Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH NHÀ Ở XÃ HỘI CHO NGƯỜI THU NHẬP THẤP
2.4. Nội dung đánh giá và các tiêu chí đánh giá chính sách nhà ở xã hội cho người thu nhập thấp
2.4.1 Đánh giá chính sách
Các học giả trên thế giới có rất nhiều quan điểm và trường phái khác nhau về đánh giá chính sách, tựu chung lại có thể tổng kết nhƣ sau: Đánh giá chính sách phát sinh trong suốt quá trình thiết lập chính sách, đánh giá chính sách là một vòng tuần hoàn, đánh giá chính sách dựa trên các thông tin có liên quan đến chính sách.Theo Cao Quốc Hoàng và cộng sự (2019), có bốn nhóm quan điểm chính: Thứ nhất, đánh giá chính sách chủ yếu là đánh giá phương án chính sách; thứ hai, đánh giá chính sách là đánh giá toàn bộ quá trình thiết lập chính sách; Thứ ba, đánh giá chính sách là quá trình phát hiện và đính chính những sai lệch; Thứ tƣ, đánh giá chính sách là nghiên cứu hiệu quả của chính sách.
Đánh giá chính sách áp dụng các nguyên tắc và phương pháp đánh giá để kiểm tra nội dung, thực hiện hay tác động của chính sách. Đánh giá chính sách là xem xét, nhận định về giá trị các kết quả đạt đƣợc khi ban hành và thực thi một chính sách công.
Để có thể đi vào cuộc sống, chính sách công đƣợc thể chế hóa thành các quy định pháp luật. Việc nhìn nhận và đánh giá chính sách do đó thường gắn với sự đánh giá những quy định pháp luật này có phù hợp với những yêu cầu của cuộc sống hay không và chúng đƣợc vận hành nhƣ thế nào trên thực tế. Tuy nhiên, chính sách công không chỉ thể hiện trong các quy định pháp luật, chúng còn nằm trong các chương trình, kế hoạch, chủ trương hoạt động của nhà nước. Do đó, đánh giá chính sách công sẽ bao quát việc xem xét về tổng thể các quyết định của nhà nước (chính phủ trung ương và chính quyền địa phương) trong việc giải quyết một vấn đề cấp thiết đặt ra trong thực tiễn quản lý nhà nước. Đánh giá chính sách cho phép xem xét, nhận định không chỉ về nội dung chính sách, mà còn về quá trình thực thi chính sách, từ đó có biện pháp điều chỉnh phù hợp với đòi hỏi thực tế để đạt các mục tiêu mong đợi.
Theo William Dunn (1981), đánh giá chính sách là một nỗ lực mà "sử dụng nhiều phương pháp điều tra và lập luận để cung cấp và biến đổi thông tin liên quan
đến chính sách nhằm giải quyết các vấn đề công." Đánh giá chính sách đƣợc thiết kế để cung cấp thông tin về các vấn đề kinh tế và xã hội phức tạp và để đánh giá các quy trình thực hiện các giải pháp. Các đánh giá có thể tập trung vào các kết quả chính sách (đánh giá "kết quả" hoặc "tác động") hoặc các quy trình theo đó chính sách đƣợc xây dựng và thực hiện (đánh giá "quy trình")[61].
Đánh giá đƣợc gọi là đánh giá sau (ex post) đƣợc thực hiện sau khi các chính sách đã được triển khai, còn đánh giá được gọi là đánh giá trước thường được thực hiện trước khi triển khai các chính sách để nghiên cứu các khả năng lựa chọn cũng nhƣ hệ lụy của chúng. Nhƣ vậy, chính sách công có thể đƣợc đánh giá ở tất cả các giai đoạn của quá trình hoạch định chính sách: trong việc xác định và đƣa ra các vấn đề chính sách, trong việc hình thành các lựa chọn chính sách thay thế, trong quá trình thực hiện một lựa chọn chính sách cụ thể, hay chấm dứt chính sách để xác định tác động cuối cùng [74].
