PHẦN II. NỘI DUNG NGHIÊN CỨU
CHƯƠNG 1. CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC
1.2. KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC
Công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN phải đáp ứng được các yêu cầu sau:
- Chính sách và cơ chế kiểm soát chi thường xuyên phải làm cho các hoạt động của tài chính nhà nước đạt hiệu quả cao, có tác động kích thích các hoạt động
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
KT-XH, không để cho quỹ NSNN bị cắt khúc, phân tán gây căng thẳng giả tạo trong quá trình điều hành NSNN. Vì vậy, chính sách và cơ chế kiểm soát chi thường xuyên phải quy định rõ điều kiện và trình tự thanh toán; phải cân nhắc, xem xét, bố trí mức chi cho từng đơn vị đảm bảo cân đối giữa khả năng ngân sách và các nhiệm vụ chi. Về phương thức thanh toán phải đảm bảo các khoản chi đều được chi trả trực tiếp cho các đơn vị, đối tượng trên cơ sở dự toán được duyệt. Trong quá trình sử dụng NSNN phải được thủ trưởng đơn vị chuẩn chi, phù hợp với chính sách, chế độ, tiêu chuẩn định mức chi tiêu do Nhà nước quy định.
- Công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN cần phải được tiến hành một cách thận trọng, thực hiện theo trình tự từng bước. Sau mỗi bước cần tiến hành đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm để cải tiến quy trình, thủ tục cho phù hợp với tình hình thực tế. Mặt khác, cần tôn trọng thực tế khách quan, không nên cứng nhắc, máy móc mà đòi hỏi cần có sự linh hoạt, mềm dẻo để không gây phiền hà, ách tắc cho các đơn vị sử dụng NSNN.
- Tổ chức bộ máy kiểm soát chi phải gọn nhẹ theo hướng cải cách hành chính, thu gọn các đầu mối, đơn giản hóa quy trình, thủ tục hành chính; đồng thời cần phân định rõ vai trò, trách nhiệm và quyền hạn của các cơ quan quản lý ngân sách, quản lý tài chính Nhà nước, đặc biệt là Thủ trưởng đơn vị sử dụng kinh phí NSNN trong quá trình lập dự toán, cấp phát, báo cáo và quyết toán chi NSNN để tránh sự trùng lắp, chồng chéo trong quá trình thực hiện. Qua đó tạo điều kiện để thực hiện cơ chế kiểm tra, giám sát lẫn nhau giữa các cơ quan, đơn vị có liên quan trong quá trình kiểm soát chi thường xuyên NSNN.
- Kiểm soát chi thường xuyên NSNN cần được thực hiện đồng bộ, nhất quán và thống nhất với quy trình quản lý NSNN từ khâu lập dự toán, chấp hành đến khâu quyết toán NSNN. Đồng thời phải có sự phối hợp thống nhất với việc thực hiện các chính sách, cơ chế quản lý tài chính khác như chính sách thuế, phí và lệ phí, cơ chế quản lý tài chính đối với các đơn vị thực hiện cơ chế khoán chi, đơn vị sự nghiệp có thu.
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
1.2.2. Nội dung kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN
Nội dung kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN bao gồm:
- Kiểm tra các khoản chi đã có trong dự toán chi NSNN được giao.
Dự toán được tính toán để đảm bảo cân đối giữa nguồn thu NSNN và nhiệm vụ chi NSNN cho từng lĩnh vực, Bộ, ngành, địa phương; được xây dựng, phê duyệt căn cứ vào nhiệm vụ được giao cho các đơn vị sử dụng ngân sách, đảm bảo đúng định mức, tiêu chuẩn của các cơ quan chức năng có thẩm quyền ban hành. Do đó, KBNN kiểm tra các khoản chi phải có trong dự toán được giao nhằm đảm bảo các khoản chi được chi đúng mục đích, đối tượng.
- Kiểm soát các khoản chi đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành.
Chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi là điều kiện, nguyên tắc, giới hạn các mức chi tiêu cho một mục đích cụ thể của đơn vị sử dụng ngân sách được cơ quan chức năng có thẩm quyền ban hành. Chế độ, tiêu chuẩn, định mức là căn cứ quan trọng để lập dự toán chi ngân sách hằng năm và là căn cứ để kiểm soát chi NSNN của KBNN. Có hai loại chế độ, tiêu chuẩn, định mức:
+ Chế độ, tiêu chuẩn, định mức sử dụng chung trong phạm vi toàn quốc là những chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan chức năng có thẩm quyền ban hành áp dụng cho tất cả tỉnh, thành phố trong cả nước.
