Chương 3: THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH NHÀ Ở XÃ HỘI CHO NGƯỜI
3.1. Khái quát về quá trình hình thành và phát triển chính sách nhà ở xã hội
Trước Đổi mới, nhà ở không được coi là hàng hóa, nhà ở được nhà nước xây dựng và cho cán bộ và công nhân ở khu vực đô thị thuê và chỉ đáp ứng một phần ba nhu cầu nhà ở [66]. Trong thời kỳ này, có 3 chủ thế chính tham gia vào quá trình sản xuất nhà ở: khu vực tư nhân, khu vực nhà nước và khu vực không chính thức. Khu vực nhà nước là khu vực cung cấp nhà ở ở đô thị. Nhà nước đóng vai trò là người sản xuất và phân phối nhà ở, do vậy, khu vực nhà nước chịu trách nhiệm quy hoạch, thiết kế, và xây dựng nhà ở. Do vậy, không có VBQPPL nào liên quan đến việc cung cấp nhà ở đƣợc ban hành trong thời kỳ này.
Thời kỳ chuyển đổi (từ năm 1986 đến 1996) Với định hướng kinh tế hàng hóa nhiều thành phần, chính sách nhà ở cũng thay đổi để phù hợp với những thay đổi trong bối cảnh kinh tế xã hội. Nhà nước xóa bỏ chế độ bao cấp về nhà ở và khuyến khích người dân tự xây dựng nhà ở. Chính vì vậy, Nhà nước và các bộ ngành có liên quan đã ra một số văn bản pháp luật nhằm thúc đẩy xây dựng nhà ở khu vực đô thị. Pháp lệnh Nhà ở năm 1991, Luật đất đai 1993, Nghị định 60, 61 đã gỡ bỏ nút thắt trong sở hữu nhà ở, khuyến khích mọi cá nhân, tổ chức duy trì, phát triển quỹ nhà ở, đảm bảo quyền xây dựng, nâng cấp, cho thuê và bán nhà của công dân. Trong giai đoạn này, phát triển nhà ở đƣợc xếp ƣu tiên thứ tƣ sau sản xuất nông nghiệp, hàng tiêu dùng và xuất khẩu.
Mục tiêu chương trình nhà ở giai đoạn này là đạt được diện tích nhà ở trung bình mỗi đầu người khoảng 5m2 vào năm 1995
ở đô thị và cho phép người dân tham gia vào quá trình phát triển nhà ở [46, 35].
Tuy nhiên, Nhà nước vẫn muốn giữ vai trò chủ đạo như là người xây dựng và cung cấp nhà ở cho những đối tƣợng ƣu tiên của mình, tuy nhiên với mức thấp hơn nhiều so với giai đoạn trước.
Thời kỳ từ năm 1996 đến nay, Nhà nước đã không còn thực hiện chính sách bao cấp nhà ở mà ban hành những văn bản điều chỉnh nhằm khuyến khích mạnh mẽ sự tham gia của các thành phần kinh tế vào xây dựng các dự án nhà ở. Văn bản đầu tiên đề cập đến ƣu đãi về nhà ở thể hiện trong Nghị định 71/2001/NĐ-CP của Chính phủ về ƣu đãi đầu tƣ xây dựng nhà ở để bán và cho thuê. Khái niệm nhà ở đƣợc ƣu đãi đƣợc xem là khái niệm rất gần với NOXH. Nghị định quy định rằng các căn hộ thuộc chung cƣ cao tầng phải đƣợc ƣu tiên bán và cho thuê đối với các đối tƣợng như cán bộ, công nhân, viên chức nhà nước và sinh viên.
Có thể nói rằng, chính sách nhà ở cho người TNT bắt đầu được đề cập đến trong Luật Nhà ở năm 2005 và có hiệu lực vào ngày 1/6/2006. Tiếp theo đó là Nghị định 90/2006/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thị hành Luật Nhà ở trong đó có NOXH. Luật Nhà ở 2005 đã thiết lập một khung pháp lý cho việc cung cấp NOXH cho một nhóm đối tƣợng thông qua một số ƣu đãi tài chính và sự nới lỏng các tiêu chuẩn xây dựng. Luật Nhà ở 2005 đã chính thức công nhận nhu cầu về phát triển NOXH là một loại hình nhà ở có sự hỗ trợ của nhà nước. Luật này cũng đã đưa ra đối tượng thụ hưởng NOXH gồm cán bộ công nhân viên chức, lực lượng vũ trang, công nhân làm việc trong các khu công nghiệp, khu chế xuất và một số nhóm khác những người có TNT và gặp khó khăn về nhà ở. Nhóm đối tượng trên vẫn chỉ là nhóm đối tượng được ưu tiên thuê và sử dụng nhà ở công trong thời gian trước đây của Nhà nước. Luật Nhà ở 2005 chỉ đưa ra các tiêu chí về điều kiện đáp ứng tiêu chuẩn mua, thuê mua NOXH như điều kiện nơi ở hiện tại của người dân, diện tích ở bình quân đầu người.
