2.2.1. Thực trạng cấc tổng công ty nhà nước
Nếu tính từ khi Thủ tướng Chính phủ ban hành các Quyết định 90 và 91/TTg, các tổng công ty nhà nước đã ra đời và hoạt động được hơn 9 năm.
Tuy chưa phải là một khoảng thời gian dài, nhưng cũng đủ để chúng ta nhìn lại những gì được và chưa được của mô hình này.
Về ưu điểm, từ khi thành lập đến nay, một số tổng công ty đã thể hiện được vai trò chủ lực của nền kinh tế; hoạt động sản xuất kinh doanh có hiệu quả; duy trì tỷ lệ tăng trưởng tương đối cao; hoàn thành nghĩa vụ nộp ngân sách, nâng cao đời sống cán bộ công nhân viên và tích cực tham gia các chính sách xã hội. Có những tổng công ty bước đầu có quy mô tích tụ và tập trung vốn khá lớn để phục vụ chiến lược kinh doanh của mình và chiến lược của toàn ngành (như Tổng công ty dầu khí, Tổng công ty hàng không. . Việc ra đời các tổng công ty đã xoá dần tình trạng phân biệt giữa DNNN trung ương và DNNN địa phương, thông qua sự phân cấp mở rộng quyền tự chủ kinh doanh đã hạn chế bớt sự can thiệp của các cơ quan nhà nước vào hoạt động của các đơn vị thành viên và của tổng công ty. Sự hình thành các tổng công ty cũng thu gọn đầu mối các DNNN để nhà nước dễ quản lý.
Có thể nói, mô hình tổng công ty đã khắc phục phần nào những khiếm khuyết của các LHXN, nó mở ra một kiểu quan hệ liên kết mới giữa các DNNN. Nhờ mô hình tổng công ty mà sức mạnh của kinh tế nhà nước được củng cố và tăng cường đáng kể, đóng góp quan trọng vào sự tăng trưởng của toàn bộ nền kinh tế quốc dân, tạo những tiền đề cần thiết để đẩy nhanh chiến lược công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.
Tuy vậy, so với mục tiêu, yêu cầu của việc thành lập tổng công ty thì kết quả đạt được còn khá khiêm tốn. Hoạt động của hầu hết các tổng công ty vẫn mang nặng tính hành chính trung gian mà chưa tập trung vào chức năng chủ yếu là kinh doanh, vì vậy hiệu quả hoạt động chưa cao, chưa tương xứng với tiềm năng và nguồn lực được nhà nước đầu tư. Phạm vi hoạt động của các tổng công ty phần lớn còn bó hẹp ở thị trường trong nước, rất ít đơn vị tiếp cận được với thị trường nước ngoài, khả năng chi phối thị trường cũng chưa đáng kể. Tình trạng thua lỗ kéo dài còn chậm được khắc phục ở nhiều tổng công ty.
Một số đơn vị làm ăn có lãi thì nguyên nhân chính là nhờ hoạt động trong những ngành có lợi thế hoặc nhận được nhiều sự bảo hộ từ phía nhà nước.
[Năm 2000, các TCT 91 xuất khẩu được 3,54 tỷ USD, bằng 30%
tổng kim ngạch xuất khẩu của cả nước thì riêng TCT dầu khí đã xuất được 3,22 tỷ USD, chiếm 93,3%, các TCT 91 còn lại chỉ chiếm 6,7
%. Tổng công ty thép Việt Nam được nhà nước ưu ái rất nhiều trong cơ chế chính sách và đầu tư, nhưng năm 2001 mới chỉ chiếm được 28% thị phần trong nước và có tới 5/13 công ty thành viên bị thua lỗ]
[38, tr.5]
Việc thành lập tổng công ty nhằm mục đích tích tụ và tập trung vốn, nhưng vì nhiều lý do khác nhau mà hầu hết các tổng công ty không đạt được mục đích này. Trong quá trình tổ chức lại và thành lập mới một số tổng công ty, các bộ, ngành và nhiều địa phương còn làm theo kiểu phong trào, không kiên quyết tuân theo tiêu chí mà pháp luật quy định, cho phép quá nhiều đặc thù, ngoại lệ, dẫn đến nhiều tổng công ty ra đời có mức vốn quá nhỏ bé so với yêu cầu. Bên cạnh đó, trong việc xác định quy mô, cơ cấu ngành nghề kinh doanh cũng còn nhiều bất hợp lý, quá tham mở rộng quy mô thành viên và phạm vi ngành nghề kinh doanh trong khi năng lực tài chính còn yếu, dẫn đến vốn đầu tư bị dàn trải.
