Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
1.2. Tình hình nghiên cứu trong nước
Vấn đề nhà ở vẫn luôn là vấn đề nan giải của các đô thị trong đó có Hà Nội.
Bắt nguồn từ thời kỳ thuộc địa nhƣng vấn đề trở nên phổ biến hơn trong thời kỳ sau Cách mạng tháng 8 khi chính quyền mới bắt đầu đặt nền móng xây dựng chính phủ và xã hội mới [58]. Bắt đầu từ 1954, chính sách nhà ở đã hướng đến việc đáp ứng nhu cầu của người làm việc trong khu vực nhà nước (công chức, công nhân và lực
lƣợng vũ trang). Vào thời kỳ đó, việc phát triển nhà ở và đô thị đƣợc cho là lĩnh vực tiêu thụ không phục vụ sản xuất. Hiến pháp thừa nhận quyền có nhà ở tối thiểu cho các hộ gia đình và nhà ở là dịch vụ xã hội chứ không phải là hàng hóa, việc sản xuất và phân phối là trách nhiệm của xã hội giống nhƣ các dịch vụ xã hội khác nhƣ y tế và giáo dục [35]. Trong thời kỳ này, hai biện pháp chính sách nhà ở đã đƣợc thực hiện sau khi giành đƣợc độc lập nhằm đáp ứng nhu cầu nhà ở cấp thiết của các hộ gia đình ở đô thị. Biện pháp thứ nhất là trƣng dụng nhà ở của các gia đình tại khu phố cổ và khu phố cũ. iện pháp thứ hai là xây dựng các khu tập thể với quy mô lớn với mục tiêu xây dựng đất nước công nghiệp hiện đại.
Sự xuất hiện của các khu tập thể đối lập với cách thức cư trú trước đây. ên cạnh các khối nhà cao tầng là các tiện ích công cộng như nhà trẻ, trường học, trạm y tế, không gian công cộng và công viên. Các căn hộ trong các khu tập thể đƣợc phân phối cho cán bộ công nhân viên chức làm trong khu vực nhà nước với quy chuẩn và chi phí nhà ở không vƣợt quá 1% thu nhập hộ gia đình [58]. Do cầu lớn gấp nhiều lần so với cung nên cuối những năm 80, chỉ có khoảng 30% cán bộ công nhân viên nhà nước (chủ yếu ở phía Bắc) được cấp nhà ở, còn 70% còn lại phải tự làm lấy nhà ở hoặc sống trong điều kiện nhà ở khó khăn [35].
Trong hai thập kỷ tiếp theo, với định hướng kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, chính sách nhà ở cũng thay đổi để phù hợp với những thay đổi trong bối cảnh kinh tế xã hội. Nhà nước xóa bỏ chế độ bao cấp về nhà ở và khuyến khích người dân tự xây dựng nhà ở. Vào thời kỳ này, lĩnh vực nhà ở thiếu cả về lƣợng và chất, diện tích nhà ở trung bình đầu người thấp, chất lượng nhà ở xuống cấp sau thời kỳ bao cấp không được duy tu bảo dưỡng. Cùng với đó là nhà nước không thể kiểm soát tình hình di cư từ nông thôn ra đô thị. Những cải cách kinh tế đã giúp người dân có khả năng để xây dựng và cải tạo nhà ở, tuy nhiên họ không thể tiếp cận đƣợc đất đai và tín dụng. Chính vì vậy, Nhà nước và các bộ ngành có liên quan đã ra một số văn bản pháp luật nhằm thúc đẩy xây dựng nhà ở tại đô thị. Pháp lệnh Nhà ở năm 1991, Luật đất đai 1993, Nghị định 60, 61 đã gỡ bỏ nút thắt trong sở hữu nhà ở, khuyến khích mọi cá nhân, tổ chức duy trì, phát triển quỹ nhà ở, đảm bảo quyền xây
dựng, nâng cấp, cho thuê và bán nhà của công dân. Nhờ đó, mà quá trình phát triển xây dựng nhà ở tại đô thị đƣợc thúc đẩy và triển khai [35, 46]
