Chương 3: THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH NHÀ Ở XÃ HỘI CHO NGƯỜI
3.2 Nội dung chính sách nhà ở xã hội cho người thu nhập thấp
Việt Nam là nước có tốc độ đô thị hóa cao gấp đôi tốc độ tăng dân số của cả nước [127] . Quá trình đô thị hóa nhanh chóng, cùng với sự mở rộng không gian đô thị và thay đổi cơ cấu dân số, bên cạnh những thành tựu, các thành phố lớn của Việt Nam cũng đang đối mặt với những vấn đề phức tạp của phát triển đô thị. Đô thị hóa nhanh ngoài những điểm tích cực đã bộc lộ vấn đề quá tải ở các thành phố lớn. Đó là tình trạng thiếu nhà ở và thiếu dịch vụ xã hội có chất lượng dành cho người TNT [21, 19, 22]. Tình hình di cƣ ra thành phố lập nghiệp càng làm cho nhu cầu nhà ở tại các thành phố tăng lên. Mặt khác, tăng trưởng GDP ổn định từ 5-10% trong một vài thập kỷ gần đây đã thu hút một lượng đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) lớn vào các hoạt động bất động sản. Nhu cầu nhà ở tăng 10% mỗi năm và các báo cáo cho thấy cần phải xây dựng thêm 394.000 đơn vị nhà ở hàng năm cho đến năm 2049, xem xét tỷ lệ tăng dân số đô thị hiện tại của Việt Nam (3%). Điều này tương đương với 1.079 đơn vị nhà ở mỗi ngày hoặc 45 đơn vị nhà mỗi giờ [98]. Nhu cầu nhà ở lớn tập trung ở các thành phố lớn và các khu công nghiệp trong khi đó nguồn cung chủ yếu phụ thuộc vào các giải pháp tự xây. Nhu cầu nhà ở với diện tích nhỏ, tiện nghi với mức giá thấp phù hợp cho một thế hệ sinh sống ngày càng tăng cao khi 52 trong tổng số 63 tỉnh thành phố đã bước vào thời kỳ dân số vàng [10], số lượng lớn người đến tuổi kết hôn và người trẻ tuổi mong muốn định cư ở thành phố [49].
Nhu cầu cải thiện chất lƣợng nhà ở tại các đô thị lớn trở nên rất cấp bách khi những người nhập cư TNT ở các thành phố không có nhà ở, thường xuyên di
chuyển nhà trọ và gặp khó khăn trong việc thực hiện các thủ tục khai báo cƣ trú.
Những người này không thể có được hộ khẩu ở các thành phố vì họ không làm cách nào có đƣợc sở hữu nhà ở tại đây. Không có hộ khẩu, họ không thuộc bất kỳ một chương trình hỗ trợ nào liên quan đến những quỹ cho vay vốn xóa đói, giảm nghèo. Còn đối với những người dân đô thị, những người đang phải sống trong các căn nhà tập thể cũ hay nhà ở phi chính thức với điều kiện sống kém, trong bối cảnh kinh tế xã hội phát triển, nhận thức về điều kiện sống thay đổi và mong muốn cải thiện điều kiện nhà ở.