+ Chế độ, tiêu chuẩn, định mức sử dụng trong phạm vi ngành, địa phương (nếu được chính phủ cho phép hoặc có sự thỏa thuận của Bộ chức năng) thì loại chế độ, tiêu chuẩn, định mức này được cơ quan có thẩm quyền của ngành, địa phương ban hành để đảm bảo phù hợp với tính chất đặc thù của ngành mình hoặc địa phương mình.
Những khoản chi đã có chế độ, tiêu chuẩn, định mức thì KBNN căn cứ vào chế độ, tiêu chuẩn, định mức để kiểm soát khi cấp phát thanh toán cho đơn vị sử dụng ngân sách. Những khoản chi chưa có chế độ, tiêu chuẩn, định mức được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt thì KBNN căn cứ vào dự toán được cơ quan cấp trên trực tiếp của đơn vị sử dụng ngân sách phê duyệt hoặc được quy
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
định trong quy chế chi tiêu của đơn vị, được các cơ quan có thẫm quyền thẩm định làm căn cứ để kiểm soát.
Các khoản chi NSNN phải đáp ứng yêu cầu đúng mục đích, tiết kiệm và hiệu quả. Trong quá trình KBNN thực hiện kiểm soát chi NSNN, nếu phát hiện các khoản chi vi phạm chính sách, chế độ quản lý tài chính, KBNN có quyền từ chối thanh toán. Để thực hiện được điều này, KBNN phải dựa vào các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của Nhà nước quy định để thực hiện. Công việc kiểm tra đó được KBNN thực hiện thông qua việc xem xét các hồ sơ, tài liệu chi thường xuyên NSNN của đơn vị gửi đến KBNN.
- Kiểm tra các khoản chi đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền quyết định chi.
Khi thẩm định hồ sơ thanh toán, KBNN phải kiểm tra việc quyết định chi của người đứng đầu các cơ quan, đơn vị hoặc người được ủy quyền (gọi chung là chủ tài khoản) đối với bất kỳ khoản chi nào, hay gọi là kiểm tra lệnh chuẩn chi. Chuẩn chi của chủ tài khoản được thể hiện là chủ tài khoản ký và đóng dấu của đơn vị vào các giấy rút tiền.
Đối với các khoản chi được cấp phát bằng hình thức dự toán kinh phí thì lệnh chuẩn chi là “Giấy rút dự toán kinh phí ngân sách” hoặc “Ủy nhiệm chi” của đơn vị sử dụng ngân sách.
Chủ tài khoản các đơn vị sử dụng ngân sách có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc sử dụng kinh phí NSNN đảm bảo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức, tiết kiệm và hiệu quả. KBNN chỉ là người kiểm soát lại các khoản chi trước khi xuất quỹ ngân sách để thanh toán. Mọi khoản chi sai chế độ, tiêu chuẩn, định mức, chủ tài khoản phải là người chịu trách nhiệm trước pháp luật vể các quyết định chi của mình. Vì vậy việc KBNN kiểm tra lệnh chuẩn chi là nhằm đảm bảo tính pháp lý để gắn trách nhiệm của chủ tài khoản đối với các khoản chi NSNN.
Để thực hiện nội dung này, tất cả các chủ tài khoản phải đăng ký chữ ký bằng tay, mẫu dấu của cơ quan, đơn vị và các văn bản pháp lý chứng minh quyền lực (quyết định bổ nhiệm, văn bản uỷ quyền) với cơ quan KBNN nơi giao dịch.
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
Đối với các khoản chi được cơ quan Tài chính cấp trực tiếp bằng “Lệnh chi tiền” thì cơ quan Tài chính có nhiệm vụ kiểm tra, kiểm soát nội dung, tính chất của từng khoản chi đảm bảo các điều kiện cấp phát NSNN theo quy định. KBNN có trách nhiệm thanh toán, chi trả cho đơn vị sử dụng ngân sách theo nội dung ghi trong “Lệnh chi tiền” của cơ quan Tài chính.
- Kiểm tra sự đầy đủ, hợp pháp, hợp lệ của các hồ sơ, chứng từ thanh toán theo quy định.
Các hồ sơ, chứng từ đơn vị sử dụng ngân sách gửi đến KBNN là căn cứ pháp lý để KBNN kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN. Vì vậy mỗi khoản chi đều phải lập theo mẫu chứng từ quy định và hồ sơ chứng từ thanh toán kèm theo phải đảm bảo tính hợp pháp, hợp lệ, đầy đủ. KBNN có trách nhiệm kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ và đầy đủ của các hồ sơ, chứng từ đó trước khi thanh toán, chi trả kinh phí NSNN cho đơn vị đơn vị sử dụng ngân sách.
