PHẦN II. NỘI DUNG NGHIÊN CỨU
CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN QUA
2.3. ĐÁNH GIÁ CỦA ĐỐI TƯỢNG KHẢO SÁT VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NSNN TẠI KBNN TIỀN GIANG
2.3.2 Kết quả khảo sát
2.3.2.1. Về quy định và văn bản hướng dẫn kiểm soát
Bảng 2.6: Đánh giá của đối tượng khảo sát về quy định và văn bản hướng dẫn kiểm soát chi thường xuyên NSNN tại KBNN Tiền Giang
Mức độ đồng ý (%)
1 2 3 4 5 GTTB
1. Hệ thống văn bản hướng dẫn về kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN còn chồng chéo chưa sát với thực tế
2 2 0 72 23 4,12
2. Nhiều quy định trong chế độ kiểm soát chi
thường xuyên còn bất cập chưa phù hợp 0 1 1 87 11 4,07 3. Hệ thống TABMIS và hồ sơ chứng từ áp
dụng trong quá trình kiểm soát chi và hạch toán kế toán các khoản chi ngân sách chưa phù hợp
0 6 11 58 26 4,03
4. Một số khoản chi được quy định trong quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị tự chủ chưa đảm bảo tính khoa học và cơ sở pháp lý
3 10 7 77 3 3,66
(Nguồn: kết quả khảo sát theo các mức độ: 1- Hoàn toàn không đồng ý; 2- Không đồng ý; 3- không có ý kiến; 4- đồng ý; 5- Hoàn toàn đồng ý, khảo sát 90 mẫu) Dựa vào mức độ đồng ý và giá trị trung bình ở bảng 2.6 kết hợp phân tích thực tiễn kiểm soát chi thường xuyên NSNN tại KBNN tỉnh Tiền giang, xác định những hạn chế, bất cập ở khâu kiểm soát chi thường xuyên NSNN đối với các đơn vị sử dụng ngân sách.
Thứ nhất, hệ thống văn bản hướng dẫn về kiểm soát chi qua KBNN được ban hành và hoàn thiện, sửa đổi bổ sung chưa kịp thời, nội dung hướng dẫn còn chồng chéo, khó hiểu, chưa sát với thực tế. Cụ thể là:
- Thông tư số 79/2003/TT-BTC ngày 13/8/2003 của Bộ Tài chính hướng dẫn
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
hành từ năm 2003. Đến ngày 15/11/2012 Thông tư này được thay thế bởi Thông tư số 161/2012/TT-BTC quy định chế độ kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN, tiếp tục đến ngày 29/4/2016 Thông tư này lại được điều chỉnh bổ sung bởi Thông tư số 39/2016/TT-BTC. Trong suốt quá trình thực hiện nhiều chế độ chi NSNN chưa được hướng dẫn, hoặc bổ sung nhiều văn bản khác nhau khiến cho các nội dung bị chồng chéo, khó hiểu gây khó khăn cho triển khai thực hiện. Các biểu mẫu về chế độ kiểm soát kèm theo chứng từ cũng thay đổi liên tục gây nhiều khó khăn cho đơn vị.
- Hiện nay, KBNN thực hiện kiểm soát chi theo bảng kê đối với các khoản chi nghiệp vụ chuyên môn dưới 20 triệu đồng, còn từ 20 triệu đồng trở lên mới kiểm soát theo hồ sơ chứng từ. Ngoài ra, trong quá trình kiểm soát rất nhiều khoản chi của các đơn vị thực hiện chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm phải dựa vào quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị, quy định này nhằm tăng cường vai trò trách nhiệm cho các đơn vị sử dụng ngân sách nhưng với quy định của Luật NSNN thì phải kiểm soát chi đảm bảo đúng tiêu chuẩn, định mức, chế độ, hồ sơ chứng từ phải hợp lệ, hợp pháp. Bảng kê dùng trong kiểm soát chi qua KBNN không thể hiện được việc sử dụng ngân sách thực tế mà bị trùng lắp với giấy rút dự toán, việc kiểm soát cũng chỉ là hình thức.