Bảng 3.1: Dân số đô thị Việt Nam giai đoạn 2008-2018
Năm Tổng số người Tỷ lệ tăng %
2008 24.673,10 3,90
2009 25.584,70 3,69
2010 26.515,90 3,64
2011 27.719,30 4,54
2012 28.269,20 1,98
2013 28.874,90 2,14
2014 30.035,40 4,02
2015 31.067,50 3,44
2016 31.926,30 2,76
2017 32.823,10 2,81
2018 33.830,00 3,07
(Nguồn: Tổng cục Thống kê, 2018) Bảng 3.2: Diện tích, dân số và mật độ dân số của Hà Nội
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Diện tích(Km2) 3.328,9 3.323,6 3.324,3 3.324,5 3.324,5 3.358,9 3.358,6 3.358,6 Dân số trung
bình (Nghìn 6.761,3 6.865,2 6.977,0 7.095,9 7.216,0 7.328,4 7.420,1 7.520,7 người)
Mật độ dân số 2.031,1 2.065,6 2.098,8 2.134,0 2.171,0 2.182,0 2.209,0 2.239,0 (Người/km2)
(Nguồn: Tổng cục Thống kê, 2018) Một mâu thuẫn khác dẫn đến hình thành chính sách NOXH là trong một thời gian dài, thị trường bất động sản chủ yếu tập trung vào phân khúc nhà ở trung và cao
cấp, tăng trưởng dựa vào đầu tư trực tiếp nước ngoài và tình trạng đầu cơ đã khiến giá nhà leo thang. UNHABITAT (2014) [46] phân tích mối quan hệ giữa thu nhập bình quân và chi phí mua nhà ở tại các thành phố đã đƣa ra nhận xét đại đa số các gia đình đô thị không đủ khả năng mua một đơn vị nhà ở nhỏ, kiên cố, hiện đại ngay cả khi họ đủ điều kiện vay vốn mua nhà ở. Giá nhà ở ở các thành phố chỉ phù hợp với khoảng 5% hộ gia đình sống tại đô thị. Giá nhà ở cao trong khi khả năng chi trả nhà ở và khả năng tiếp cận tài chính của nhiều hộ TNT còn thấp. Tỷ lệ hộ gia đình sống chung nhà cao nhất thuộc những nơi có mức độ đô thị hóa cao nhƣ Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh. Giấc mơ có nhà ở tử tế sẽ rất xa vời đối với các hộ TNT nếu không có sự can thiệp chính sách của nhà nước. Đây sẽ là những thách thức lớn đối với vấn đề quy hoạch, phát triển đô thị bền vững cũng nhƣ ổn định xã hội.
3.2.2. Mục tiêu chính sách
Ở các nước phát triển (châu Âu, Mỹ), mục tiêu cơ bản của chính sách nhà ở là cung cấp cho tất cả mọi người nhà ở tử tế, có diện tích nhất định trong một môi trường có đầy đủ chức năng và với giá phải chăng. Chính vì vậy, để đạt được mục tiêu chung này này các chính phủ quan tâm một số mục tiêu cụ thể để thực hiện mục tiêu chung đến khả năng tiếp cận, khả năng chi trả, chất lượng nhà ở và môi trường xung quanh. Ngoài ra, chính sách còn quan tâm đến các nhu cầu đặc biệt khác nhằm phục vụ các bộ phận cư dân khác nhau như người già, người vô gia cư, người tàn tật. Do đó, NOXH chỉ là một trong những công cụ chính sách nhà ở thích hợp để thực hiện chính sách NOXH.
Ở Việt Nam, nhu cầu về nhà ở ngày càng trở nên bức thiết khi Việt Nam bước vào thời kỳ cơ cấu dân số vàng với 70% dân số đang trong độ tuổi lao động từ 15-19 tuổi. Trong khi thị trường, nhà đầu tư tập trung vào các sản phẩm phục vụ cho tầng lớp trung lưu với các sản phẩm cao cấp. Sự mất cân bằng giữa cung và cầu tạo ra sự thiếu hụt nhà ở giá rẻ và khiến giá nhà bị đẩy lên cao với giá trị thực. Điều này, khiến người TNT ở đô thị khó có thể tiếp cận được nhà ở. Để giải quyết vấn đề thực tiễn nêu trên, mục tiêu chính sách tổng quát của chính sách NOXH cho người TNT được đề cập trong Quyết định số 2127/QĐ-TTg của Thủ tướng chính phủ phê duyệt Chiến lƣợc phát triển nhà ở quốc gia đến năm 2020 và tầm nhìn 2030 có 2 nội dung chủ đạo sau: (i) thúc đẩy thị trường nhà ở
phát triển (ii) giải quyết nhu cầu chỗ ở cho các đối tượng chính sách xã hội, người có TNT và người nghèo gặp khó khăn về nhà ở nhằm góp phần ổn định chính trị, bảo đảm an sinh xã hội.
Mục tiêu cụ thể: Chiến lƣợc cũng nêu rõ mục tiêu ngắn hạn và dài hạn về phát triển NOXH là trong giai đoạn 2011-2015, xây dựng tối thiểu khoảng 10 triệu m2 NOXH cho người TNT ở đô thị, đáp ứng 60% nhu cầu nhà ở cho sinh viên và 50% cho công nhân ở các khu công nghiệp và tăng diện tích nhà ở bình quân 22 m2 sàn/người. Mục tiêu đến năm 2020, xây dựng tối thiểu 12,5 triệu m2 NOXH ở đô thị, đáp ứng 80% nhu cầu nhà ở cho sinh viên và 70% cho công nhân khu công nghiệp, và diện tích nhà ở bình quân 25 m2 sàn/người. Đến năm 2030, diện tích nhà ở bình quân khoảng 30 m2 sàn/người.
