CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ
1.2. Các nguyên tắc xây dựng và điều chỉnh chính sách thương mại
Chính sách thương mại là hệ thống các quan điểm, nguyên tắc, công cụ và biện pháp nhằm tác động, điều chỉnh, kiểm soát, các hoạt động thương mại góp phần thực hiện những mục tiêu kinh tế vĩ mô của quốc gia.
Chính sách thương mại có các đặc điểm sau đây:
Thứ nhất, chính sách thương mại mang tính lịch sử rõ rệt. Nó chỉ có tác dụng trong những thời kỳ nhất định. Tùy theo hoàn cảnh lịch sử cụ thể, mỗi quốc gia thường có chính sách thương mại quốc tế độc lập, thể hiện ý chí, nguyên tắc và mục tiêu phát triển của mình. Ví dụ: trước đây, Việt Nam sử dụng rất nhiều các công cụ trong chính sách ngoại thương như: Thuế quan, Bảng giá tính thuế tối thiểu, Thuế tiêu thụ đặc biệt và các khoản phụ thu, Hạn ngạch và các hạn chế số lượng khác, Giấy phép nhập khẩu, Kiểm soát ngoại hối, Thuế xuất khẩu nhưng hiện nay, các công cụ này đã được giảm đi rất nhiều.
Thứ hai, chính sách thương mại không tồn tại độc lập mà luôn là một bộ phận trong hệ thống chính sách kinh tế của quốc gia. Chính sách thương mại phải phục vụ mục tiêu chung của toàn bộ hệ thống kinh tế. Trong trường hợp mâu thuẫn về mục tiêu, đòi hỏi phải tôn trọng mục tiêu chung của hệ thống.
Thứ ba, chính sách thương mại còn có mối liên quan chặt chẽ với các chính sách khác như chính sách đầu tư, chính sách tài chính, chính sách khoa học – công nghệ và trong nhiều trường hợp có sự đan xen giữa các chính sách. Ví dụ: khi một quốc gia quyết định phá giá đồng tiền nội tệ thì sẽ khuyến khích hoạt động xuất khẩu (do giá của hàng hóa xuất khẩu rẻ hơn một cách tương đối so với hàng hóa khác).
Thứ tư, chính sách thương mại chịu sự tác động của rất nhiều yếu tố về kinh tế, chính trị, xã hội trong nước và quốc tế.
Thứ năm, để thực hiện chính sách thương mại chịu sự tác động của rất nhiều công cụ khác nhau như: thuế quan, hạn ngạch, hàng rào kỹ thuật, tín dụng, trợ cấp, phá giá … Các công cụ này có thể được sử dụng riêng hoặc phối hợp, tùy theo mục đích điều chỉnh hoạt động thương mại.
Cuối cùng, xét về cấu trúc, chính sách thương mại có thể được hình dung như một cơ chế ma trận đa chiều:
+ Chiều thứ nhất thường được gọi là cơ chế thúc đẩy – kìm hãm (dùng các công cụ khác nhau để kìm hãm, thả nổi hoặc thúc đẩy hoạt động thương mại).
+ Chiều thứ hai thường được gọi chính sách mặt hàng (áp dụng có phân biệt theo từng hàng, ngành hàng, mặt hàng cụ thể).
+ Chiều thứ ba là chính sách bạn hàng (thể hiện sự phân biệt mức độ áp dụng chính sách đối với từng nhóm bạn hàng hoặc bạn hàng cụ thể đối với cả chiều xuất và nhập).
Do đó, các nguyên tắc xây dựng và sửa đổi chính sách thương mại là:
- Phải được đặt trong thể thống nhất với chính sách kinh tế chung của quốc gia, ví dụ như cắt giảm thuế quan không tách rời việc trợ cấp cho các doanh nghiệp khó khăn.
- Phải được đặt trong mối tương tác với chính sách thương mại được áp dụng bởi các nước khác và các thể chế thương mại đa phương.
Hộp 1.1 dưới đây cung cấp một ví dụ về sự hòa hợp giữa chính sách thương mại và các chính sách kinh tế khác của Mỹ dưới thời Tổng thống Obama.
Hộp 1: Chương trình nghị sự của thủ tướng về thương mại:
Thương mại phục vụ cho các gia đình Mỹ
Tổng thống Obama đã định ra tiến trình khôi phục kinh tế là sẽ khôi phục tăng trưởng và thúc đẩy thịnh vượng trên diện rộng. Quá trình khôi phục kinh tế sẽ nhấn mạnh vào những cải thiện mức sống của các gia đình Mỹ trong khi tái định hướng nền kinh tế Mỹ để đáp ứng những thách thức hiện tại: năng lượng, môi trường, và cạnh tranh toàn cầu.