Trong giai đoạn cải cách kinh tế, hầu hết các doanh nghiệp nhà nước chuyển sang cơ chế tự chủ tài chính và với sự suy giảm hỗ trợ tài chính cho việc sản xuất nhà ở của nhà nước, một số doanh nghiệp đã phá sản và phải sát nhập với các công ty khác. Nhận thức được vấn đề này, để thực hiện được mục tiêu nhà ở, nhà nước đã thay đổi chính sách nhà ở cho phép các chủ thể khác tham gia vào quá trình xây dựng nhà ở [8, 22]. Chính sách liên quan đến chính sách nhà ở trong giai đoạn này bộc lộ những bất cập nhƣ vấn đề tài chính nhà ở, các chính sách tạo điều kiện cho các doanh nghiệp nhà nước, tư nhân và liên doanh nâng cấp hạ tầng đô thị, vẫn nặng về thủ tục hành chính trong việc cấp phép xây dựng…
Sự kết hợp “Nhà nước và nhân dân cùng làm” đã dần bị bỏ ngỏ và được thay thế bởi việc phát triển các không gian đô thị với sự xuất hiện của các khu đô thị mới.
Mô hình phát triển đô thị lần đầu tiên đƣợc phác thảo trong quy hoạch tổng thể mới đƣợc thông qua vào năm 1992. Quy hoạch tổng thể này nhằm bắt kịp với nhu cầu phát triển của kinh tế thị trường, mô hình nhà chung cư kiểu mới được xem là mô hình thích hợp cho bộ phận lớn dân cƣ có mức thu nhập từ trung bình trở xuống [35]. Tuy nhiên, vào thời điểm đó, hầu hết các chung cƣ đều cận kề các trung tâm để làm tăng giá trị đất đai và do đó, nó chỉ phù hợp với đối tƣợng có thu nhập cao thay vì nhà chung cƣ phục vụ những đối tƣợng có thu nhập trung bình hoặc thấp hơn.
Trong 20 năm đầu sau đổi mới, có thể thấy rằng thuật ngữ NOXH lúc này chƣa chính thức xuất hiện trong các văn bản luật, vì vậy các tác giả trong nước chủ yếu sử dụng thuật ngữ nhà ở cho người TNT. Hoàng Xuân Nghĩa và Nguyễn Khắc Thanh, 2009, đã chỉ ra rằng chính phủ chƣa có một chiến lƣợc xuyên suốt và nhất quán về chính sách nhà ở cho người TNT hay chính sách nhà nước hiện hành chưa phù hợp, gây cản trở cho việc lưu thông hàng hóa bất động sản, nhất là hàng hóa – bất động sản cho người TNT khiến cho thị trường tiềm ẩn rủi ro, tính thanh khoản thấp, không kích thích việc đầu tư kinh doanh, phát triển nhà ở cho người TNT [11].
Vào đầu những năm 2000, sự chuyển đổi rõ rệt theo xu hướng thị trường đã tạo ra những cú hích đến giá đất và bất động sản [126]. Thiếu các kênh đầu tƣ, nạn đầu cơ và ảnh hưởng của các chính sách công đã kích thích đầu tư tạo ra một dòng vốn lớn đổ vào thị trường nhà ở cao cấp. Tuy nhiên, vào năm 2004 sự ra đời và phát triển của thị trường chứng khoán quốc gia đã trở thành kênh đầu tư thay thế cho bất động sản cho đến khi thị trường chứng khoán Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh sụp đổ. Sự quay trở lại đầu tư trên thị trường bất động sản vào năm 2007-2008 đã dẫn đến lạm phát cao trên 20% cùng với cuộc khủng hoảng tài chính tại Mỹ đã gây ra những ảnh hưởng đến nền kinh tế quốc gia thông qua suy giảm xuất khẩu và đầu tư trực tiếp nước ngoài [119, 106].