Với các con số nêu trên cho thấy, mục tiêu của chính sách NOXH cho người TNT là tạo điều kiện cho người TNT có nhà ở và ngoài ra còn có mục tiêu ngầm định là điều chỉnh thị trường bất động sản tập trung vào phân khúc nhà ở giá rẻ.Về mặt lý thuyết, mục tiêu chính sách phải đảm bảo tính cụ thể, có thể đo lường được, có thể đạt đƣợc, có sự phù hợp và tuân thủ khung thời gian (SMART). Đối chiếu với các mục tiêu trong chiến lƣợc cho thấy những mục tiêu này phần nào đáp ứng tính cụ thể, khả năng đo lường và khung thời gian. Tuy nhiên, mục tiêu chính sách chƣa thực sự phù hợp bởi ngay từ đầu trong xây dựng chính sách, chính sách đa mục tiêu vừa nhằm giải quyết nhà ở cho nhóm đối tƣợng chính sách, nhằm giải quyết vấn đề an sinh xã hội và định hướng lại thị trường bất động sản. Một chính sách tốt chỉ có thể đƣợc thực hiện tốt khi có mục tiêu và đối tƣợng rõ ràng, không thể lẫn lộn các nhóm thụ hưởng chính sách. Vì vậy, bởi chính sách đa mục tiêu, đa đối tƣợng thì khó có thể hiệu quả khi nguồn lực thực hiện còn hạn hẹp. Các nghiên cứu cho thấy, với chính sách nhà ở như hiện nay, dường như chính sách mới chỉ là sự nối dài của chính sách bao cấp nhà ở, tuy có sự điều chỉnh theo cơ chế thị trường, cho một số nhóm đối tượng ưu tiên như cán bộ công chức, lực lượng vũ trang, người có công chứ chưa thể đáp ứng nhu cầu của nhóm đối tượng cần sự hỗ trợ của chính phủ nhất, đặc biệt là
nhóm làm việc trong khu vực phi chính thức hay hoài nghi về tính khả thi của các điều khoản luật, các chương trình đang triển khai [66, 34].
Nói chung, chính quyền trung ƣơng khi đƣa ra chính sách đa mục tiêu đã gây ra những mâu thuẫn trong lĩnh vực nhà ở nói chung và nhà ở cho người TNT nói riêng. Nhà nước đã đặt ra ít nhất hai nhóm mục tiêu: 1. Các mục tiêu kinh tế:
thúc đẩy những cải cách trong lĩnh vực nhà ở, phát triển thị trường nhà ở và thúc đẩy phát triển kinh tế. 2. Các mục tiêu chính trị xã hội: đảm bảo khả năng chi trả nhà ở, công bằng xã hội và đảm bảo ổn định chính trị. Nhƣ vậy, cách hoạch định chính sách NOXH cho người TNT còn tồn tại rất nhiều mâu thuẫn sẽ gây ra nhiều ảnh hưởng đến quá trình thực hiện triển khai được phân tích dưới đây.
3.2.3. Giải pháp thực hiện chính sách
Để thực hiện chính sách NOXH cho người TNT, chính phủ đã có một loạt các giải pháp hỗ trợ nhƣ sau:
Nhóm giải pháp phát triển NOXH cho người TNT bằng cách hỗ trợ chủ đầu tƣ xây dựng NOXH. Cụ thể là, theo Nghị định 100/NĐ-CP/2016:
Một là, đƣợc miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với diện tích đất đƣợc Nhà nước giao hoặc cho thuê để đầu tư xây dựng NOXH.
Hai là, đƣợc miễn, giảm thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp theo quy định của pháp luật về thuế; trường hợp xây dựng NOXH để cho thuê thì đƣợc giảm thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp nhiều hơn so với trường hợp xây dựng NOXH để cho thuê mua, bán.
Ba là, đƣợc vay vốn ƣu đãi từ Ngân hàng chính sách xã hội, tổ chức tín dụng đang hoạt động tại Việt Nam; trường hợp xây dựng NOXH để cho thuê thì được vay vốn với lãi suất thấp hơn và thời gian vay dài hơn so với trường hợp xây dựng NOXH để cho thuê mua, bán.