- Sau khi kiểm tra, kiểm soát các hồ sơ của đơn vị đơn vị sử dụng ngân sách, nếu đủ điều kiện theo các nội dung như trên, KBNN thực hiện chi trả trực tiếp cho người hưởng lương, người cung cấp hàng hoá, dịch vụ; hoặc chi trả qua đơn vị sử dụng ngân sách trong trường hợp không thể chi trả trực tiếp cho đối tượng thụ hưởng.
- Trường hợp không đủ điều kiện chi, KBNN tạm đình chỉ, từ chối thanh toán và thông báo bằng văn bản cho đơn vị sử dụng ngân sách biết; đồng thời chịu trách nhiệm về quyết định của mình.
1.2.3. Quy trình kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN
Kiểm soát chi NSNN nói chung và kiểm soát chi thường xuyên nói riêng thể hiện qua ba giai đoạn kiểm soát: Kiểm soát trước khi chi, kiểm soát trong khi chi và kiểm soát sau khi chi.
- Kiểm soát trước khi chi là kiểm soát việc lập, quyết định, phân bổ dự toán chi NSNN. Đây là khâu đầu tiên trong chu trình kiểm soát chi. Nó giúp nâng cao chất lượng dự toán, tránh tình trạng giao dự toán quá thấp không đủ kinh phí hoạt động cho đơn vị hoặc giao dự toán quá cao dễ dẫn đến lãng phí trong sử dụng NSNN.
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
- Kiểm soát trong khi chi là kiểm soát quá trình thực hiện dự toán nhằm đảm bảo các khoản chi phải đủ điều kiện theo quy định trước khi xuất quỹ NSNN chi trả cho đối tượng thụ hưởng NSNN. Kiểm soát trong khi chi là khâu chủ yếu của chu trình kiểm soát chi và cũng là nhiệm vụ quan trọng nhất của KBNN trong việc kiểm soát chi NSNN. Kiểm soát trong khi chi, giúp ngăn chặn kịp thời những khoản chi không đúng chế độ quy định, tránh lãng phí và thất thoát tiền và tài sản nhà nước.
- Kiểm soát sau khi chi là kiểm tra tình hình sử dụng kinh phí của đơn vị sử dụng NSNN sau khi KBNN đã xuất quỹ NSNN. Kiểm soát sau khi chi được cơ quan Tài chính, cơ quan Kiểm toán Nhà nước và KBNN thực hiện.
1.2.4. Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN theo nội dung
1.2.4.1. Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN đối với thanh toán cá nhân Căn cứ kiểm soát, thanh toán của KBNN bao gồm: Bảng đăng ký biên chế quỹ lương đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt, danh sách những người hưởng lương, bảng tăng giảm biên chế và quỹ tiền lương, bảng đăng ký học bổng, sinh hoạt phí của học sinh được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt; bảng tăng giảm học bổng, sinh hoạt phí và các chi phí thuê lao động như tiền công phải có hợp đồng…
Trên cơ sở giấy rút dự toán ngân sách của đơn vị sử dụng ngân sách và các hồ sơ liên quan, KBNN tiến hành kiểm tra, kiểm soát, cấp thanh toán cho đơn vị.
Đơn vị thực hiện chi trả cho người được hưởng, mức tối đa không được vượt quá quỹ lương, học bổng đã được duyệt.
Đối với các khoản thanh toán cho các cá nhân thuê ngoài: căn cứ vào dự toán NSNN do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao cho đơn vị; nội dung thanh toán theo hợp đồng kinh tế hoặc hợp đồng lao động, giấy rút dự toán NSNN của đơn vị, KBNN thực hiện thanh toán cho người được hưởng hoặc cấp qua đơn vị để thanh toán cho người được hưởng.
1.2.4.2. Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN đối với hàng hoá, dịch vụ Căn cứ vào nhóm mục chi hàng hoá, dịch vụ trong dự toán NSNN do cơ quan có thẩm quyền giao, chế độ tiêu chuẩn, định mức chi tiêu cho từng nghiệp vụ
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
phát sinh và các hồ sơ chứng từ liên quan, giấy rút dự toán do thủ trưởng đơn vị ký, KBNN thực hiện cấp phát theo 2 hình thức:
- Cấp phát thanh toán: KBNN kiểm tra hồ sơ chứng từ chi của các đơn vị nếu đủ điều kiện quy định thì làm thủ tục thanh toán trực tiếp cho đơn vị.
- Cấp phát tạm ứng: Trường hợp các khoản chi chưa đủ điều kiện cấp phát thanh toán thì KBNN thực hiện cấp tạm ứng cho đơn vị.