Sự khởi động lại của chính sách nhà ở cho người TNT bắt đầu khi Chiến lược nhà ở quốc gia ra đời cùng với sự đóng băng của thị trường bất động sản trong giai đoạn 2009-2012. Trong giai đoạn này, trong một nỗ lực để giảm lạm phát, chính phủ buộc các ngân hàng giảm tín dụng đối với các dự án bất động sản [113, 121]. Thị trường bị đóng băng và các đô thị lớn đối mặt với việc giải quyết một lượng lớn nhà ở tồn kho [121]. Trong khi đó, nguồn vốn đầu tƣ phát triển nhà ở đƣợc bố trí một cách hạn hẹp, khiến những người hưởng lương từ ngân sách, đặc biệt là người TNT ở đô thị và công nhân khu công nghiệp không có khả năng tự tạo lập chỗ ở cho riêng mình, gây nhiều khó khăn trong cuộc sống. Giá nhà ở leo thang do tình trạng đầu cơ và phát triển thị trường bất động sản nóng đã không tạo điều kiện cho người nghèo và người cận nghèo tiếp cận được nhà ở. Bối cảnh thị trường nhà ở đóng băng, đã khiến nhu cầu về nhà ở của các nhóm đối tƣợng này ở các đô thị lớn bắt đầu đƣợc chú ý đến nhằm khắc phục những điểm yếu kém của thị trường và nhằm thực hiện chính sách an sinh xã hội của Đảng và nhà nước trong công cuộc hiện đại hóa đất nước.
1.2.2 Các nghiên cứu về chính sách nhà ở xã hội cho người thu nhập thấp Xây dựng nhà ở cho các nhóm xã hội đặc thù đã đƣợc bàn thảo ngay cuối những năm 1990 và đầu những năm 2000. Các nhóm xã hội thuộc diện đƣợc chú ý về nhà ở xã hội bao gồm cán bộ công chức, viên chức, nhóm thuộc diện chính sách, người lao động tại các khu công nghiệp, sinh viên… Đây cũng là khoảng thời gian Việt Nam
xây dựng Luật Nhà ở. Tuy vậy, trong khi các văn bản luật và chính sách về nhà ở đang đƣợc bàn luận thì thực tiễn diễn ra các dòng di cƣ mạnh mẽ đổ về các thành phố*.
Nghiên cứu về chính sách nhà ở cho người TNT đã có rất nhiều chuyên gia ở các lĩnh vực kinh tế, xã hội, xây dựng, và được phản ánh dưới nhiều góc độ khác nhau.
Các nghiên cứu chủ yếu tập trung vào việc quá trình tiếp cận và sử dụng NOXH, tiếp cận đến các dịch vụ xã hội [23, 19]. Các tác giả đã chỉ ra những bất cập của chính sách NOXH trong việc tiếp cận, quy trình mua nhà chƣa thực sự tạo điều kiện cho những người TNT. Quy trình không công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng hoặc từ ngữ “chuyên ngành” khó hiểu nên đôi khi tạo thêm khó khăn, phức tạp cho người dân.Theo các tác giả nhà ở dành cho người có TNT không đồng nghĩa họ phải ở trong những căn hộ có chất lượng thấp và lớn hơn là nếu không xây dựng khu ở cho người TNT đảm bảo sự đồng bộ và tiêu chuẩn tốt” thì chính chúng ta sẽ tạo ra những khu ổ chuột quy mô lớn hơn cho đô thị và khoảng cách chênh lệch xã hội lúc đó sẽ lại càng nới rộng thêm. Mặt khác, NOXH chỉ tập trung vào nhà giá rẻ mà chƣa thực sự đầu tƣ vào các tiện ích phục vụ hay thiếu cơ sở hạ tầng thiết yếu như trường học, bệnh viện, kết nối giao thông cho người dân tại các khu NOXH [118]. Chất lượng các công trình NOXH kém đảm bảo. Tường bong tróc, trần ngấm nước, gạch lát cong vênh là những vấn đề của các khu NOXH [47].