ốn là, đƣợc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hỗ trợ toàn bộ hoặc một phần kinh phí đầu tƣ xây dựng hệ thống hạ tầng kỹ thuật trong phạm vi dự án xây dựng NOXH;
trường hợp xây dựng NOXH để cho thuê thì được hỗ trợ toàn bộ kinh phí này.
Năm là, đƣợc áp dụng hình thức chỉ định thầu
Sáu là, được sử dụng nhà ở và công trình xây dựng hình thành trong tương lai trong phạm vi dự án phát triển NOXH làm tài sản thế chấp khi vay vốn đầu tƣ cho dự án đó.
ảy là, điều chỉnh cơ cấu căn hộ và chuyển đổi dự án nhà ở thương mại sang NOXH.
Nhóm giải pháp hỗ trợ người TNT tiếp cận NOXH
Một là, tiếp cận gói vay tín dụng để mua NOXH. Đối tượng thụ hưởng mua NOXH trong giai đoạn từ 2012-2016 có thể vay mua nhà từ gói 30.000 tỷ với lãi suất từ 4,8-5%/năm trong vòng 15 năm. Trong giai đoạn từ 2017 đến nay, đối tƣợng mua NOXH có thể tiếp cận vay vốn từ Ngân hàng chính sách với lãi suất là 4,8%/năm.
Hai là, miễn tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và các ƣu đãi có liên quan đến việc đầu tư xây dựng dự án. Các ưu đãi này của nhà nước không được tính vào giá bán, giá cho thuê mua NOXH.
Có thể nói rằng, các nhóm giải pháp chính sách NOXH cho người TNT của Việt Nam là các giải pháp chủ yếu nhằm hỗ trợ bên cung. Trên thế giới từ lâu sự bàn luận về chính sách NOXH hỗ trợ bên cung hay bên cầu là vấn đề chƣa ngã ngũ. Tuy nhiên, trong thời kỳ đầu phát triển NOXH tại các nước phương Tây, chính phủ các nước chủ yếu cung cấp hỗ trợ cho nhà sản xuất hay cung cấp nhà ở. Những trợ cấp cho bên cung (chủ yếu là ƣu đãi thuế, cung cấp đất đai với mức giá thấp hơn thị trường hoặc cho không) sẽ không hỗ trợ trực tiếp người dân mà hỗ trợ nhằm khuyến khích đầu tƣ xây dựng nhà ở, đặc biệt là khuyến khích đầu tƣ cung cấp nhà ở cho người TNT. Việc hỗ trợ cho bên cung được cho là làm méo mó thị trường bởi sự can thiệp của chính phủ ngăn chặn sự mở rộng của hệ thống tài chính nhà ở của khu vực tƣ nhân [115]. Ở Việt Nam, chính phủ sử dụng các công cụ chính sách hỗ trợ bên cung để khuyến khích đầu tư xây dựng nhà ở cho người TNT. Với cách thức này, chính phủ đã phát triển được 3,7 triệu m2 NOXH trên cả nước, giải quyết vấn đề an sinh xã hội cấp thiết trong giai đoạn vừa qua, đồng thời góp phần quan trọng vào việc tái cấu trúc thị trường bất động sản, giúp cho thị trường phát triển ổn định và lành mạnh.
Tuy vậy, các giải pháp hỗ trợ bên cầu còn quá ít và hỗ trợ một cách gián tiếp cho người mua nên còn tồn tại rất nhiều vấn đề tồn tại chưa được giải quyết (xem thêm trong mục 3.3.2). ởi, việc cung ứng NOXH tách rời với việc tiếp cận việc làm, thu nhập, nơi làm việc và các dịch vụ hàng ngày cho người ở. Các khu NOXH thường rất xa trung tâm nội thành, thiếu các công trình dịch vụ công cộng và xã hội.
Cho dù, thời gian vừa qua với các giải pháp hỗ trợ bên cung, chính sách cũng đã cung cấp được nhà ở và điều chỉnh thị trường, nhưng nhà ở về bản chất là nơi các cá nhân cố gắng gia tăng giá trị thông qua việc mua từ người cung cấp. Mà người cung cấp nhà ở vốn là những người tối đa hóa lợi nhuận. Do đó, nó có mối liên hệ chặt chẽ giữa chất lượng và chi phí. Với chi phí thấp, người cung cấp sẽ không thể cung cấp nhà ở với chất lượng cao. Đây là một cái vòng luẩn quẩn đối với người mua nhà bởi một số người có thể có khả năng chi trả cho nhà ở chất lượng còn một số người khác thì không. Do vậy, cần có sự điều chỉnh mức ưu đãi cho các bên một cách hợp lý dựa trên cơ sở mà các bên đều có thể chấp nhận đƣợc.