[Gần 80% TCT không đảm bảo tiêu chí về vốn (500 tỷ đổng) mặc dù đã qua 8 năm hoạt động, 21/76 tổng công ty 90 có vốn dưới 100 tỷ đồng (chiếm 27,6%), chỉ có 9 tổng công ty 90 có vốn trên 500 tỷ đồng (chiếm 11,6 %) trong đó đã có 4 ngân hàng thương mại. Đối với TCT 91 thì 5/17 tổng công ty có mức vốn dưới 100 tỷ đổng] [38, tr.5]
Các tổng công ty 91 ra đời với kỳ vọng trở thành những tập đoàn kinh doanh, có khả năng chi phối trong những ngành, lĩnh vực quan trọng của nền kinh tế. Nhưng cho đến nay, ở chừng mực nào đó có thể coi chúng mới chỉ là một hình thức quá độ, chứ chưa phải là tập đoàn kinh doanh theo đúng nghĩa.
Các tổng công ty 91 chẳng những chưa làm tốt vai trò chủ đạo của mình, mà còn lợi dụng sự nhập nhằng của pháp luật tự coi ngành kinh doanh chủ đạo là
ngành độc quyền. Điều nguy hại hơn là nhiều tổng công ty đã lợi dụng vị thế độc quyền nhà nước để biến thành độc quyền của doanh nghiệp mình, làm mất đi sự bình đẳng giữa các thành phần kinh tế.
[Trong khi tập đoàn kinh doanh chỉ là một mô hình liên kết các doanh nghiệp, bản thân tập đoàn không có tư cách pháp nhân, đa hình thức sở hữu, đa ngành nghề kinh doanh, tự quyết định mô hình quản lý, thì các tổng công ty nhà nước là một pháp nhân kinh tế, thuộc sở hữu duy nhất của nhà nước, cơ cấu quản lý do nhà nước quyết định, hoạt động đơn ngành hoặc đa ngành nghề nhưng dứt khoát phải có một ngành chủ đạo] [24, tr. 16-20]
Trong nội bộ tổng công ty, sự liên kết giữa các thành viên với nhau và với tổng công ty khá rời rạc. Việc đề ra và thực hiện chiến lược chung của tổng công ty chỉ mang tính hình thức, còn trên thực tế mỗi đơn vị thành viên tự theo đuổi mục đích và lợi ích riêng của mình, v ẫ n còn tình trạng cạnh tranh lẫn nhau giữa các thành viên trong cùng một tổng công ty. Tâm lý không thiết tha với tổng công ty là phổ biến, và thực tế đã có nhiều đơn vị thành viên bày tỏ mong muốn xin ra khỏi tổng công ty. Nhiều doanh nghiệp thành viên không thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với tổng công ty mà còn công khai chỉ trích mô hình này.
Tóm lại, qua hơn 9 năm vận hành, với những thành công ít hơn là tồn tại, mô hình tổng công ty đã không thể hiện được vai trò là nòng cốt trong hệ thống doanh nghiệp nhà nước và ngày càng mất đi tính hấp dẫn đối với các đơn vị thành viên.
2.2.2. Nguyên nhân
Thực trạng các tổng công ty nhà nước nêu trên là hệ quả của nhiều nguyên nhân, cả khách quan lẫn chủ quan. Nhưng nguyên nhân quan trọng nhất cần thẳng thắn nhìn nhận là bắt nguồn từ cơ chế, chính sách pháp luật của nhà nước đối với các tổng công ty. Chính từ những lỗ hổng và bất cập trong việc hoạch định và thực thi cơ chế, chính sách pháp luật đã một mặt trói
buộc sự năng động vươn lên của các tổng công ty trong cơ chế thị trường, mặt khác tiếp tay, dung túng cho sự độc quyền và lộng quyền của chúng mà đôi khi vượt khỏi tầm kiểm soát của nhà nước.
Có thể khái quát những bất cập của cơ chế, chính sách pháp luật dẫn đến những tồn tại của mô hình tổng công ty nhà nước như sau:
Thứ nhất, các tổng công ty nhà nước hiện nay chủ yếu được thành lập bởi các quyết định hành chính, theo kiểu thu gom, giảm đầu mối quản lý, chứ không phải là sự liên kết tự nguyện của các doanh nghiệp thành viên theo các quy luật kinh tế khách quan. Do vậy không tạo sự liên kết về tài chính, thị trường, sản phẩm, chiến lược kinh doanh... trong tổng công ty như mục tiêu đề ra. Giữa các doanh nghiệp thành viên với nhau và với tổng công ty mới chỉ tồn tại quan hệ hành chính, quản lý chứ không có sự gắn kết hữu cơ thành một thực thể thống nhất.