- Thông tư số 161/2012/TT-BTC, Thông tư 39/2016/TT-BTC được xem như cẩm nang của công tác kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN, song chưa bao quát hết các lĩnh vực, phạm vi của công tác này, bởi khi thực hiện vẫn phải áp dụng rất nhiều văn bản liên quan khác.
- Đối với khoản chi sửa chữa lớn, xây dựng nhỏ vật kiến trúc có tính chất xây dựng cơ bản nhưng được bố trí trong dự toán thường xuyên, các đơn vị dự toán thường áp dụng thủ tục hồ sơ như đối với xây dựng cơ bản, nhưng theo quy định thì lại kiểm soát theo cơ chế thường xuyên, vì vậy việc kiểm soát và lưu giữ hồ sơ còn lúng túng chưa được hướng dẫn cụ thể.
Thứ hai, nhiều quy định trong chế độ kiểm soát chi thường xuyên còn bất cập, không phù hợp với thực tiễn, gây khó khăn vướng mắc cho cả cơ quan kiểm soát và cơ quan sử dụng NSNN.
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
Một trong các điều kiện để chi NSNN là phải có trong dự toán được cấp có thẩm quyền giao. Tuy nhiên, để dự toán được giao với đầy đủ các thông tin làm cơ sở đảm bảo cho công tác kiểm soát chi của KBNN thì phải mất nhiều thời gian, nên đôi khi đơn vị đã có nhu cầu sử dụng mà dự toán chưa được giao, hoặc đã được giao nhưng chưa đảm bảo các thông tin về nội dung, hoặc đã đủ nội dung nhưng chưa được đồng bộ vào hệ thống, hoặc đã đồng bộ nhưng lại sai sót cần phải thực hiện điều chỉnh.
Thứ ba, hệ thống quản lý TABMIS và hồ sơ chứng từ áp dụng trong quá trình kiểm soát chi và hạch toán kế toán các khoản chi ngân sách chưa tương thích với nhau. Theo đó:
- Để phù hợp với yêu cầu quản lý khá chi tiết đến 43 ký tự cho 01 tài khoản của hệ thống TABMIS, quy định về hồ sơ, chứng từ trong chi thường xuyên đã được bổ sung hoàn thiện; đồng thời việc hạch toán kế toán cập nhật thông tin, yếu tố của chứng từ, hồ sơ chi NSNN vào hệ thống đã được thực hiện. Tuy nhiên, những thông tin số liệu khai thác được từ hệ thống TABMIS lại không phục vụ được nhiều cho các yêu cầu về thông tin số liệu cho lãnh đạo các cấp, các ngành, các tổ chức khi cần, để phục vụ trong điều hành ngân sách.
- Theo quy định các đơn vị dự toán phải thực hiện đối chiếu tình hình sử dụng dự toán theo quý, nhưng hệ thống TABMIS lại quản lý tình hình sử dụng theo tháng mà không khai thác được theo từng quý để có thể thực hiện đối chiếu. Nội dung chi NSNN được nhập theo từng chứng từ nhưng cũng không khai thác được.
Thứ tư, một số khoản chi được quy định trong quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị tự chủ nhưng chưa đảm bảo tính khoa học và cơ sở pháp lý; việc thẩm định phê duyệt quy chế chất lượng chưa cao.
Trách nhiệm của các đơn vị trong việc thẩm định, phê duyệt quy chế chi tiêu nội bộ cho các đơn vị dự toán chưa cao, trong khi quy chế chi tiêu nội bộ lại là một trong những cơ sở quan trọng cho việc chi NSNN làm cho công tác kiểm soát chi vì thế chưa chặt chẽ, chưa hiệu quả.
