Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CHÍNH SÁCH NHÀ Ở XÃ HỘI CHO NGƯỜI THU NHẬP THẤP
2.1. Một số khái niệm cơ bản
2.1.1. Khái niệm liên quan đến nhà ở xã hội 2.1.1.1. Nhà ở xã hội
Hiện nay trên thế giới tồn tại một số loại thuật ngữ dùng đề chỉ nhà ở cho người TNT public housing (nhà ở công), social housing (NOXH), low-income housing (nhà ở cho người TNT), affordable housing (nhà ở giá hợp lý). Cho dù sử dụng thuật ngữ nào đi chăng nữa thì đây là loại hình nhà ở dành cho nhóm đối tượng có TNT không có điều kiện tiếp cận được nhà ở theo giá thị trường. Đối với Liên minh châu Âu, hầu hết các nước trong khối đều không sử dụng thuật ngữ NOXH hay kết hợp giữa các từ “nhà ở” và xã hội trong chính sách và pháp luật bằng ngôn ngữ mẹ đẻ của mình. CECODHAS [122] cho thấy rằng ở châu Âu, các thuật ngữ nhƣ "nhà ở với mức giá vừa phải" tại Pháp, "nhà ở chung" hoặc "nhà ở phi lợi nhuận" ở Đan Mạch, "khuyến mãi nhà ở" ở Đức, "nhà ở có lợi nhuận hạn chế" hoặc "nhà ở cho mọi người"ở Áo, "nhà ở công cộng "ở Tây Ban Nha v.v.
Chính vì vậy, có rất nhiều định nghĩa về thuật ngữ NOXH, nhƣng nói chung NOXH ở châu Âu đƣợc xem là một thuật ngữ đƣợc sử dụng cho phép chính phủ và các bên liên quan trao đổi kiến thức về một phần của hệ thống nhà ở của họ nhằm mục đích đáp ứng nhu cầu nhà ở, được nhà nước hỗ trợ và phân phối thông qua quy trình quản trị riêng biệt tùy thuộc điều kiện của địa phương.
Theo Từ điển bách khoa toàn thƣ về nhà ở [78:8], thuật ngữ NOXH đƣợc hiểu theo hai cách sau. Thứ nhất, đề cập đến tất cả các loại hình nhà ở nhận đƣợc một số hình thức trợ cấp công cộng hay trợ cấp xã hội dù trực tiếp hay gián tiếp. Những khoản trợ cấp này bao gồm miễn giảm thuế đối với lãi suất thế chấp, thu nhập từ nhà cho thuê không bị đánh thuế, trợ cấp cho các nhà đầu tƣ xây dựng, trợ cấp khấu hao cho đầu tƣ vào tài sản nhà ở, xây dựng cơ sở hạ tầng cho nhà ở. Định nghĩa này mang tính phổ quát lớn, kể cả nhà ở tƣ nhân khi nhận đƣợc một số trợ cấp công cộng thì
cũng đƣợc coi là NOXH. Định nghĩa thứ hai chủ yếu đề cập đến nhà ở công cộng truyền thống, bao gồm các hình thức nhà ở được nhà nước hỗ trợ và NOXH cho thuê. Ngoài ra còn có một số hình thức nhà ở khác như nhà ở phi thị trường hay phi lợi nhuận do các cơ quan xã hội, nhóm cộng đồng, doanh nghiệp phi lợi nhuận và các tổ chức chính trị cung cấp.
Có ba yếu tố chung trong các nước thành viên của Liên minh châu Âu trong việc định nghĩa NOXH [92] : 1) Nhiệm vụ: vì lợi ích chung; 2) Mục tiêu: tăng nguồn cung nhà ở giá rẻ bằng cách xây dựng, quản lý hoặc mua NOXH; 3) Nhóm hưởng lợi: dựa trên tình trạng kinh tế xã hội hoặc các yếu tố gây nên tình trạng dễ bị tổn thương để xác định các nhóm mục tiêu tiếp cận NOXH.
Trong Liên minh châu Âu, ở một số quốc gia, hệ thống NOXH là một trong các loại hình nhà ở dành cho tất cả mọi người trong khi ở một số nước, NOXH chỉ phục vụ một số nhóm dân số tùy thuộc vào bối cảnh cụ thể của từng quốc gia hay địa phương. NOXH chủ yếu phục vụ nhóm dân số có thu nhập dưới mức thu nhập trung bình và nhóm dân số dễ bị tổn thương. Các tiêu chuẩn để tiếp cận NOXH thường phức tạp, đặc biệt mức thu nhập là một yếu tố quan trọng.