Đến năm 2009, chính phủ mới bắt đầu quan tâm xây dựng chính sách NOXH [46] . Để thực hiện chính sách phát triển NOXH, Thủ tướng đã ban hành ba quyết định 65 (nhà ở cho học sinh, sinh viên) 66 (nhà ở cho công nhân) và 67 (nhà ở cho người TNT. Những văn bản pháp luật ban hành trong giai đoạn này cho thấy nỗ lực của chính phủ và quyết tâm tăng cường sự phát triển của phân khúc NOXH mà các nhà đầu tư trong và ngoài nước đã bỏ qua trong nhiều năm qua. Ngoài ra, theo văn bản pháp luật này, các cá nhân và gia đình có TNT hy vọng về khả năng thuê, thuê mua hoặc sở hữu căn hộ thích hợp cho thu nhập của họ. Quan trọng hơn, nó đƣợc
coi là mốc quan trọng cho sự ra đời của nhiều văn bản pháp luật liên quan đến NOXH sau đó.
Mặc dù nhà nước đã ban hành nhiều chính sách, cơ chế tạo điều kiện, hỗ trợ về nhà ở, đất ở cho nhân dân tạo điều kiện cho người dân có thu nhập trung bình có khả năng tạo lập chỗ ở, nhƣng do các chính sách còn chƣa đồng bộ và chƣa bao phủ cùng với giá nhà ở luôn tăng cao, vƣợt quá khả năng tài chính của một bộ phận lớn dân cƣ đã dẫn đến sức ép về nhà ở ngày càng tăng, đặc biệt là ở khu vực đô thị.Với mục tiêu thúc đẩy thị trường nhà ở phát triển và huy động các thành phần kinh tế tham gia thúc đẩy phát triển thị trường nhà ở làm tăng nhanh quỹ nhà ở, năm 2011 Thủ tướng ban hành Quyết định 2127 phê duyệt Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia đến năm 2020 và tầm nhìn 2030.
Tiếp đó, do sự phát triển nhà ở ồ ạt trong nước khiến cho cung nhà ở vượt quá khả năng thanh toán của người dân, năm 2013 chứng kiến sự phát triển mạnh mẽ của thị trường NOXH, chính sách hỗ trợ và phát triển dành cho NOXH ngày càng nhiều chẳng hạn nhƣ chính phủ ban hành Nghị quyết số 02 đƣa ra một số giải pháp tháo gỡ khó khăn cho sản suất, hỗ trợ thị trường, giải quyết nợ xấu. Các địa phương có tồn kho sản phẩm bất động sản lớn hạn chế tối đa sử dụng nguồn từ ngân sách để đầu tƣ, xây dựng mới nhà ở tái định cƣ mà dùng nguồn vốn này và các nguồn tài chính hợp pháp khác để mua lại các dự án nhà ở thương mại phù hợp, phục vụ nhu cầu tái định cƣ, làm NOXH để cho thuê hoặc cho thuê mua cho các đối tƣợng chính sách [17]. Ngoài ra, Nghị định 188 bổ sung thêm một số ƣu đãi cho các chủ đầu tư NOXH . Hơn nữa, người mua NOXH được phép bán NOXH sau 5 năm kể từ khi mua thay vì 10 năm như trước đã quy định.
Tiếp đó, Luật Nhà ở năm 2014 quy định việc mua NOXH mở rộng hơn cho nhiều nhóm đối tượng hơn. Người mua không nhất thiết phải có hộ khẩu tại thành phố, nhƣng cần có đăng ký tạm trú dài hạn. Do vậy, có 10 nhóm đối tƣợng thuộc diện hưởng chính sách hỗ trợ thay cho 8 nhóm trong Nghị định 188/2013/NĐ-CP.
Luật Nhà ở 2014, Nhà nước khuyến khích các tổ chức, cá nhân ngoài khu vực nhà nước đầu tư vào lĩnh vực NOXH. Để triển khai thi hành Luật Nhà ở 2014, năm
2015 chính phủ ban hành Nghị định 100/2015/NĐ-CP về phát triển và quản lý NOXH (thay thế Nghị định số 188).
• Hiện nay, kết quả rà soát cho thấy, những văn bản chính sách của trung ƣơng còn có hiệu lực có 7 văn bản nhƣ sau: Luật Đất đai 2013, Luật Nhà ở 2014, Nghị định số 99/2015/NĐ-CP về hướng dẫn Luật Nhà ở 2014, Nghị định số 100/2015/NĐ-CP về phát triển và quản lý NOXH, Quyết định số 2127/2011/QĐ- TTg về Chiến lược phát triển nhà ở, Thông tư 20/2016/TT-BXD hướng dẫn thực hiện một số nội dung của NĐ 100/2015/NĐ-CP và Chỉ thị số 04/CT-TTg.