Các nghiên cứu cho thấy có hai hình thức phổ biến về đánh giá chính sách, chương trình và dự án: đánh giá hình thành và đánh giá tổng kết [86, 123]. Đánh giá hình thành là việc đánh giá quá trình của một chương trình trong quá trình thực hiện. Nói cách khác, nó nhằm mục đích trả lời câu hỏi về cách thức hoạt động của chương trình. Loại đánh giá này cũng cố gắng trả lời câu hỏi làm thế nào chương trình có thể đạt đƣợc hoặc không đạt đƣợc mục tiêu của nó. Purdon và cộng sự (2001), mặt khác, đã chỉ ra rằng hình thức này thu thập thông tin nhằm tăng cường khả năng thực hiện. Cách đánh giá này cũng kiểm chứng các yếu tố ảnh hưởng đến kết quả chung của chương trình. Mặt khác, hình thức đánh giá tổng kết được sử dụng để đánh giá tác động và kết quả của các chính sách và chương trình. Trong thực tế, hình thức đánh giá tổng kết được sử dụng sau khi thực hiện chương trình, không phải trước đó. Đó là lý do tại sao hình thức này liên quan đến sự kết nối giữa các mục tiêu, tác động và kết quả của các chính sách.
Nội dung chủ yếu đánh giá chính sách đƣợc thể hiện ở những vấn đề sau:
1. Chính sách liệu có đáp ứng được lợi ích của đại đa số người dân 2. Chính sách có lợi cho phát triển sức sản xuất của xã hội không
3. Chính sách có lợi cho việc phát huy dân chủ, tăng tính đoàn kết cộng đồng không
4. Chính sách có lợi cho việc bảo đảm sự vững chắc của chính quyền và sự ổn định của xã hội hay không
5. Chính sách có duy trì đƣợc nguyên tắc công bằng, chính đáng của xã hội hay không
Nói chung, các nghiên cứu về nhà ở thường sử dụng cả hai hình thức đánh giá:
đánh giá hình thành và tổng kết trong việc đánh giá các chính sách, chương trình NOXH ở các nước phát triển cũng như đang phát triển. Luận án này sử dụng cả hai hình thức đánh giá: đánh giá quá trình hình thành và đánh giá tổng kết. Nói một cách khác là, cần có sự kết nối giữa mục tiêu của chính sách với kết quả của nó. Milligan và cộng sự (2007) [101] cho rằng nghiên cứu đánh giá có nghĩa là điều tra các mục tiêu của các chính sách, liệu chúng có đƣợc thực hiện hay không. Còn Randolph và Judd (2000) [91] đã bổ sung thêm rằng việc đánh giá cho phép việc tìm hiểu xem các mục tiêu của chính sách có hoặc đang đạt đƣợc hay không. Vì mục tiêu của chính sách NOXH ở Hà Nội là cung cấp nhà ở với các chỉ tiêu đã đặt ra trong chương trình phát triển nhà ở, nghiên cứu này cố gắng sử dụng các hình thức đánh giá để điều tra các mục tiêu và kết quả của chính sách NOXH cho người TNT.
Hình 1: Sơ đồ chuỗi kết quả chính sách nhà ở xã hội cho người thu nhập thấp
Đầu vào Hoạt động Đầu ra
Kết quả
Triển khai Tác động
2.4.2. Đánh giá về chung về nội dung chính sách
Trong luận án này, để phục vụ cho việc đánh giá chính sách, tác giả mô tả sự hình thành của chính sách nhằm hệ thống hóa và rà soát các VBQPPL đã đƣợc đƣa vào triển khai từ trung ương đến địa phương nhằm đánh giá mức độ đồng bộ, ổn định và phù hợp của chính sách.
Quá trình hình thành và phát triển chính sách: Xác định tình hình ban hành chính sách để hình thành khuôn khổ chính sách, làm nền tảng cho các nội dung nghiên cứu tiếp theo. Với nội dung này, cần tập hợp, sắp xếp văn bản chính sách có liên quan đến NOXH theo tiến trình phát triển để đánh giá tính cần thiết, tính hợp hiến, hợp pháp của văn bản, mức độ ổn định của chính sách cũng nhƣ mức độ đồng bộ của hệ thống chính sách.