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
2.3.2.2. Về kiểm soát cam kết chi
Bảng 2.7: Đánh giá của các đối tượng khảo sát về công tác kiểm soát cam kết chi
Mức độ đồng ý (%)
1 2 3 4 5 GTTB
1. Việc hạch toán của KBNN trên TABMIS phức tạp hơn các phân hệ khác
0 4 10 68 18 3,98
2. Quy trình điều chỉnh các sai sót rất
phức tạp 6 13 23 29 29 3,62
3. Việc dành cam kết chi còn phụ thuộc vào dự toán, nếu không có dự toán cũng không thể thực hiện được việc cam kết chi, trong khi dự toán lại không thuộc trách nhiệm của KBNN mà là của cơ quan Tài chính
0 0 0 13 87 4,86
4.Thực hiện kiểm soát cam kết chi, KBNN phải thực hiện đầy đủ các quy định về thanh toán, thu hồi, điều chỉnh, chuyển năm sau, hủy bỏ tương tự như đối với dự toán, làm tăng khối lượng công việc cho cán bộ làm công tác kiểm soát chi KBNN
0 0 0 30 70 4,7
(Nguồn: kết quả khảo sát theo các mức độ: 1- Hoàn toàn không đồng ý; 2- Không đồng ý; 3- không có ý kiến; 4- đồng ý; 5- Hoàn toàn đồng ý, khảo sát 90 mẫu) Dựa vào mức độ đồng ý và giá trị trung bình ở bảng 2.7 kết hợp phân tích thực tiễn kiểm soát chi tại KBNN tỉnh Tiền Giang, xác định những hạn chế, bất cập ở khâu kiểm soát cam kết chi NSNN đối với các đơn vị sử dụng ngân sách.
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
Thứ nhất, việc hạch toán trên phân hệ này phức tạp hơn các phân hệ khác vì phải quản lý rất nhiều thông tin như tên nhà cung cấp hàng hoá dịch vụ, mã nhà cung cấp, mã hiệu ngân hàng của nhà cung cấp, số hiệu tài khoản, giá trị hợp đồng, số cam kết chi,...một số cam kết chi lại còn được quản lý qua nhiều năm ngân sách tuỳ theo tiến độ thực hiện hợp đồng, những thông tin này nếu không được hạch toán chính xác thì sẽ không thực hiện rút dự toán được.
Thứ hai, các trường hợp sai sót thì phải thực hiện quy trình điều chỉnh rất phức tạp.
Thứ ba, việc dành cam kết chi còn phụ thuộc vào dự toán, nếu không có dự toán cũng không thể thực hiện được việc cam kết chi, trong khi dự toán lại không thuộc trách nhiệm của KBNN mà thuộc trách nhiệm của cơ quan Tài chính. Hơn nữa có một số trường hợp phải cam kết chi hợp đồng có giá trị lớn nhưng Sở Tài chính lại chia nhỏ dự toán để nhập do chưa cân đối được nguồn hoặc nhập thiếu...
trong khi cam kết chi lại theo hợp đồng và không đủ dự toán trên hệ thống để kho bạc hạch toán. Điều này gây khó khăn cho cán bộ kho bạc trong công tác kiểm soát cam kết chi.
Thứ tư,thực hiện kiểm soát cam kết chi, KBNN phải thực hiện đầy đủ các quy định về thanh toán, thu hồi, điều chỉnh, chuyển năm sau, huỷ bỏ tương tự như đối với dự toán thông thường làm tăng khối lượng công việc cho đội ngũ cán bộ KBNN.
Bên cạnh đó, về phía đơn vị dự toán thì cam kết chi thực sự không đi vào thực tiễn, không mang lại hiệu quả, vì sao phải cam kết chi đối với các hợp đồng ngắn hạn, thanh toán một lần là xong. Về bản chất thì cam kết chi chỉ là việc dành ra một khoản dự toán đã giao cho họ để chờ thanh toán cho các hợp đồng đã ký kết giữa đơn vị sử dụng ngân sách và nhà cung cấp mà thôi, họ cho rằng lấy từ dự toán thì cũng đã có thể thanh toán được cho hợp đồng rồi, cần gì phải đưa vào “cam kết chi” cho thêm thủ tục. Trong điều kiện NSNN eo hẹp, hàng năm đều phải cắt giảm tiết kiệm theo điều hành của Chính phủ thì việc dành một khoản dự toán để lại trong khi có những nhu cầu chi tiêu cấp bách hơn là một vấn đề khó khăn.
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
2.3.2.3. Về trách nhiệm và sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý với đơn vị sử dụng ngân sách trong quy trình chi thường xuyên NSNN.
