Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH NHÀ Ở XÃ HỘI CHO NGƯỜI THU NHẬP THẤP
2.2. Vận dụng lý thuyết vào nghiên cứu chính sách nhà ở xã hội cho người
2.2.1 Lý thuyết kiến tạo xã hội
Lý thuyết đƣợc phát triển nhằm tìm hiểu tại sao các chính sách công đôi khi thất bại trong việc giải quyết các vấn đề công, hỗ trợ các thể chế dân chủ hay tạo ra sự bình đẳng hơn trong xã hội [73]. Lý thuyết tập trung vào các giá trị do xã hội xây dựng đƣợc áp dụng vào các nhóm dân số mục tiêu, tri thức và những tác động của những giá trị này đối với con người và nền dân chủ. Điểm đặc biệt của lý thuyết này là, tách rời khỏi các lý thuyết về chu trình chính sách khác mà tập trung giải thích tại sao một số nhóm lại có lợi thế hơn những nhóm khác độc lập với những khái niệm truyền thống về quyền lực chính trị và thiết kế chính sách như thế nào để tăng cường hay thay đổi những lợi thế đó [51. Theo một nghĩa nào đó thì lý thuyết là một câu trả lời trực tiếp cho câu hỏi ai nhận đƣợc cái gì, khi nào và nhƣ thế nào của
Lasswell và Kaplan (1950). Quan điểm trọng tâm của lý thuyết này nhằm trả lời câu hỏi kinh điển tại sao một số nhóm nhận đƣợc lợi ích và những nhóm khác lại phải chịu gánh nặng do các quyết định chính sách.Các nhóm dân số mục tiêu là người chơi trên chính trường có thể nhận được lợi ích cũng như gánh nặng. Kiến tạo xã hội của nhóm dân số mục tiêu đề cập đến các đặc điểm của nhóm người mà hành vi và hạnh phúc của họ bị ảnh hưởng bởi chính sách công. Sự phân bố lợi ích hay gánh nặng cho các nhóm mục tiêu trong chính sách công phụ thuộc vào quyền lực chính trị của các nhóm này. Lý thuyết chỉ ra quyền lực đƣợc vận hành nhƣ thế nào, các nhóm dân số mục tiêu có mức ảnh hưởng khác nhau thông qua các khía cạnh của thiết kế chính sách. Các chính sách đƣa ra các thông điệp khác nhau cho các nhóm đối tượng khác nhau. Chẳng hạn nhóm kiến tạo tích cực có khuynh hướng nhận đƣợc chính sách có lợi trong khi các nhóm kiến tạo tiêu cực lại có khuynh hướng nhận được các chính sách tạo ra những gánh nặng. Theo đó, thiết kế chính sách dường như củng cố các định chế để các nhóm xứng đáng nhận được các thông điệp tích cực trong khi các nhóm không xứng đáng nhận đƣợc những thông điệp tiêu cực. Quan trọng hơn là các nhóm không xứng đáng này sẽ thờ ơ với việc tham gia chính trường khi các thiết kế chính sách mang lại những thông điệp tiêu cực.
Chính sách NOXH có thể mang lại lợi ích cho một số nhóm người trong xã hội nhƣng cũng có thể tạo ra gánh nặng đối với một số nhóm khác. Có thể thấy rằng, với cách thức thực hiện chính sách nhƣ hiện nay, với những bất cập trong quy trình phân phối nhà ở, giá cả xây dựng, cách thức thực hiện chính sách xây dựng NOXH để bán có thể tạo ra những lợi ích hoặc những gánh nặng nhất định cho một số nhóm dân số trong xã hội. Đối tượng thụ hưởng có mức thu nhập trung bình có thể giành đƣợc rất nhiều lợi ích, trong khi nhóm đối tƣợng có mức TNT chƣa đủ các điều kiện để có thể sở hữu nhà ở có lẽ sẽ phải chịu những gánh nặng do do chính sách mang lại.