Trong khi về nguyên lý, cho dù là tập đoàn kinh doanh nhà nước hay tư nhân đều hình thành theo phương thức vận động phát triển tự thân của nó, dựa trên các quy luật khách quan, thì chúng ta lại bằng con đường hành chính, dùng quyền lực công để can thiệp. Sự liên kết trong tổng công ty lẽ ra phải xuất phát từ lợi ích kinh tế của bản thân các thành viên, thì chúng ta lại sắp đặt sự liên kết ấy bằng các giải pháp phi kinh tế. Hay nói khác đi, chúng ta đã cố ý hành chính hoá những quan hệ mang bản chất kinh tế và phớt lờ khía cạnh pháp lý của nó thì kết cục là những quan hệ ấy khó tránh khỏi bị sơ cứng.
Thứ hai, giữa tổng công ty và các thành viên không có sự gắn kết về quan hệ đầu tư tài chính. Có thể nói chưa bao giờ tồn tại quan hệ đầu tư vốn thực sự giữa tổng công ty và các đơn vị thành viên, bởi lẽ con đường hình thành vốn trong các tổng công ty ở nước ta rất đặc thù. Các DNNN trước đây đã được nhà nước giao vốn để quản lý, sử dụng. Khi thành lập tổng công ty, nhà nước thu hồi vốn đó giao cho tổng công ty, rồi tổng công ty giao lại cho các đơn vị thành viên. Nhưng đằng sau sự lòng vòng ấy chỉ là thủ tục chuyển giao qua giấy tờ sổ sách, CÒ11 trên thực tế không có sự dịch chuyển vốn nào
giữa tổng công ty và các doanh nghiệp thành viên theo đúng nghĩa quan hệ đầu tư. Thực trạng này làm nảy sinh những vấn đề pháp lý sau:
+ Tổng công ty là thực thể pháp lý, là một pháp nhân, nhưng nó chỉ có tài sản về danh nghĩa, trên thực tế tài sản của nó lại do các doanh nghiệp thành viên quản lý, sử dụng và định đoạt theo pháp luật.
+ VI quan hệ đầu tư không đúng thực chất nên việc phân định các quyền tài sản, quyền lợi, nghĩa vụ giữa tổng công ty và các đơn vị thành viên cũng thiếu rõ ràng, nếu không muốn nói là chồng chéo. Sự điều tiết và sử dụng vốn trong các tổng công ty vì thế không hợp lý và kém hiệu quả.
+ Quan hệ đầu tư không rõ ràng còn dẫn đến những lúng túng trong việc xác định người đại diện chủ sở hữu vốn, tài sản nhà nước tại các tổng công ty.
Chẳng hạn, đối với tổng công ty 91 theo pháp luật hiện hành có 3 đầu mối cùng có chức năng đại diện chủ sở hữu: (1) Thủ tướng Chính phủ; (2) Cơ quan quản lý vốn (Bộ tài chính); (3) HĐQT và TGĐ tổng công ty. Nghị định 59/CP ngày 3-10-1996 quy định Chủ tịch HĐQT và TGĐ là người ký nhận vốn nhà nước giao, quy định này được hiểu là cả HĐQT và TGĐ đều có quyền đại diện chủ sở hữu trong DNNN [14, Đ.7]. Điều này làm cho việc phân định thẩm quyền giữa HĐQT và TGĐ về lý thuyết cũng như thực tế càng chồng chéo.
+ Khi không rõ ai là đại diện chủ sở hữu đích thực, thì tất yếu dẫn đến tình trạng không ai quan tâm và chịu trách nhiệm về hiệu quả sử dụng vốn.
Không lấy tỷ suất sinh lời trên vốn làm tiêu chí đánh giá hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp. Tình trạng "cảm tính", cơ chế "xin - cho" trong phê duyệt dự án và cấp vốn đầu tư cho các đơn vị thành viên diễn ra phổ biến.
+ Khi người đại diện chủ sở hữu càng "vô hình" thì lợi ích của chủ sở hữu càng bị đe doạ. Những người được giao quyền quản lý tài sản trong doanh nghiệp bằng các thủ đoạn như: gian lận sổ sách kế toán, tiến hành các giao dịch tư lợi, đánh cắp cơ hội kinh doanh của doanh nghiệp... để trục lợi cho riêng mình mà không cần quan tâm đến lợi ích nhà nước.