Bảng 2.8: Đánh giá của các đối tượng khảo sát về trách nhiệm phối hợp Mức độ đồng ý (%)
1 2 3 4 5 GTTB 1. Trách nhiệm của đơn vị dự toán quá nặng
nề, nhưng lại chịu sự quản lý của quá nhiều cấp quản lý, với nhiều quy trình thủ tục khác nhau làm hạn chế tính tự chủ, chủ động và sáng tạo
0 12 0 54 33 4,08
2. Quy định trách nhiệm đối với các đơn vị phê duyệt, đồng bộ dự toán vào hệ thống TABMIS thiếu cụ thể và khoa học
0 30 17 30 23 3,46
3. Chưa có quy chế phối hợp giữa các cơ quan đơn vị tham gia vào quy trình chi thường xuyên NSNN.
1 21 22 30 26 3,57
(Nguồn: kết quả khảo sát theo các mức độ: 1- Hoàn toàn không đồng ý; 2- Không đồng ý; 3- không có ý kiến; 4- đồng ý; 5- Hoàn toàn đồng ý, khảo sát 90 mẫu) Dựa vào mức độ đồng ý và giá trị trung bình ở bảng 2.8 cho thấy những hạn chế, bất cập ở khâu phối hợp giữa các cơ quan quản lý trong quy trình chi thường xuyên NSNN tại KBNN tỉnh Tiền Giang.
Thứ nhất,trách nhiệm của đơn vị dự toán quá nặng nề, không phát huy được tính tự chủ, chủ động và sáng tạo. Theo đó:
- Đơn vị dự toán là chủ thể thực hiện nhiệm vụ chi thường xuyên, nhưng lại chịu sự quản lý của quá nhiều cấp quản lý với nhiều quy trình thủ tục khác nhau làm hạn chế tính tự chủ, chủ động và sáng tạo. Hơn nữa, trong khâu thực hiện dự toán vừa phải tuân thủ các quy định của Chính phủ, bộ, ngành trung ương, vừa tuân thủ các quy định của địa phương. Khi áp dụng TABMIS đơn vị vừa phải gửi hồ sơ thủ tục đến cơ quan chủ quản và cơ quan tài chính để nhập dự toán, vừa phải gửi hồ sơ
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
thủ tục đến KBNN để kiểm soát chi. Trong khâu sử dụng dự toán vừa chịu sự kiểm soát của KBNN, vừa phải chịu sự điều hành của cơ quan cấp trên, nhưng lại vẫn phải chịu sự thẩm định phê duyệt của cơ quan tài chính, rồi các cơ quan thanh tra, kiểm toán.
- Ý thức chấp hành và trình độ năng lực chuyên môn của đội ngũ kế toán ở các đơn vị dự toán chưa cao làm ảnh hưởng lớn đến các bước trong quy trình chi NSNN. Trong quá trình làm việc không nghiên cứu kỹ các quy định, vận dụng một cách máy móc, thiếu trách nhiệm làm cho hiệu quả của nhiệm vụ chi không cao, thậm chí gây thất thoát tiền và tài sản của nhà nước giao cho đơn vị quản lý.
Thứ hai, quy định trách nhiệm đối với các đơn vị phê duyệt, đồng bộ dự toán vào hệ thống TABMIS chưa thật cụ thể, chưa khoa học khiến cho việc thực hiện vừa thiếu, vừa thừa. Cụ thể là:
- Các Bộ, Ngành ở trung ương đã tham gia vào hệ thống TABMIS và cơ quan Tài chính ở địa phương được giao trách nhiệm đồng bộ, phân bổ (nhập) dự toán vào hệ thống TABMIS là cơ sở cho KBNN kiểm soát chi và đơn vị sử dụng ngân sách rút dự toán để sử dụng. Tuy nhiên, có những trường hợp các đơn vị này chưa thực hiện tốt trách nhiệm của mình, chậm phân bổ dự toán, chia nhỏ dự toán để nhập theo từng hồ sơ, từng vụ việc, từng khoản chi. Ngoài ra các cơ quan này là người nhập, đồng bộ dự toán nhưng lại không thực hiện trách nhiệm đối chiếu dự toán cho ĐVSDNS.