3.2.4. Đối tượng thụ hưởng chính sách
Theo Nghị định 100/2016/NĐ-CP của Chính phủ, đối tƣợng của chính sách NOXH gồm 10 nhóm đối tƣợng cần hỗ trợ nhà ở quy định theo điều 49 Luật Nhà ở:
Người có công với cách mạng theo quy định của pháp luật về ưu đãi người có công với cách mạng; Hộ gia đình nghèo và cận nghèo tại khu vực nông thôn; Hộ gia đình tại khu vực nông thôn thuộc vùng thường xuyên bị ảnh hưởng bởi thiên tai, biến đổi khí hậu; Người TNT, hộ nghèo, cận nghèo tại khu vực đô thị; Người lao động đang làm việc tại các doanh nghiệp trong và ngoài khu công nghiệp; Sĩ quan, hạ sĩ quan nghiệp vụ, hạ sĩ quan chuyên môn kỹ thuật, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân trong cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân và quân đội nhân dân;Cán bộ, công chức, viên chức theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức;
Các đối tƣợng đã trả lại nhà ở công vụ theo quy định tại khoản 5 Điều 81 của Luật này; Học sinh, sinh viên các học viện, trườn g đại học, cao đẳng, dạy nghề; học sinh trường dân tộc nội trú công lập được sử dụng nhà ở trong thời gian học tập; Hộ gia đình, cá nhân thuộc diện bị thu hồi đất và phải giải tỏa, phá dỡ nhà ở theo quy định của pháp luật mà chưa được Nhà nước bồi thường bằng nhà ở, đất ở.
Bảng 3.3: Những thay đổi về các nhóm đối tượng thụ hưởng chính sách qua thời gian
Văn bản quy định Đối tượng thụ hưởng Chiến lƣợc nhà ở 2004 Đối tƣợng thuộc diện chính sách
+ Cán bộ, công chức, viên chức, sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp thuộc lực lƣợng vũ trang nhân dân Luật Nhà ở 2005 + Công nhân làm việc tại các khu kinh tế, khu công
nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao + Các đối tƣợng khác theo quy định Nghị định 90/2006/NĐ- Bổ sung nhóm đối tượng:
CP + Các đối tƣợng đã trả lại nhà ở công vụ quy định Bổ sung các nhóm đối tượng :
Nghị quyết 18/2009/NQ- + Học sinh, sinh viên các cơ sở đào tạo (Nghị quyết 18 CP và Các quyết định và quyết định 65)
65, 66, 67/2009/ QĐ-TTg + Người có TNT tại khu vực đô thị (Nghị quyết 18 và quyết định 67)
Bổ sung nhóm đối tượng:
+ Hộ nghèo khu vực nông thôn
Chiến lƣợc nhà ở 2011 + Các đối tƣợng chính sách xã hội đặc biệt khó khăn (người tàn tật, người già cô đơn, người nhiễm chất độc da cam…)
Bổ sung các nhóm đối tượng : + Người có công với cách mạng
+ Công nhân, người lao động trong các cơ sở khai thác, chế biến
Nghị định 188/2013/NĐ- + Hộ gia đình nghèo tại đô thị
CP + Đối tượng bảo trợ xã hội; người cao tuổi độc thân, cô đơn
+ Hộ gia đình, cá nhân thuộc diện tái định cƣ mà chƣa đƣợc bố trí đất ở hoặc nhà ở tái định cƣ.
Tổng hợp các nhóm đối tượng thụ hưởng trong các văn bản QPPL trước đó và bổ sung thêm 2 nhóm đổi Luật Nhà ở 2014 và tượng:
Nghị định 100 + Hộ cận nghèo tại khu vực nông thôn
+Hộ gia đình ở nông thônvùng thường xuyên bị ảnh hưởng bởi thiên tai, biến đổi khí hậu
Nguồn: Phạm Thái Sơn, Nhà ở xã hội tại Việt Nam: quan niệm, chính sách và thực tiễn, Tạp chí Quy hoạch đô thị, số 18+19.