2.2.2 Lý thuyết phân phối lại
Trong nền kinh tế thị trường, sự chênh lệch về thu nhập và cơ hội phát triển giữa các chủ thể kinh tế là tồn tại tất yếu. Trong mọi xã hội, dù phát triển đến đâu
cũng tồn tại sự chênh lệch về thu nhập và mức sống giữa các bộ phận, tầng lớp dân cư. Mặt trái của cơ chế thị trường là khoảng cách giàu nghèo giữa các cá nhân và tầng lớp dân cƣ trong xã hội đang ngày càng lớn trong quá trình phát triển. Do vậy cần có sự can thiệp của nhà nước thông qua chính sách xã hội theo cơ chế phân phối lại thu nhập xã hội nhằm điều hòa lợi ích, thu hẹp chênh lệch mức sống giữa các tầng lớp dân cƣ, giảm bớt sự bần cùng, nghèo đói, cải thiện điều kiện sống của mọi thành viên xã hội, đặc biệt là các đối tƣợng gặp biến cố, rủi ro. Với cách tiếp cận kinh tế, phân phối lại là phân phối thu nhập xã hội - sự chuyển giao một phần tài chính giữa các bộ phận, tầng lớp dân cƣ có sự chênh lệch về thu nhập trong xã hội. Còn theo cách tiếp cận xã hội, phân phối lại là sự tương trợ cộng đồng giữa các thành viên trong xã hội nhằm bảo vệ cuộc sống của họ trước những rủi ro, biến cố.
Theo Esping-Andersen, có 3 loại rủi ro xã hội: rủi ro trong vòng đời, rủi ro liên thế hệ và rủi ro giai cấp. Tương ứng với những rủi ro này là sự can thiệp của chính phủ với cách phân phối theo chiều dọc hoặc chiều ngang. Chẳng hạn nhƣ bệnh tật ở tuổi già hàm ý phân phối lại theo chiều ngang trong cuộc đời. Nhƣng phân phối lại theo chiều ngang lại không phù hợp với rủi ro khác nhƣ nghèo trẻ em, điều này sẽ yêu cầu phân phối lại theo chiều dọc. Rủi ro liên thế hệ có liên quan đến nguồn gốc xã hội gây ra những ảnh hưởng đến những cơ hội trong cuộc đời. Đối với những rủi ro nhƣ vậy cần có những biện pháp chính sách tạo ra cơ hội bình đẳng. Rủi ro giai cấp liên quan đến những rủi ro tập trung vào một số nhóm xã hội nhất định: công nhân sản xuất sẽ có nguy cơ gặp tại nạn nghề nghiệp nhiều hơn so với các giáo sư đại học, những người có kỹ năng thấp dễ có TNT hơn và khả năng thất nghiệp cao hơn. Cần có những chính sách của nhà nước nhằm hỗ trợ cho các nhóm rủi ro này [60].
Điều này tạo ra nghịch lý trong phân phối bởi nó không tuân thủ theo các lý thuyết kinh tế thông thường. Theo quy luật thị trường, nhà ở là một loại hàng hóa do thị trường cung cấp mà không có sự hỗ trợ của chính phủ. Các nhà kinh tế từ lâu đã cho rằng NOXH cho thuê giá rẻ chính là đại diện cho việc thực hiện hỗ trợ bằng hiện vật cho các hộ gia đình gặp khó khăn. Các nghiên cứu thực nghiệm cho thấy rằng các chương trình NOXH có thể dẫn đến sự phân bổ sai các nguồn lực và làm
méo mó mô hình tiêu dùng [104]. Gần đây, nghịch lý của sự phân phối lại đƣợc nhiều tác giả phát hiện thêm: càng dành nhiều ích lợi cho người nghèo bao nhiêu và càng quan tâm đến việc tạo ra sự bình đẳng bằng cách cung cấp dịch vụ công cho tất cả mọi người thì càng ít khả năng trong việc giảm nghèo và giảm bất bình đẳng bấy nhiêu.
Nghịch lý này xảy ra do quá quan tâm đến việc phân phối lại cho công bằng và bình đẳng theo quan niệm “không sợ nghèo, chỉ sợ chia không đều” mà xem nhẹ sản xuất.
Nghịch lý này đòi hỏi khi áp dụng cơ chế phân phối lại cho người nghèo cần khuyến khích làm giàu, thúc đẩy nâng cao năng suất lao động xã hội [18]. Chính vì vậy, tôi chọn cách tiếp cận này với mục đích tìm hiểu liệu chính sách có mang lại bình đẳng và công bằng xã hội cho nhóm người TNT hay không và liệu việc phân bổ nguồn lực của nhà nước có được phân phối công bằng và bình đẳng không.
Nói chung, chính sách công về bản chất có độ bao phủ lớn. Nourse đã chứng minh rằng chính sách NOXH với mục đích phân phối lại thu nhập và của cải từ nhóm dân số này sang nhóm dân số khác [83]. Còn về bản chất, phân phối lại chính là tái phân phối thu nhập và của cải trong xã hội bằng các chính sách xã hội để đảm bảo công bằng xã hội. Phân phối có thể bằng tiền hoặc bằng hiện vật. Chương trình NOXH (nhà ở hay voucher) đƣợc xem là một công cụ phân phối lại [72], nhằm phân biệt người giầu và người nghèo.