Hệ thống văn bản pháp luật ở cấp trung ƣơng bao gồm Luật Đất đai, Luật Nhà ở, các Nghị định do Chính phủ ban hành và các Quyết định do Thủ tướng ký nhằm hướng dẫn và cụ thể hóa việc thi hành Luật Nhà ở và Thông tư do các ộ ban hành hướng dẫn chi tiết một số điều của các Nghị định.
Căn cứ theo các quy định ở văn bản cấp trung ƣơng, thành phố Hà Nội có các Nghị quyết của Hội đồng nhân dân và các Quyết định của Ủy ban nhân dân quy định chi tiết một số yếu tố đặc thù cũng nhƣ cách thức tiến hành và quản lý phát triển nhà ở và NOXH tại địa phương (Xem Phụ lục 4).
Việc xây dựng và ban hành các văn bản chính sách về NOXH hiện nay cho thấy một số vấn đề sau:
+ Về mức độ ổn định của chính sách: Xem xét các văn bản pháp lý đã hết hiệu lực cũng nhƣ những văn bản còn hiệu lực, có thể thấy là các Nghị định, Quyết định và Thông tư được bổ sung và thay thế một cách thường xuyên, đồng thời ban hành cả Chỉ thị về đẩy mạnh phát triển NOXH. Đối tượng thụ hưởng và các điều kiện tiếp cận NOXH thay đổi, bổ sung liên tục từ Luật Nhà ở 2005 (có 3 nhóm đối tƣợng và điều kiện nhà ở), Nghị định 90(bổ sung thêm 1 nhóm đối tƣợng và điều kiện kinh tế của hộ gia đình), Nghị quyết 18 và 3 quyết định năm 2009 (bổ sung thêm 2 nhóm đối tƣợng và điều kiện về cƣ trú và điều chỉnh điều kiện kinh tế hộ gia đình), chiến lƣợc nhà ở (tiếp tục bổ sung thêm 2 nhóm đối tƣợng) và Nghị định 188 và Luật Nhà ở 2015 (bổ sung thêm các nhóm đối tƣợng còn lại và chỉnh sửa, làm rõ một số điều kiện về nhà ở và kinh tế hộ gia đình). Chỉ trong vòng 10 năm, từ VBQPPL đầu tiên cho đến văn bản có hiệu lực gần đây nhất, chính sách NOXH đã
thay đổi và điều chỉnh nhiều lần. Những thay đổi này thể hiện mức độ ổn định của hệ thống chính sách NOXH không cao.
+ Mức độ đồng bộ của các quy định trong chính sách: Mức độ kém đồng bộ đƣợc thể hiện qua một số vấn đề nhƣ sau:
Sự mất cân bằng trong chính sách khuyến khích phát triển NOXH, các quy định cung cấp ƣu đãi cho các chủ đầu tƣ ngày càng nhiều để khuyến khích sự tham gia cao nhất của các thành phần kinh tế vào phân khúc thị trường này trong khi các điều kiện tiếp cận quỹ nhà ngày càng cụ thể và khắt khe hơn, đƣa ra các ràng buộc bất hợp lý cho đối tượng thụ hưởng chính sách (điều kiện cư trú, điều kiện kinh tế).
Cùng với Luật Nhà ở sửa đổi năm 2015, điều chỉnh thị trường nhà ở còn có Luật Đất đai (2013), Luật Xây dựng (2003), Luật Đầu tƣ (2005), Luật Doanh nghiệp (2005), Luật Quy hoạch đô thị (2009), Luật kinh doanh bất động sản (2006).
Các luật này nhằm đảm bảo quyền sử dụng đất và tài sản cũng nhƣ điều chỉnh việc chuyển đổi, trao nhƣợng những quyền này trong khi tạo ra những cơ chế đảm bảo sự công bằng trong thị trường nhà ở và bất động sản.
Quyền tài sản (property rights) theo định nghĩa của Bộ luật Dân sự là “quyền trị giá đƣợc bằng tiền”, phát sinh từ nền tảng của quyền sở hữu. Để định nghĩa, quyền tài sản thông thường được phân thành bốn nhóm chính: sử dụng tài sản, hưởng thu nhập từ tài sản, chuyển giao quyền sử dụng cho người khác và bảo vệ quyền tài sản bằng pháp luật. Trong các quyền tài sản thì quyền đối với đất đai hay bất động sản bao giờ cũng có ý nghĩa quan trọng nhất bởi tính thiết yếu của nó với đời sống, đƣợc xác định một cách rõ ràng, cụ thể, cũng nhƣ luôn luôn là vật bảo đảm chắc chắn và an toàn. Tuy nhiên, có sự mâu thuẫn giữa các luật khi trong Điều 62 của Luật Nhà ở quy định các điều khoản ràng buộc bên mua và bên thuê không đƣợc bán nhà trong thời hạn 5 năm và không đƣợc thế chấp cũng nhƣ cho thuê.