Thứ ba, quan hệ pháp lý giữa tổng công ty và các doanh nghiệp thành viên là không rõ ràng. Theo quy định hiện hành, tổng công ty là một pháp nhân, các thành viên hạch toán độc lập của tổng công ty cũng có tư cách pháp nhân, (có thể hình dung là pháp nhân trong pháp nhân). Quy định này là bất hợp lý, bởi lẽ:
Một là, cả lý luận và thực tiễn kinh doanh ở các nước chưa hề tồn tại tiền lệ hai pháp nhân kinh doanh mà trong đó pháp nhân này lại là cấp chủ quản, chịu trách nhiệm về hoạt động của pháp nhân kia. Mặt khác, "trong nền kinh t ế hàng hoá, mỗi đơn vị kinh doanh hay một pháp nhân kinh doanh phải được bình đẳng với các đơn vị hay pháp nhân kinh doanh khác trước pháp luật, không thể là cấp dưới của một pháp nhân kinh doanh nào đó". [25, tr.218]
Quy định như vậy dẫn đến tình trạng hoặc là pháp nhân kinh doanh cấp dưới (đơn vị thành viên) có đủ quyền chủ động kinh doanh theo pháp luật, thì pháp nhân kinh doanh là cấp chủ quản (tổng công ty) trở thành cấp "hành chính" quan liêu; hoặc là pháp nhân kinh doanh chủ quản thực sự có đủ quyền tự chủ kinh doanh thì sẽ biến pháp nhân kinh doanh cấp dưới thành một cấp phụ thuộc không có quyền tự chủ; hoặc không có cấp nào thực sự là một pháp nhân, mà dẫn tới sự phân quyền chắp vá, cản trở nhau trong hoạt động. (Thực tế này đã và đang diễn ra trong các tổng công ty nhà nước hiện nay)
Hai là, việc coi tổng công ty là một pháp nhân là thiếu cơ sở pháp lý, vì tài sản của tổng công ty không có sự tách bạch rõ ràng với tài sản của các đơn vị thành viên, mà điều kiện quan trọng nhất của một pháp nhân là phải có tài sản độc lập. Hơn nữa, thực tiễn nước ta, các tổng công ty chỉ được biết đến như là bộ khung quản lý. Bản thân tổng công ty thường không trực tiếp tiến hành các hoạt động đầu tư kinh doanh, nên việc công nhận tư cách pháp nhân cho tổng công ty thực chất chỉ là công nhận tư cách pháp nhân cho bộ máy tổng công ty. Đây rõ ràng là một việc không cần thiết. Ở các nước, bản thân
tập đoàn không được thừa nhận có tư cách pháp nhân, chỉ có công ty mẹ và các công ty con trong tập đoàn mới là những pháp nhân độc lập.
Ba là, việc thừa nhận tư cách pháp nhân cho tổng công ty dẫn đến những xung đột không đáng có trong nhiều quan hệ pháp luật có sự tham gia của cả tổng công ty và các đơn vị thành viên. (Rõ nhất là trong quan hệ đấu thầu, khi tổng công ty và các thành viên cùng tham dự một gói thầu). Điều này hoặc là đặt tổng công ty và các thành viên ở vào thế cạnh tranh không bình đẳng, hoặc là buộc các nhà làm luật và các nhà quản lý phải xử lý theo những cách trái với nguyên tắc thị trường.
Thứ tư, cơ cấu quản lý điều hành nội bộ vừa cồng kềnh, vừa bất hợp lý, cản trở quá trình phát triển sản xuất kinh doanh của tổng công ty. Sự thiếu rõ ràng trong việc phân định nhiệm vụ quyền hạn giữa HĐQT và TGĐ dẫn đến quyền hạn thật sự của HĐQT rất hạn chế, khiến nhiều người không khỏi nghi ngờ về tính hình thức của nó. Cơ chế phân công và phối hợp hoạt động giữa HĐQT và TGĐ còn nhiều điểm chưa rõ ràng dẫn đến lấn sân nhau trong hoạt động. Việc cơ cấu Ban kiểm soát trực thuộc HĐQT đã làm giảm vai trò và hiệu quả hoạt động của cơ quan này.
Cơ chế hình thành và tiêu chí lựa chọn các chức danh quản lý trong tổng công ty cũng còn nhiều bất cập. Chủ tịch HĐQT và TGĐ do cùng một cấp bổ nhiệm, trong khi lại yêu cầu TGĐ phải báo cáo và chịu trách nhiệm trước HĐQT về hoạt động của tổng công ty. Các Phó TGĐ và GĐ các đơn vị thành viên khi bổ nhiệm phải được cơ quan chủ quản chấp thuận. Tiêu chí lựa chọn các chức danh quản lý điều hành tổng công ty nặng về phẩm chất chính trị mà xem nhẹ trình độ chuyên môn nghiệp vụ và năng lực quản lý. Do đó, người mà chúng ta lựa chọn ra để quản lý điều hành tổng công ty (các thành viên HĐQT và TGĐ) thường là những nhà chính trị, bị chi phối bởi tư tưởng hành chính, công quyền hơn là những nhà quản trị bị chi phối bởi tư duy thị trường.
Bộ máy quản lý cồng kềnh, kém hiệu quả vừa không thực hiện được chức năng hoạch định và điều hành chiến lưực chung của toàn tổng công ty,