Đối với các quốc gia nhƣ Mỹ, Canada, và Úc có xây dựng các quỹ nhà ở giá rẻ cho những người TNT. Những đối tượng được tham gia chương trình nhà ở này là những người có mức TNT. Dưới đây là các mức hạn định về “TNT” mà các nước trên đã áp dụng để xác định đối tượng được thụ hưởng chương trình nhà ở giá hợp lý.
Tại Mỹ, ộ Nhà ở và Phát triển đô thị đã đưa ra 1 thước đo thu nhập trung bình (AMI) để xác định ai cần nhà ở giá hợp lý. Đây là thước đo nhu cầu nhà ở và được tính cụ thể cho từng thành phố lớn và quy mô gia đình. Hầu hết, các hộ gia đình với mức thu nhập ít hơn 30% AMI đƣợc xem là các hộ gia đình có mức thu nhập cực thấp. Các hộ gia đình với mức thu nhập bằng hoặc dưới ngưỡng nghèo hay 30% AMI được xem là hộ thu nhập cực nghèo. Các hộ gia đình mà thu nhập giữa 31% và 50% AMI đƣợc xem là hộ thu nhập rất thấp, từ 51% đến 80% AMI là TNT, từ 81% đến 100% AMI là thu nhập trung bình và trên 100% AMI là thu nhập trên trung bình. ởi giá nhà ở thay đổi theo từng vị trí và khu vực, chính vì vậy khả năng có thể chi trả đƣợc cũng thay đổi. Những thành phố nhƣ New York có thể lên đến 200% của AMI.
Chính phủ có thể trợ cấp các gói hỗ trợ cho các nhà phát triển nhà ở, hay có thể cung cấp hỗ trợ cho các cá nhân hay chủ sở hữu tƣ nhân tòa nhà [71].
Tại Canada, nhà ở giá thấp là nhà ở có chi phí chiếm ít hơn 30% thu nhập trước thuế của hộ. Thuật ngữ "nhà ở giá thấp" (affordable housing) thường được sử dụng thay thế cho "NOXH" (social housing). Tuy nhiên, NOXH chỉ là một loại nhà ở giá rẻ, thường do chính phủ trợ cấp. Nhà ở giá rẻ là một thuật ngữ rộng hơn, bao gồm các nhà cung cấp khu vực tƣ nhân, khu vực phi lợi nhuận. Khái niệm này cũng bao gồm nhà ở tạm thời, nhà ở lâu dài. Thuật ngữ "nhà ở giá rẻ" có thể đƣợc định nghĩa nhƣ các loại nhà từ nhà tạm trú khẩn cấp, nhà ở đƣợc trợ cấp, nhà cho thuê theo giá thị trường hay nhà thuộc sở hữu [108].
Tại Úc, nhà ở giá rẻ là nhà ở thích hợp nhu cầu của các hộ gia đình có thu nhập từ thấp đến trung bình. Một quy tắc chung, nhà ở giá thấp là nhà ở có chi phí ít hơn 30 % tổng thu nhập hộ gia đình [108].
Từ các tài liệu đã nói ở trên, mặc dù không có thống nhất về định nghĩa NOXH, nhưng định nghĩa về NOXH thường được sử dụng để chỉ nhà ở dành cho người TNT với các loại hình hỗ trợ từ khu vực nhà nước, khu vực tư nhân hay các tổ chức phi lợi nhuận. NOXH có thể áp dụng cho nhà thuê hoặc mua. NOXH là một thuật ngữ đƣợc sử dụng rất rộng rãi với định nghĩa rộng bao gồm các loại nhà ở khác nhau. Ở một số nước phát triển, NOXH đã được mô tả là nhà ở công cộng hoặc nhà ở cộng đồng. Nghiên cứu các tài liệu cũng cho thấy ba thuật ngữ: NOXH, nhà ở công cộng, và nhà ở TNT đã đƣợc sử dụng thay thế cho nhau trong một số nghiên cứu đề cập đến sự hỗ trợ của chính phủ đối với người nghèo trong việc tiếp cận nhà ở. Như thế, khái niệm NOXH với bất kỳ tên gọi nào đều là nhà ở hướng đến một nhóm xã hội đặc thù với khả năng chi trả cho nhà ở thấp, không đủ khả năng mua nhà ở theo mức giá thị trường.