Chương trình nghị sự của tổng thống sẽ giúp đạt được những mục tiêu trên.
Chương trình sẽ phản ánh mối quan tâm đối với các doanh nghiệp và cạnh tranh thị trường, môi trường, cơ hội cho tất cả và quyền lợi của công nhân. Đặc biệt, chúng ta cần nhận ra nhu cầu cần chú ý làm thế nào để chính sách ảnh hưởng tới điều kiện sống tốt của con người, những người đang đấu tranh tại Mỹ và tại những vùng nghèo nhất trên thế giới. Cơ bản, chính sách thương mại của Mỹ phải thực sự đề cao những hệ quả kinh tế cho những người công nhân của Mỹ, gia đình họ, và cộng đồng của họ.
Loại bỏ những rào cản thương mại trong hoàn cảnh khủng hoảng tài chính nghiêm trọng của nền kinh tế và thị trường tài chính Mỹ sẽ là một thách thức. Trong khi thực thi Luật Khôi phục Kinh tế, quốc hội Mỹ khẳng định cam kết tuân theo những qui định điều chỉnh thương mại quốc tế và đạt được một thỏa thuận để thúc đẩy những chương trình hỗ trợ điều đỉnh thương mại quốc tế. Những Luật này nhận ra tầm quan trọng của thương mại tới nền kinh tế của chúng ta và trách nhiệm của chúng đối với những người phải đối mặt với rào cản cao nhất trong điều chỉnh những thay đổi mô thức thương mại.
Tổng thống sẽ sử dụng tất cả những công cụ có sẵn để nhận diện cuộc khủng hoảng bao gồm tiếp cận tới thị trường mới cho các doanh nghiệp Mỹ vừa và nhỏ.
Một trong những công cụ mà Quốc hội có thể dành cho ban quản trị đàm phán các hiệp định thương mại và đưa họ lập pháp với một phiếu lên hoặc xuống. Mỹ chỉ có thể yêu cầu cơ quan đàm phán thương mại cải tổ sau khi tham gia
Điều kiện kinh tế hiện tại đòi hỏi phải phản ứng ngay lập tức với các vấn đề trong khi vẫn kiên định với các mục tiêu dài hạn. Phương hướng của Tổng thống sẽ là cải thiện sự tuân thủ theo hệ thống thương mại quốc tế dựa trên luật định nhằm cải thiện sự ổn định kinh tế, trong khi giới thiệu những khái niệm mới – bao gồm tăng cường minh bạch và cải thiện sự tham gia tranh luận rộng rãi – để giúp khôi phục lại tăng trưởng kinh tế và nâng cao mức sống tại Mỹ và nước ngoài. Nước Mỹ đang trong giai đoạn phát triển một kế hoạch hành động để nhận diện những hiệp định thương mại chưa xử lý xong trong thảo luận với Quốc hội. Hiệp định thương mại tự do với Panama được hy vọng đẩy nhanh và xây dựng các chuẩn cho quá trình hiệp định tự do Colombia và Hàn Quốc.
Chương trình nghị sự của tổng thống sẽ cân nhắc diễn biến của nền kinh tế thế giới bằng việc tăng cường tầm quan trọng của giáo dục và làm chủ những kỹ năng mới để đảm bảo rằng Mỹ sẽ tiếp tục củng cố tính cạnh tranh. Chương trình nghị sự của tổng thống cũng sẽ nhấn mạnh tầm quan trọng của việc trang bị công nghệ mới để giúp công dân học, tổ chức kinh doanh và cạnh tranh.
Đồng thời, để số người được thủ hưởng những lợi ích từ thương mại và nhận diện hoàn toàn những chi phí mà nó tạo ra. Ví dụ, các chính sách thương mại nên giúp đỡ các doanh nghiệp nhỏ trở nên hội nhập hơn như những đối thủ cạnh tranh hiệu quả trên thị trường toàn cầu. Mục tiêu là không chỉ giúp họ phản ứng lại với hàng nhập khẩu cạnh tranh, và còn tạo điều kiện giúp họ trở thành những nhà xuất khẩu hiệu quả.
Các ưu tiên của chính sách của Tổng thống Obama:
Hỗ trợ một hệ thống thương mại dựa trên luật lệ.
Nâng cao tính giải trình xã hội và tính minh bạch chính trị của chính sách thương mại.
Biến thương mại thành một công cụ chính sách quan trọng cho quá trình đạt được các mục tiêu năng lượng và môi trường quốc gia.