Đánh giá chung về chính sách nhà ở xã hội ở là chủ đề nghiên cứu của một số luận văn, luận án. Tuy nhiên, mỗi luận văn, luận án lại tập trung vào các khía cạnh khác nhau của chủ đề. Một số luận văn thạc sỹ nhƣ Lê Văn Đính (2012), Mai Hồng Thuận (2014), Vũ Thị Minh (2015) [9, 20, 48] đƣa ra nhận định rằng chính sách hiện nay còn tồn tại nhiều bất cập khiến cho chính sách chƣa đạt hiệu quả, qua đó khẳng định việc cần thiết phải xây dựng một hệ thống chính sách NOXH hoàn chỉnh hơn nhằm góp phần nâng cao chất lƣợng cuộc sống, đảm bảo phúc lợi của
*Tuy nhiên thuật ngữ nhà ở xã hội bắt đầu xuất hiện lần đầu tiên trong Luật Nhà ở năm 2005 nhƣng 4 năm sau mới có một số văn bản pháp quy về nhà ở xã hội, còn tên gọi nhà ở xã hội trong các văn bản pháp quy dưới luật lại được đổi thành nhà ở cho NTNT, khiến nhiều người lầm tưởng có hai loại nhà khác nhau. Chính vì lẽ đó các nghiên cứu trước năm 2010 đều sử dụng thuật ngữ nhà ở cho người thu nhập thấp, sau mốc thời gian này, thuật ngữ nhà ở xã hội cho người thu nhập thấp mới bắt đầu được sử dụng phổ biến.
nhà nước. Có một số luận án tiến sĩ có liên quan đến chủ đề này lại chỉ tập trung vào vấn đề tài chính và tín dụng nhà ở cho người thu nhập thấp. Trần Hà Kim Anh (2009) Trần Thị Hằng (2013) [32, 33] đã phân tích thực trạng vấn đề và các giải pháp tài chính trong chính sách nhà ở cho người thu nhập thấp. Các tác giả đều cho rằng thị trường tín dụng nhà ở cho người thu nhập thấp hiện đang bị bỏ ngỏ bởi các chính sách của ngân hàng thương mại chưa tạo điều kiện để người thu nhập thấp tiếp cận đƣợc vốn vay cũng nhƣ chính phủ chƣa có các biện pháp chính sách hiệu quả hỗ trợ và khuyến khích các hoạt động tín dụng nhà ở. Đáng chú ý là luận án của Nguyễn Thị Hà Vy (2017), tác giả nghiên cứu quy trình quyết định chính sách nhà ở cho người thu nhập thấp tại Đà Nẵng, phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến quy trình quyết định chính sách gồm điều kiện kinh tế xã hội, các thể chế và vai trò của những người tham gia quy trình quyết định chính sách.
Liên quan đến chính sách tín dụng cho người TNT tiếp cận NOXH, UN- Habitat (2014) phân tích mối quan hệ giữa thu nhập bình quân và chi phí mua nhà ở tại các thành phố đã đƣa ra nhận xét đại đa số các gia đình đô thị không đủ khả năng mua một đơn vị nhà ở nhỏ, kiên cố, hiện đại ngay cả khi họ đủ điều kiện vay vốn mua nhà ở. Giá nhà ở ở các thành phố chỉ phù hợp với khoảng 5% hộ gia đình sống tại đô thị. Bên cạnh đó tổ chức này nhận định rằng tại Việt Nam nhu cầu về nhà ở đang gia tăng nhanh, đặc biệt là tại đô thị. Bởi xu hướng giảm quy mô hộ gia đình đang diễn ra mạnh ở cả hai khu vực nông thôn và đô thị. Ƣớc tính đến năm 2049 khu vực thành thị sẽ có thêm 13,93 triệu hộ gia đình mới. Điều này đồng nghĩa với việc phải cung ứng khoảng 3,14 triệu đơn vị nhà ở đô thị để đáp ứng nhu cầu tăng trưởng này. Lương Ngọc Thúy (2015) giá NOXH vẫn rất cao so với thu nhập của người dân, trong khi các thủ tục vay vốn mua nhà nhiều bất cập, chồng chéo trong các quy định khiến cả chính quyền địa phương và người dân đều lúng túng trong việc làm hồ sơ xin xác nhận. Một số nghiên cứu của tổ chức quốc tế cũng đã nhận định, vẫn thiếu vắng những chính sách tín dụng hiệu quả, bền vững hỗ trợ cho người dân TNT tiếp cận NOXH [49] [46].