Đối với Việt Nam, chính sách nhà ở xã hội lần đầu tiên đƣợc đề cập trong Chiến lƣợc phát triển nhà ở quốc gia đƣợc ban hành theo Quyết định 76/2004/QĐ- TTg trong đó có đưa ra định nghĩa về Quỹ NOXH như là “quỹ nhà ở do nhà nước hỗ trợ chính sách đầu tƣ xây dựng nhằm bán trả dần, cho thuê – mua và cho thuê đối với các đối tƣợng thuộc diện chính sách có khó khăn trong việc cải thiện chỗ ở”.
Ở đây, khái niệm NOXH đã xuất hiện một cách gián tiếp qua một khái niệm khác về quỹ nhà ở thuộc sở hữu của Nhà nước. Trong quyết định này, mục tiêu đặt ra là diện tích nhà ở trung bình đạt 15m2 trên đầu người vào năm 2010 và 20m2 vào năm 2020. Tuy nhiên, Quyết định này chỉ đề cập đến các giải pháp chính sách chung để đạt đƣợc mục tiêu chính sách nhƣ các tiêu chuẩn về nhà ở, quản lý kiến trúc ở khu vực đô thị ... Quyết định này cũng nhấn mạnh vào nhu cầu cần có các quy định mới về phát triển và quản lý nhà ở xã hội ở khu vực đô thị.
Sau đó một năm, khái niệm NOXH đã lần đầu tiên chính thức xuất hiện trong văn bản pháp luật là Luật Nhà ở 2005 với định nghĩa NOXH là “Nhà ở do
Nhà nước hoặc tổ chức, cá nhân đầu tư xây dựng để cho các đối tượng quy định tại Điều 53 và Điều 54 của Luật này thuê hoặc thuê mua”. Khái niệm NOXH đã đƣợc luật hóa trong văn bản luật có hiệu lực cao nhất. Luật cũng xác định đối tƣợng thụ hưởng nhà ở xã hội bao gồm cán bộ công chức, viên chức, lực lượng vũ trang, công nhân làm việc tại các khu công nghiệp, khu chế xuất và nhóm người thu nhập thấp gặp khó khăn về nhà ở. Đến năm 2014, Luật Nhà ở sửa đổi đã đƣa ra định nghĩa nhà ở xã hội một cách rõ ràng hơn thông qua nhóm đối tượng thụ hưởng và điều kiện thụ hưởng như sau:
NOXH là nhà ở có sự hỗ trợ của Nhà nước cho 10 loại đối tượng được hưởng chính sách hỗ trợ về nhà ở theo quy định của Luật Nhà ở.
1. Người có công với cách mạng theo quy định của pháp luật về ưu đãi người có công với cách mạng;
2. Hộ gia đình nghèo và cận nghèo tại khu vực nông thôn;
3. Hộ gia đình tại khu vực nông thôn thuộc vùng thường xuyên bị ảnh hưởng bởi thiên tai, biến đổi khí hậu;
4. Người TNT, hộ nghèo, cận nghèo tại khu vực đô thị;
5. Người lao động đang làm việc tại các doanh nghiệp trong và ngoài khu công nghiệp;
6. Sĩ quan, hạ sĩ quan nghiệp vụ, hạ sĩ quan chuyên môn kỹ thuật, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân trong cơ quan, đơn vị thuộc công an nhân dân và quân đội nhân dân;
7. Cán bộ, công chức, viên chức theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức, viên chức;
8. Các đối tƣợng đã trả lại nhà ở công vụ theo quy định tại khoản 5 Điều 81 của Luật này;
9. Học sinh, sinh viên các học viện, trường đại học, cao đẳng, dạy nghề; học sinh trường dân tộc nội trú công lập được sử dụng nhà ở trong thời gian học tập;
10. Hộ gia đình, cá nhân thuộc diện bị thu hồi đất và phải giải tỏa, phá dỡ nhà ở theo quy định của pháp luật mà chưa được Nhà nước bồi thường bằng nhà ở,
đất ở. Theo đó:
1. Đối với các trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 50 phải đáp ứng các điều kiện về nhà ở, cƣ trú và thu nhập theo quy định sau:
a) Chƣa có nhà ở thuộc sở hữu của mình, chƣa đƣợc mua, thuê hoặc thuê mua NOXH, chưa được hưởng chính sách hỗ trợ nhà ở, đất ở dưới mọi hình thức tại nơi sinh sống, học tập hoặc có nhà ở thuộc sở hữu của mình nhƣng diện tích nhà ở bình quân đầu người trong hộ gia đình thấp hơn mức diện tích nhà ở tối thiểu do Chính phủ quy định theo từng thời kỳ và từng khu vực;
b) Phải có đăng ký thường trú tại tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nơi có NOXH; trường hợp không có đăng ký thường trú thì phải có đăng ký tạm trú từ một năm trở lên tại tỉnh, thành phố này, trừ trường hợp quy định tại khoản 9 Điều 49 của Luật này;
c) Đối với đối tƣợng quy định tại các khoản 4, 5, 6 và 7 Điều 49 của Luật này thì phải thuộc diện không phải nộp thuế thu nhập thường xuyên theo quy định của pháp luật về thuế thu nhập cá nhân; trường hợp là hộ nghèo, cận nghèo thì phải thuộc diện nghèo, cận nghèo theo quy định của Thủ tướng Chính phủ. Đối với đối tƣợng quy định tại các khoản 1, 8, 9 và 10 Điều 49 của Luật này thì không yêu cầu phải đáp ứng điều kiện về thu nhập theo quy định tại điểm này.