Vấn đề thực tiễn: Vấn đề thực tiễn cần giải quyết là một hiện trạng xã hội đã và đang xảy ra (hoặc có thể được dự báo sẽ xảy ra) có ảnh hưởng/tác động đến đời sống, hoạt động của một hoặc một số nhóm đối tƣợng trong xã hội, đến tổ chức, hoạt động của cơ quan nhà nước. Một vấn đề thực tiễn đòi hỏi phải được giải quyết bằng chính sách, pháp luật chỉ khi vấn đề đó có nội dung tác động và phạm vi tác động nhất định về thời gian, không gian cho các đối tượng chịu ảnh hưởng.
Mục tiêu chính sách: Theo Nguyễn Hữu Hải (2014), mục tiêu chính sách được coi là linh hồn của chính sách công, nó hướng mọi nội dung chính sách vào việc thực hiện ý chí của chủ thể hoạch định chính sách công. Mục tiêu chính sách phải phù hợp với định hướng chính trị được thể hiện qua thái độ đồng thuận hay không đồng thuận của nhà nước trước thực tế hoạt động của các chủ thể. Một chính sách không thể hướng tới quá nhiều mục tiêu, vì như vậy sẽ làm giảm tính khả thi của chính sách.
Mục tiêu chính sách là mức độ giải quyết vấn đề thực tiễn mà Nhà nước hướng tới trong thời gian trước mắt hoặc lâu dài (mục tiêu ngắn hạn, mục tiêu dài hạn) nhằm hạn chế, giảm thiểu các tác động tiêu cực đối với các đối tƣợng chịu tác động hoặc chịu trách nhiệm tổ chức thi hành chính sách pháp luật.
Một vấn đề có thể phát sinh do nhiều nguyên nhân gây ra và có thể tác động tiêu cực đến các đối tƣợng trên các khía cạnh khác nhau nhƣ kinh tế, xã hội, môi trường… Do đó, mục tiêu chính sách trước tiên cần hướng tới giải quyết những nguyên nhân chính gây nên tác động tiêu cực chủ yếu cho các đối tƣợng.
Giải pháp chính sách: Giải pháp thực hiện chính sách là các phương án khác nhau để giải quyết vấn đề thực tiễn theo mục tiêu đã xác định. Giải pháp phải phù hợp, cân xứng với vấn đề về quy mô, phạm vi, đối tƣợng tác động, khắc phục đƣợc
trúng và đúng các nguyên nhân trực tiếp và nguyên nhân gián tiếp gây ra vấn đề;
đồng thời giải pháp phải hiệu quả nghĩa là đạt đƣợc mục tiêu đặt ra với chi phí hợp lý, khả thi đối với các đối tƣợng phải thực hiện, tuân thủ.
2.4.3. Đánh giá chung về kết quả triển khai và lợi ích của chính sách nhà ởxã hội cho người thu nhập thấp ở Hà Nội
Nghiên cứu kết quả triển khai chính sách và tác động của chính sách NOXH để tìm hiểu những kết quả đạt đƣợc khi triển khai chính sách và sau đó xác định mức độ tác động của nó đến đối tượng thụ hưởng. Có rất nhiều chính sách sau thời gian triển khai lại không tạo ra đƣợc những tác động mong đợi. Kết quả triển khai chính sách nhà ở cho người TNT được thể hiện bằng các chỉ tiêu định lượng như số lượng NOXH được xây dựng, số mét vuông trên đầu người.. hay các chỉ tiêu định tính như điều tiết thị trường nhà ở hay chỉnh trang đô thị. Lợi ích chính sách mang lại đối tượng thụ hưởng chính sách được đánh giá thông qua lợi ích và mức độ hài lòng của đối tượng thụ hưởng chính sách.
Kết quả chính sách và mức độ tác động của chính sách là chỉ tiêu tổng hợp quan trọng phản ánh toàn bộ chu trình chính sách từ khâu hoạch định đến khâu tổ chức triển khai chính sách. Khi chính sách có nhiều tác động tích cực đến đối tƣợng thụ hưởng chứng tỏ công tác hoạch định và triển khai chính sách đã tốt và ngược lại. Vì vậy, nghiên cứu đánh giá kết quả triển khai và những lợi ích chính sách mang lại cho đối tượng thụ hưởng nhằm xác định tính hiệu quả, tính bền vững, tính công bằng và phù hợp của chính sách, những điểm mạnh, những bất cập và nguyên nhân bất cập để từ đó đề xuất giải pháp hoàn thiện chính sách NOXH cho người TNT.