Chắc chắn rằng các hiệp định thương mại đang nhận diện các vấn đề chưa được giải quyết do va chạm thương mại.
Xây dựng các hiệp định thương mại tự do và thỏa ước đầu tư song phương một cách có trách nhiệm và minh bạch.
Giữ vững cam kết của Mỹ trở thành một đối tác mạnh với các nước đang phát triển, đặc biệt là các quốc gia đang phát triển nghèo nhất.
Nguồn: Chương trình nghị sự của Tổng thống Mỹ (2009)
1.2.2. Các cách tiếp cận trong việc điều chỉnh chính sách thương mại Những thập kỷ qua đã chứng kiến sự gia tăng nhanh chóng tầm quan trọng của thương mại trong nền kinh tế thế giới. Thương mại đã tăng trưởng nhanh hơn tốc độ tăng trưởng của đầu vào và hầu hết các quốc gia tăng trưởng nhanh nhất cũng chiếm tỷ trọng tăng nhanh trong thương mại thế giới. Các chính sách thay thế nhập khẩu được áp dụng rộng rãi vào thập niên 50, 60 và 70; nhưng trở nên không thành công bằng chính sách định hướng xuất khẩu được sử dụng tại các nền kinh tế phát triển ở Đông Á. Những năm 80, các quốc gia đang phát triển bắt đầu chuyển hướng chính sách sang tự do hóa chế độ thương mại nhiều hơn. Cuối thập niên 80, phần lớn các chế độ kinh tế kế hoạch hóa tập trung đã tiến hành cải cách theo hướng kinh tế thị trường, nâng cao vai trò quan trọng của thương mại và đầu tư nước ngoài trong chương trình phát triển của họ.
Cùng với những điều chỉnh trong chính sách thương mại tại các quốc gia đang phát triển là sự thay đổi lớn vai trò tham gia của họ trong thương mại quốc tế. Trước những năm 80, các nước đang phát triển dựa chủ yếu trên xuất
khẩu hàng sơ chế, do vậy làm cho họ dễ bị tổn thương cao do giá các mặt hàng này biến động lên xuống mạnh và có xu hướng đi xuống. Hệ quả là các nước đang phát triển lo lắng về sự phụ thuộc vào việc nhập khẩu các mặt hàng chế tạo. Tuy nhiên, từ đầu thập niên 80, các quốc gia đang phát triển tăng nhanh thị phần hàng chế tạo trong xuất khẩu của họ. Tính đến cuối thập niên 90, khoảng 80% lượng xuất khẩu của họ là hàng chế tạo, thay đổi đáng kể vị thế quan trọng các nước đang phát triển trong hoạt động thương mại.
Các điều chỉnh chính sách thương mại chịu tác động từ hai nhóm yếu tố:
Nhóm yếu tố bên trong và nhóm yếu tố bên ngoài. Các nhân tố bên trong bao gồm các chính sách phát triển kinh tế và xã hội của quốc gia; sức ép từ trong nước như từ phía các nhóm lợi ích: về phía các ngành và nhóm lợi ích xã hội.
Các nhân tố bên ngoài gồm các hiệp định thương mại, sức ép của các đối tác thương mại v.v… Trên cơ sở đó, có hai cách tiếp cận trong điều chỉnh chính sách thương mại: cải cách đơn phương và cải cách dưới tác động yếu tố bên ngoài.
Cải cách đơn phương
Lý tưởng nhất là các chính sách thương mại được quyết định ở cấp độ quốc gia bởi chính phủ với mục đích đạt được lợi ích quốc gia một cách tốt nhất. Chính phủ cần có ít nhất một công cụ chính sách cho mỗi mục tiêu chính sách mà nó hướng tới. Như vậy sẽ có cơ hội để đạt được những mục tiêu của nó. Chính phủ cần hướng đến tối đa hóa phúc lợi xã hội trong khi tính tới việc cân bằng giữa các mục tiêu của chúng và nhận diện những hạn chế như các năng lực thể chế yếu kém. Đây chính là những yếu tố bên trong, hay nói cách khác, những yếu tố thuộc về nội tại của một quốc gia. Nếu một quốc gia không biết rõ những mục tiêu của mình hoặc làm cách nào để đạt được chúng thì họ không thể sử dụng đàm phán quốc tế một cách hiệu quả để đảm bảo những mục tiêu của mình.