2. Đối với trường hợp quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 50 của Luật này thì phải đáp ứng điều kiện theo quy định tại quyết định phê duyệt chương trình mục tiêu về nhà ở tương ứng của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
3. Đối với trường hợp quy định tại khoản 4 Điều 50 của Luật này thì phải đáp ứng điều kiện về nhà ở, cƣ trú theo quy định sau đây:
a) Có đất ở nhƣng chƣa có nhà ở hoặc có nhà ở nhƣng nhà ở bị hƣ hỏng, dột nát; b) Có đăng ký thường trú tại địa phương nơi có đất ở, nhà ở cần phải xây dựng mới hoặc cải tạo, sửa chữa.
Do vậy với cách định nghĩa nhƣ vậy, trong luận án này, xét trong bối cảnh của Việt Nam là nước có mức thu nhập trung bình, thu nhập bình quân đầu người còn thấp so với khu vực, phúc lợi xã hội chƣa thể bao trùm mọi đối tƣợng trong xã hội, do đó tác giả chọn khái niệm nhà ở xã hội là nhà ở có sự hỗ trợ của Nhà nước để giảm giá thành, để giúp cho các đối tượng chính sách, người nghèo, người TNT, cán bộ, công chức viên chức, lực lượng vũ trang, công nhân, sinh viên…không có khả năng chi trả theo cơ chế thị trường có cơ hội cải thiện chỗ ở.
2.1.1.2. Phát triển nhà ở xã hội
Là việc đầu tƣ xây dựng mới, xây dựng lại hoặc cải tạo làm tăng diện tích NOXH. Phát triển NOXH là một trong các trường hợp phát triển nhà ở thương mai, phát triền nhà ở công vụ, phát triển nhà ở để phục vụ tái định cƣ, phát triển nhà ở của hộ gia đình, cá nhân.
2.1.1.3. Hình thức phát triển nhà ở xã hội Theo cách thức đầu tư xây dựng
- Phát triển NOXH theo dự án do nhà nước và doanh nghiệp đầu tư - Phát triển NOXH đầu tƣ riêng lẻ do hộ gia đình, cá nhân đầu tƣ Theo nguồn vốn
- NOXH được đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước, công trái quốc gia, trái phiếu, vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ƣu đãi của các nhà tài trợ, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước hoặc đầu tư xây dựng theo hình thức hợp đồng xây dựng – chuyển giao (gọi chung là nguồn vốn ngân sách).
- NOXH đƣợc đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn của doanh nghiệp, tổ chức, hộ gia đình, cá nhân (gọi chung là nguồn vốn ngoài ngân sách).
Luận án tập trung phân tích NOXH qua loại hình là các tổ chức, doanh nghiệp sử dụng nguồn vốn ngoài ngân sách đầu tƣ xây dựng.
2.1.1.4. Loại hình nhà ở xã hội
Thuê:là việc người thuê ký hợp đồng thuê nhà với bên thuê. Thời hạn tối đa cho việc thuê nhà là 5 năm. Trong thời gian thuê, người thuê không được cho mượn hay cho thuê lại dưới bất kỳ hình thức nào.
Mua NOXH: là việc người mua thanh toán trước cho bên bán 95% giá trị nhà ở trước khi nhận nhà (5% còn lại thành toán khi nhận giấy chứng nhận sở hữu nhà ở). Chủ đầu tư được phép bán cho người hưởng chính sách theo hình thức một lần hoặc nhiều lần. Đối với nhóm vay ngân hàng để trả góp nhà ở thì đƣợc vay ƣu đãi trong thời hạn 15 năm với mức lãi suất là 5%/năm khi vay ngân hàng thương mại nhà nước, hoặc với thời hạn từ 15-25 năm với lãi suất là 4,8%/năm khi vay ngân hàng chính sách xã hội.