2.4.4. Các tiêu chí đánh giá chính sách
Các tiêu chí đánh giá là những thước đo cụ thể của các mục tiêu chính sách có thể được sử dụng nhằm đo lường các lựa chọn chính sách và đánh giá những phẩm chất của các chính sách công. Các tiêu chí đánh giá cũng có thể đƣợc xem là những sự minh chứng hay lý do hợp lý cho một chính sách công hay hành động của chính phủ.
Về tiêu chí đánh giá chính sách, có nhiều cách tiếp cận khác nhau. Tiêu chí đơn giản nhất, thường được sử dụng trong tài liệu chính sách và trong thực hiện là
“Liệu các mục tiêu đã định có đƣợc đáp ứng hay không, và ở mức độ nào?” Do đó, tiêu chí đánh giá tập trung vào chính các mục tiêu hoặc vào các mối quan hệ quanh co giữa các chiến lƣợc và mục tiêu. Poister thêm các biến hiệu suất khác, chẳng hạn nhƣ, hiệu quả, đầy đủ và phù hợp [89]. Edward Suchman đề xuất một sơ đồ năm chiều để đánh giá thành công và thất bại của chính sách, đó là nỗ lực, hiệu suất, tính thỏa đáng, hiệu quả và quy trình [95]. Bốn tiêu chí của Frohock đƣợc dùng để đánh giá chính sách đã nhận đƣợc rất nhiều sự chú ý của các học giả: công bằng, hiệu quả, tối ƣu pareto và lợi ích công cộng [64].
Tính hiệu quả - mức độ mà một chính sách đạt đƣợc mục tiêu của nó - là một tiêu chí khác đƣợc sử dụng để đánh giá các lựa chọn chính sách. Về mặt kỹ thuật, nó là tỷ lệ giữa sản lƣợng thực tế với sản lƣợng kế hoạch theo thời gian. Nó khác với hiệu quả theo nghĩa là nó nhìn vào sự đạt đƣợc cuối cùng trong khi hiệu suất chỉ liên quan đến bao nhiêu đơn vị kết quả nhất định mà người ta đạt được cho một đơn vị đầu vào nhất định.
Tính bền vững là một khái niệm quan trọng trong bối cảnh phát triển. Nó đề cập đến việc tiếp tục thực hiện hoặc thực hiện các biện pháp sau khi các can thiệp hiện tại chấm dứt, theo chính sách tương tự hoặc chính sách thay thế. Tính bền vững thường đƣợc coi là một tiêu chí bị lãng quên trong phân tích và đánh giá chính sách. Điềm quan trọng là sử dụng các điều kiện hiện có hoặc tạo ra để xây dựng chính sách và biện pháp đƣợc đề xuất. Điều này giúp chính sách liên tục, hiệu suất và hiệu quả.
Tính công bằng liên quan đến chính trực và bình đẳng. Công bằng có nghĩa là mọi người trong xã hội được đối xử bình đẳng.Trong thực tế, yêu cầu công bằng thường trở thành yêu sách cho việc phân phối lại nguồn lực khan hiếm. Những người thua cuộc trên thị trường đưa ra các yêu cầu phân phối lại phần thưởng bao gồm cả thu nhập và dịch vụ từ những người chiến thắng. Các chính sách được thiết kế để phân phối lại thu nhập, lợi ích xã hội và cơ hội việc làm trong các dịch vụ công thường được đề xuất và đánh giá trên cơ sở tiêu chí công bằng. Trong hầu hết các hệ thống dân chủ, quyền bình đẳng đã đƣợc cung cấp cho công dân không phân biệt đẳng cấp, tín ngưỡng, giới tính và thu nhập. Câu hỏi đặt ra trước các nhà đánh giá chính sách là: chính sách có thể phục vụ các bộ phận thiệt thòi trong xã hội đến mức nào và làm giảm bất bình đẳng đến mức độ nào?.