Điều này vô hình chung đã làm mất đi quyền tài sản của người mua NOXH.
“Với khách hàng mua NOXH lại khống chế trong vòng 5 năm. Kể cả trong 5 năm, nếu có tiền mua ngay để sở hữu của mình cũng không được phép bán ra ngoài mà chỉ được bán cho đơn vị quản lý tòa nhà. Hết 5 năm mới được quyền mua đi bán lại, trong khi đó nhu cầu và văn hóa của người Việt Nam, bất kể lúc nào cũng có sự
khó khăn khi mua nhà dù mua loại hình nhà nào, kể cả nhà biệt thự, ai cũng gặp khó khăn có những sự cố về gia đình, về tài chính. Cho nên mục đích mua không chỉ mua để ở, mà mua để có kỳ vọng phái sinh trong tương lai” (PVS, nam, 60 tuổi, chủ đầu tƣ xây dựng NOXH).
Một điểm mâu thuẫn nữa là để phòng ngừa rủi ro cho người mua nhà, Luật Kinh doanh bất động sản năm 2014 quy định, chủ đầu tƣ phải thực hiện bảo lãnh nhà ở hình thành trong tương lai trước khi bán nhà cho khách hàng, do một ngân hàng thương mại có đủ năng lực cam kết bảo lãnh. Tuy nhiên, quy định này mới chỉ áp dụng cho dự án nhà ở thương mại. Với NOXH, chủ đầu tư dự án NOXH hình thành trong tương lai không phải thực hiện bảo lãnh khi bán, cho thuê mua do pháp luật chưa có quy định. NOXH người mua bị một số ràng buộc về sở hữu và quyền tài sản, tuy nhiên, luật lại có lỗ hổng nên không bắt buộc chủ đầu tƣ bảo lãnh.
. Mức độ hoàn thiện của các quy định trong chính sách: Mặc dù trong Luật Nhà ở 2014 định nghĩa NOXH là nhà ở có sự hỗ trợ của Nhà nước cho các đối tượng được hưởng chính sách hỗ trợ về nhà ở theo quy định của Luật này. Trong thực tế, NOXH là loại nhà một phần là thương mại và một phần là xã hội do có sự ưu đãi của nhà nước. Do vậy, trước hết hệ thống pháp luật hiện nay phải làm rõ khái niệm NOXH, bản chất kinh tế của thuật ngữ này, từ đó mới có thể hình thành những quy định pháp luật đồng bộ điều chỉnh đối với quá trình triển khai chính sách NOXH. Kinh nghiệm từ các nước cho thấy, không có sự phân biệt giữa các loại NOXH theo đối tượng thụ hưởng mà chỉ có sự phân biệt về nhu cầu sử dụng (nhà cá nhân, nhà hộ gia đình) và quy chế pháp lý (nhà cho thuê, nhà để bán). Do đó, việc phân biệt loại NOXH theo đối tƣợng sẽ tạo sự trùng chéo, nhầm lẫn cũng nhƣ khó tiếp cận, khó hiểu cho cả cơ quan quản lý cũng như người dân.
+ Về vấn đề ban hành văn bản hướng dẫn: ở Hà Nội, cho dù Nghị định 100/2015/NĐ-CP và Thông tƣ 20/2016/TT-BXD đã có hiệu lực từ lâu nhƣng UBND vẫn chưa có văn bản hướng dẫn, cho đến nay vẫn sử dụng Quyết định số 34/2010/QĐ-UBND về việc bán, cho thuê, cho thuê mua và quản lý sử dụng nhà ở cho người có TNT tại khu vực đô thị và Quyết định số 45/2010/QĐ-UBND ban hành quy định về việc bán, cho thuê, cho thuê mua và quản lý sử dụng
NOXH trên địa bàn thành phố Hà Nội. UBND thành phố Hà Nội ban hành hai văn bản pháp luật khác nhau để điều chỉnh những lĩnh vực này cho thấy đã có sự phân biệt giữa nhà ở cho người có TNT tại khu vực đô thị và NOXH. Tuy nhiên, khi đi sâu vào nghiên cứu các văn bản này lại thấy rằng có sự chồng chéo, trùng lặp về đối tượng được mua cũng như các tiêu chí để chấm điểm khi mua nhà ở cho người có TNT và NOXH. Chính điều này đã gây khó khăn không nhỏ trong thực tiễn áp dụng. Vì thực chất, nhà ở cho người có TNT chỉ là một trong những loại NOXH.