Thuê mua NOXH: là việc người thuê mua thanh toán trước cho bên cho thuê mua 20% hoặc dưới 50% giá trị nhà ở, số tiền còn lại được tính thành tiền thuê nhà để trả hàng tháng cho bên cho thuê mua trong một thời hạn nhất định; sau khi hết hạn thuê mua nhà ở và khi đã trả hết số tiền còn lại thì người thuê mua có quyền sở hữu đối với nhà ở đó (Điều 3, Luật Nhà ở 2014).
Thuê mua NOXH là một hình thức bán nhà mới, đây là hình thức bán nhà có sự hỗ trợ của nhà nước nhằm giúp người thuê mua có khả năng sở hữu nhà sau một thời gian thuê nhất định. Việc áp dụng hình thức thuê mua sẽ giúp người TNT có thể chủ động về mặt tài chính. Giá thuê mua cũng sẽ đƣợc tính cao hơn giá thuê nhưng vẫn đảm bảo khả năng chi trả của người thuê mua.
2.1.1.5. Dự án đầu tư xây dựng nhà ở xã hội
Dự án đầu tƣ xây dựng NOXH: là tổng hợp các đề xuất có liên quan đến việc sử dụng vốn để xây dựng mới NOXH, các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hôi phục vụ cho hoạt động cƣ trú, kinh tế- xã hội trên một địa điểm nhất định.
- Dự án đầu tƣ xây dựng mới (hoặc cải tạo) một công trình NOXH độc lập hoặc một cụm công trình NOXH
- Dự án đầu tƣ xây dựng khu NOXH có hệ thống hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội đồng bộ tại khu vực nông thông
- Dự án đầu tƣ xây dựng khu đô thị hoặc dự án sử dụng đất hỗn hợp mà có dành diện tích đất trong dự án để xây dựng NOXH
- Dự án đầu tƣ xây dựng công trình có mục đích sử dụng hỗn hợp để ở (phục vụ cho đối tượng được hưởng chính sách về NOXH) và kinh doanh.
2.1.1.6. Chủ đầu tư dự án phát triển nhà ở xã hội
Là người sở hữu vốn hoặc người được giao quản lý, sử dụng vốn để thực hiện đầu tƣ xây dựng NOXH.
2.1.1.7. Kế hoạch (Chương trình) phát triển nhà ở xã hội
Căn cứ vào tình hình thực tế và nhu cầu về NOXH của địa phương, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng tổ chức lập Kế hoạch phát triển NOXH hàng năng, trung hạn và dài hạn phù hợp với định hướng của Chiến lược phát triển nhà ở quốc gia do Thủ tướng chính phủ phê duyệt, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của địa phương trong cùng thời kỳ.
2.1.1.8. Kế hoạch phát triển nhà ở xã hội của địa phương
- Dự báo số lượng người có nhu cầu về NOXH; diện tích, số lượng căn hộ NOXH cần đáp ứng
- Số lƣợng căn hộ, tổng diện tích sàn NOXH cần đầu tƣ xây dựng bao gồm:
nhà ở do Nhà nước đầu tư theo dự án bằng nguồn vốn ngân sách; nhà ở do các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế đầu tƣ theo dự án bằng nguồn vốn ngoài ngân sách; nhà ở do hộ gia đình, cá nhân đầu tƣ xây dựng; số lƣợng, tỷ lệ, cơ cấu các loại NOXH theo từng loại diện tích phù hợp với các nhóm đối tƣợng có nhu cầu về NOXH trên phạm vi địa bàn.
2.1.1.9. Người thu nhập thấp
Ngưỡng thu nhập được xem là thước đo cơ bản cho việc cá nhân hay hộ gia đình có đủ điều kiện nhận hỗ trợ nhà ở xã hội hay không. Các nước phát triển như Mỹ, châu Âu, Úc đều có quy định rõ ràng về mức thu nhập để có thể đƣợc xem xét tiếp cận nhà ở. Do đó, việc xác định xem cá nhân hay hộ gia đình có đáp ứng đƣợc tiêu chí thu nhập dựa trên cách tính toán thu nhập ròng sau thuế. Ở Mỹ, AMI (mức thu nhập trung bình khu vực) được xem là công cụ hữu hiệu và tương đối công bằng trong việc xác định người thu nhập thấp. Ở các nước khác thì thu nhập ròng sau