Thứ ba,chưa có quy chế phối hợp giữa các cơ quan đơn vị tham gia vào quy trình chi thường xuyên NSNN khi áp dụng TABMIS. Khi áp dụng đòi hỏi sự phối hợp, kết hợp chặt chẽ của các ngành, các cấp, nhưng hiện chưa có quy chế phối hợp giữa các đơn vị tham gia vào quy trình, cũng như chưa quy định rõ trách nhiệm, của từng cá nhân, đơn vị tham gia vào quy trình làm ảnh hưởng đến tiến độ và chất lượng thực hiện.
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
2.3.2.4. Về hiệu lực và hiệu quả của công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN.
Bảng 2.9:Đánh giá của các đối tượng khảo sát về hiệu lực và hiệu quả của kiểm soát chi
Mức độ đồng ý (%) 1 2 3 4 5 GTTB
Hiệu lực của công tác kiểm soát chi không cao 10 12 35 17 16 3,18 Hiệu quả của công tác kiểm soát chi không
cao 5 13 37 22 13 3,28
(Nguồn: kết quả khảo sát theo các mức độ: 1- Hoàn toàn không đồng ý; 2- Không đồng ý; 3- không có ý kiến; 4- đồng ý; 5- Hoàn toàn đồng ý, khảo sát 90 mẫu) Dựa vào mức độ đồng ý và giá trị trung bình ở bảng 2.9 cho thấy những hạn chế, bất cập ở hiệu lực và hiệu quả của công tác kiểm soát chi.
- Về hiệu lực: KBNN được giao trách nhiệm kiểm soát chi NSNN nhưng hiệu lực và hiệu quả trong kiểm soát chi chưa cao. Đó là, thông qua kiểm soát chi, KBNN đã từ chối thanh toán hàng năm nhiều tỷ đồng (bảng 2.4) nếu khoản chi đó không có trong dự toán, hoặc không đúng chế độ quy định, hồ sơ chứng từ không hợp pháp, hợp lệ... Tuy nhiên, việc từ chối của KBNN về bản chất cũng chỉ là việc thông báo cho đơn vị sử dụng ngân sách biết để hiệu chỉnh, bổ sung hoặc thay thế nội dung chi mà thôi, rồi sau đó khoản chi đó cũng quay trở lại KBNN để được thanh toán, chứ số thực thu hồi về cho NSNN chiếm tỷ lệ không lớn so với số mà KBNN đã từ chối thanh toán.
Tình trạng cấp bằng lệnh chi tiền vẫn còn phổ biến trên địa bàn.Theo hình thức này Kho bạc chỉ việc xuất quỹ ngân sách, chuyển tiền vào tài khoản hoặc cấp tiền mặt cho tổ chức, cá nhân được hưởng theo lệnh của cơ quan Tài chính mà không phải thực hiện kiểm soát chi. Như vậy, công tác kiểm soát chi cùng lúc có hai cơ quan đảm trách nên dễ dẫn đến thiếu thống nhất và không đồng bộ.
Theo quy định các gói mua sắm có giá trị từ 100 triệu đồng trở lên thì phải
TR ƯỜ NG ĐẠ I H Ọ C KINH
T Ế HU Ế
khoản mua sắm để có giá trị mỗi lần mua sắm dưới 100 triệu đồng để chỉ định thầu, không phải đấu thầu theo như quy định. Theo đó, việc lựa chọn hình thức đấu thầu hay chỉ định thầu là quyền của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách, KBNN không kiểm soát vấn đề này.
- Về hiệu quả: Công tác kiểm soát chi thường xuyên hiện nay tại KBNN Tiền giang theo quy trình (Hình 2.2) thì khá lãng phí về nguồn lực, bất kể một khoản chi NSNN nào dù lớn hay nhỏ đều phải thông qua 05 CBCC thì mới hoàn thành được, trong khi đó cũng cùng 01 khoản chi NSNN ở tại KBNN cấp huyện, thành phố, thị xã thì chỉ cần 03 CBCC là hoàn thành. Với cơ chế kiểm soát như hiện nay thì tốn kém khá nhiều chi phí quản lý hành chính, nhân lực và thời gian.