Tuy nhiên, nếu một quốc gia đơn phương hình thành và thực thi chính sách thương mại riêng, cho dù hiểu rõ về nội tại của quốc gia đó, thì vẫn gặp những trở ngại sau:
Thứ nhất, quá trình thiết kế các chính sách nội đại thường chỉ bao gồm những nhóm lợi ích bị ảnh hưởng trực tiếp bởi các rào cản thương mại. Trong trường hợp này, những nhóm lợi ích có quyền lực lớn hơn thường có thể giành được những rào cản thương mại mà làm lợi chỉ cho nhóm lợi ích cá thể của họ, trong khi làm giảm lợi ích của cả xã hội như một tổng thể. Thứ hai, những méo mó thương mại trong một quốc gia tạo ra tác động ngoại ứng đối với các đối tác thương mại của quốc gia đó khi làm cho giá cánh kéo thương mại (terms of trade) của các quốc gia đối tác bị tổn hại. Thứ ba, các cam kết của chính phủ về cải cách chính sách không có tính rnagf buộc đối với các chính phủ kế nhiệm, do vậy sẽ khó để đảm bảo những khoản đầu tư vào các hoạt động hướng về xuất khẩu là những hoạt động cần thiết phải tiến hành để thu được lợi ích đầy đủ từ quá trình tự do hóa. Thứ tư, sự tập trung vào quá trình lập chính sách cho các quốc gia đơn lẻ khiến cho các quốc gia đó thiếu vắng các quy tắc quản trị những tương tác của họ đối với các đối tác thương mại. Cũng giống như các mối tương tác nội địa, có những lợi ích tiềm năng đáng kể, đặc biệt với các chủ thể thương mại nhỏ bé và yếu hơn, từ những quy tắc đồng thuận giữa các bên [79].
Cải cách dưới tác động yếu tố bên ngoài
Sự tham gia của bên ngoài, với các khối thương mại khu vực hoặc thông qua các hệ thương thương mại đa phương, có thể giúp giải quyết những vấn đề quan tâm trên. Nó có thể giúp giải quyết vấn đề về nhóm lợi ích bằng việc mở rộng quá trình thiết kế chính sách có tính đến các nhóm lợi ích quyền lực nhất liên quan đến các ngành xuất khẩu, cung như các ngành cạnh tranh nhập khẩu. Một khi quá trình chính sách trở nên bao quát các nhóm lợi ích
hơn, sẽ dễ tập trung vào cải cách chính sách giảm thiểu tính không hiệu quả và tăng phúc lợi hơn là những chính sách chỉ với mục đích phân phối lại [62].
Các thỏa thuận thương mại quốc tế có thể trực tiếp giải quyết các vấn đề giá cánh kéo thương mại vốn là kết quả của các rào cản thương mại nước ngoài bằng cách tăng sự tiếp cận thị trường tới thị trường của các đối tác, và bằng cách tăng cung và giảm giá nhập khẩu từ các đối tác [21]. Các cam kết của những quốc gia đang phát triển về việc cắt giảm hàng rào thuế quan trong tương lai, hoặc giữ nguyên hàng rào, có thể được coi là đáng tin cậy hơn khi được cam kết trong các hiệp ước quốc tế hơn là thông qua những cải cách đơn phương. Cuối cùng, các quy tắc quốc tế đã được thông qua và các cơ chế giải quyết tranh chấp có thể giúp bảo vệ những quốc gia nhỏ chống lại những hành động đơn phương bởi các quốc gia lớn hơn.
Những hiệp định thương mại quốc tế cũng có thể giúp cải cách chính sách của một nước có tính liên tục qua các nhiệm kỳ chính phủ khác nhau.
Điều này thực sự là cần thiết đối với những quốc gia có tiền lệ đảo ngược chính sách, nơi mà các nhà đầu tư sẽ không sẵn sàng đầu tư trong điều kiện cải cách chính sách dễ đảo ngược trong ngắn hạn. Do đó, các hiệp ước quốc tế được mong đợi là làm giảm khả năng đảo ngược chính sách này. Ngân hàng Thế giới (2000) kết luận rằng điều này đúng hơn tại các thỏa thuận vùng Bắc Nam hơn là tại khối thương mại Nam Nam [77]. Những cam kết như vậy tương đối mạnh mẽ tại WTO, nơi mà những cam kết được củng cố bởi cơ chế được xây dựng tốt sao cho các đối tác thương mại có thể tiến hành các hành động cần thiết nếu các cam kết không tôn trọng.
Cuối cùng, một hiệp ước quốc tế được xây dựng tốt yêu cầu một hệ thống quy tắc, có giá trị riêng của nó. Ví dụ, hệ thống đa phương hiện tại bao gồm nguyên tắc tối huệ quốc, có thể giúp ngăn chặn các quốc gia đơn phương áp dụng thuế quan phân biệt đối xử giữa những đối tác khác. Những quy tắc