Tính phù hợp đề cập đến mức độ hiệu quả nhất định có dẫn đến sự thỏa mãn nhu cầu hoặc giá trị hay không. Theo Theodore, trong khi tiêu chí hiệu quả chính sách liên quan đến mối quan hệ giữa các mục tiêu chính sách và kết quả đạt đƣợc, thì tính thỏa đáng của chính sách đề cập đến mối quan hệ giữa chính sách và vấn đề đƣợc giải quyết. Một sự khác biệt rõ ràng tồn tại giữa tính thỏa đáng và hiệu quả theo nghĩa là một chính sách có thể đƣợc đánh giá là thành công trong việc đạt đƣợc các mục tiêu đƣợc liệt kê, nhƣng nó lại có ít tác động đến vấn đề đƣợc giải quyết bởi chính sách.
Tuy nhiên, việc vận dụng hết những tiêu chí vào thực tế đánh giá chính sách NOXH cho người TNT là rất phức tạp, do vậy, trong luận án này, tác giả sẽ dựa vào một số tiêu chí nhƣ hiệu quả, bền vững, công bằng phù hợp để đánh giá chính sách NOXH cho người TNT.
2.5. Khung phân tích
Khung phân tích chính sách NOXH cho người TNT
Bối cảnh Kinh tế - Xã hội
Chỉ tiêu kỳ vọng Chỉ tiêu đạt đƣợc
Chính sách NOXH Thực hiện Kết quả chính sách
cho người thu nhập
Mục tiêu Cơ hội tiếp cận nhà ở
Số lƣợng NOXH Giải pháp
Chất lƣợng cuộc sống Đối tƣợng
Đánh giá 60
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2
Mỗi quốc gia có quan điểm và phương thức phát triển NOXH riêng phụ thuộc vào điều kiện thể chế, kinh tế, xã hội và văn hóa của mỗi nước. Hiện nay đã có một số công trình nghiên cứu về NOXH ở khía cạnh tiếp cận dịch vụ xã hội, các bài học kinh nghiệm của các nước phát triển về phát triển NOXH nói chung. Tuy nhiên, còn thiếu vắng các nghiên cứu chuyên sâu về chính sách NOXH cho người TNT. Từ đó dẫn đến các khái niệm, đặc điểm nghiên cứu, mục tiêu nghiên cứu và nội dung nghiên cứu về chính sách NOXH còn chƣa rõ nét. Qua phân tích các khái niệm cơ bản như khái niệm nhà ở xã hội, người thu nhập thấp, chính sách, chính sách công, chu trình chính sách, đánh giá chính sách, luận án đƣa ra các khái niệm nhà ở xã hội, người thu nhập thấp, chính sách nhà ở xã hội cho người thu nhập thấp làm cơ sở để đánh giá thực trạng chính sách này ở chương 3.
Qua tổng kết lý luận cho thấy, nội dung nghiên cứu chính sách NOXH cho người TNT là việc xem xét đánh giá một cách tổng thể nội dung chính sách, đánh giá kết quả triển khai và tác động của chính sách một mặt nhằm xác định kết quả đạt đƣợc, mặt khác nhằm chỉ ra những bất cập còn tồn tại, từ đó đề xuất giải pháp điều chỉnh chính sách sao cho phù hợp với điều kiện trong từng giai đoạn nhất định.
Ngoài ra, vận dụng lý thuyết kiến tạo xã hội, lý thuyết phân phối lại vào nghiên cứu chính sách là hết sức quan trọng. Vì lý thuyết kiến tạo xã hội có thể giúp lý giải tại sao chính sách đôi khi thất bại hay không đạt đƣợc các mục tiêu nhƣ dự kiến, ảnh hưởng của việc thiết kế chính sách đến nhóm đối tượng thụ hưởng. Trong khi đó, việc vận dụng lý thuyết phân phối lại vào phân tích với mục đích tìm hiểu liệu chính sách có mang lại bình đẳng và công bằng xã hội cho nhóm người TNT hay không và liệu việc phân bổ nguồn lực của nhà nước có được phân phối công bằng và bình đẳng không. Do chính sách NOXH là một chính sách có độ bao phủ lớn, đối tƣợng thụ hưởng đa dạng nên nội dung nghiên cứu chính sách rất phức tạp và có nhiều nét đặc thù.