Bàn về việc thực hiện chính sách NOXH ở đô thị, Trần Công Thành và Nguyễn Xuân Hải cho rằng hiệu quả xã hội của các dự án nhà ở cho người TNT chƣa cao. Các tác giả chỉ ra một số nguyên nhân trong đó có nguyên nhân rằng quan điểm phát triển nhà ở cho người TNT chưa được quán triệt thống nhất nên ảnh hưởng đến việc lựa chọn chất lượng kỹ thuật kết cấu kiến trúc và phương thức quy hoạch sử dụng đất, biện pháp tổ chức xây dựng, cách thức khai thác và mô hình tổ chức quản lý nhà ở [31]. Các tác giả cho rằng trong quá trình tổ chức thực hiện các dự án ở cho người TNT ở cơ sở thiếu sự nhất quán trong quan điểm nên dẫn đến nảy sinh nhiều vấn đề bất cập và làm sai lệch mục tiêu dự án. Những bất cập đó là quyết định lựa chọn chất lƣợng kỹ thuật, kết cấu kiến trúc nhà ở không phù hợp, do các doanh nghiệp làm nhà chung cư chất lượng cao với giá thành cao làm người TNT không thể tiếp cận với sản phẩm nhà ở của dự án. Mặt khác, quy hoạch sử dụng đất chưa hợp lý, nhu cầu cải thiện chỗ ở của người TNT lớn chiếm đến 70%
không mong muốn sinh sống tại các khu chung cƣ cao tầng vì nó khó kiếm nguồn kiếm sống và phải đóng nhiều loại phí dịch vụ. Chƣa có sự kiểm soát giá thành, chất lƣợng nhà ở do đã giao hẳn cho doanh nghiệp. Quan điểm thực hiện mục tiêu người TNT đô thị cần ở chung với người thu nhập cao trong 1 khu nhà để đảm bảo công bằng xã hội, người giàu có điều kiện giúp đỡ người nghèo chưa khả thi.
Một số nghiên cứu về NOXH khác lại tập trung vào đánh giá các chương trình phát triển nhà ở quốc gia hay đƣa ra các giải pháp công nghệ để đề xuất mô hình phát triển NOXH có hiệu quả [26]. Những ý tưởng mới hay và những đề xuất về việc cung cấp nhà ở cho người TNT được rất nhiều các tác giả đề cập. Đề tài khoa học “Nghiên cứu các giải pháp đồng bộ phát triển nhà ở người TNT tại các đô thị Việt Nam”của Viện Nghiên cứu kiến trúc – Bộ Xây dựng đề xuất các giải pháp đồng bộ từ khâu quy hoạch sử dụng đất, các giải pháp kiến trúc, công nghệ xây dựng, vật liệu xây dựng cho nhà ở đối với người TNT; các chính sách, cơ chế tài chính cho công tác xây dựng các khu nhà ở cho người TNT tại các đô thị Việt Nam. Hay một nhà nghiên cứu nước ngoài - Michael Waibel (2007) đã gợi ý một chiến lược hướng tới việc giúp người nghèo tái hội nhập bằng cách tăng cường sự tham gia của tất cả các bên liên