1.2.4.3. Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN đối với mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc
KBNN kiểm tra, kiểm soát hồ sơ chứng từ chi bao gồm dự toán mua sắm trang thiết bị, sửa chữa lớn tài sản cố định được cấp có thẩm quyền quy định, quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu (đối với trường hợp đấu thầu), hoặc quyết định chỉ định thầu (đối với trường hợp chỉ định thầu), hợp đồng mua bán hàng hóa, dịch vụ, hóa đơn bán hàng, biên bản nghiệm thu, các hồ sơ chứng từ có liên quan, giấy rút dự toán ngân sách... Nếu đủ điều kiện thanh toán, KBNN thanh toán trực tiếp bằng chuyển khoản cho các đơn vị thụ hưởng có tài khoản ở ngân hàng hoặc bằng tiền mặt qua đơn vị sử dụng NSNN để chi trả cho đơn vị cung cấp hàng hóa, dịch vụ (dưới 5 triệu đồng hoặc đơn vị thụ hưởng không có tài khoản ở ngân hàng).
Trường hợp chưa đủ điều kiện thanh toán trực tiếp, KBNN cấp tạm ứng cho đơn vị. Sau khi thực hiện chi đơn vị phải gửi hóa đơn, chứng từ liên quan đến KBNN để thanh toán số tạm ứng, KBNN kiểm tra thấy đủ điều kiện theo quy định thì làm thủ tục chuyển từ tạm ứng sang thanh toán cho đơn vị.
1.2.4.4. Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN đối với các khoản chi khác
Nhóm mục chi khác trong dự toán được giao của đơn vị sử dụng NSNN bao gồm các khoản mục của mục lục NSNN không nằm trong 3 nhóm mục trên. Đối với những khoản chi đơn vị đề nghị thanh toán trực tiếp, KBNN kiểm tra, kiểm soát các hồ sơ, chứng từ và điều kiện chi theo quy định và thanh toán trực tiếp cho đơn vị cung cấp hàng hóa, dịch vụ.
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
Đối với khoản chi chưa đủ điều kiện thanh toán trực tiếp căn cứ vào dự toán NSNN, giấy rút dự toán ngân sách (tạm ứng) KBNN thực hiện cấp tạm ứng.
Sau khi thực hiện chi xong, đơn vị lập bảng kê chứng từ thanh toán và gửi các hồ sơ, chứng từ liên quan đến KBNN để thanh toán số tạm ứng. KBNN căn cứ vào các hồ sơ, chứng từ nêu trên và đối chiếu với các điều kiện chi NSNN nếu đủ các điều kiện quy định, KBNN làm thủ tục chuyển từ tạm ứng sang thanh toán tạm ứng cho đơn vị.
1.2.5. Các tiêu chí đánh giá kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN là hoạt động thuộc về lĩnh vực quản lý nhà nước, kết quả đầu ra của công tác này là giải ngân được một khoản chi NSNN. Kết quả này mang nhiều tính chất định tính, do đó cần lựa chọn các tiêu chí có thể xác định được. Từ đó kết hợp các tiêu chí để phân tích, tổng hợp đánh giá được đầy đủ hơn công tác kiểm soát chi. Để đánh giá công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN thì những tiêu chí thường được sử dụng để đánh giá như sau:
- Số chi thường xuyên NSNN qua KBNN
Số chi thường xuyên NSNN qua KBNN cho thấy được quy mô hoạt động của KBNN. Cơ cấu của chi thường xuyên thường được chia ra theo cấp ngân sách hoặc theo nhóm mục chi, từ đó đánh giá được mức độ bố trí phù hợp các nguồn lực cho công tác kiểm soát chi thường xuyên theo từng cấp ngân sách, xác định các nhóm mục chi cần được chú trọng để nâng cao chất lượng công tác kiểm soát chi.
- Số lượng hồ sơ KBNN giải quyết trước hạn,đúng hạn,quá hạn
Công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN đòi hỏi phải đảm bảo chính xác về mặt số liệu, chứng từ; an toàn trong chi trả, thanh toán, tránh để xảy ra tình trạng lợi dụng, chiếm đoạt tiền, tài sản của nhà nước. Tuy nhiên KBNN phải có biện pháp bố trí, sắp xếp giải quyết thanh toán cho đơn vị sử dụng ngân sách kịp thời, theo đúng thời gian quy định. Nếu tỷ lệ hồ sơ giải quyết bị quá hạn cao, KBNN cần phân tích nguyên nhân ảnh hưởng đến thời gian xử lý để tìm biện pháp khắc phục.
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế