2. Các đề tài, công trình nghiên cứu về thị trường điện Việt Nam
3.2. MÔ HÌNH ĐỀ XUẤT CHO THỊ TRƯỜNG BÁN BUÔN ĐIỆN CẠNH TRANH VIỆT NAM
3.2.1. Hình thành các thành viên thị trường bán buôn điện cạnh tranh thông
3.2.1.1. Sự cần thiết của việc tái cấu trúc ngành điện Việt Nam
Mô hình tổ chức quản lý hiện tại của ngành điện Việt Nam cơ bản là mô hình liên kết dọc, cả ba khâu phát điện - truyền tải - phân phối và kinh doanh điện chủ yếu đều do một Tập đoàn nhà nước quản lý, hạch toán kinh doanh chưa được tách bạch rõ ràng. Vì vậy, chi phí ở từng đơn vị trong dây chuyền phát điện - truyền tải - phân phối điện không được hạch toán riêng nhằm đánh giá hiệu quả từng khâu. Do hạch toán toàn ngành nên hiệu quả đầu tư của từng dự án cũng khó xác định. Mô hình này chưa tạo ra các cơ chế khuyến khích để các đơn vị tiết kiệm chi phí, nâng cao hiệu quả SXKD, giảm giá thành để nâng cao tính cạnh tranh. Vì vậy, cần có một kế hoạch tổng thể tái cấu trúc lại ngành điện để chống độc quyền, thúc đẩy cạnh tranh, tăng quyền tự chủ về tài chính cho các đơn vị trong từng khâu của dây chuyền nhằm tăng tính chủ động trong SXKD và đầu tư phát triển của ngành điện Việt Nam.
Tái cấu trúc ngành điện là một bước của quá trình xây dựng và phát triển TTĐ. Ở tất cả các nước, trước khi đưa TTĐ cạnh tranh đi vào hoạt động đều phải tiến hành tái cấu trúc ngành điện, chuyển đổi mô hình liên kết dọc độc quyền sang mô hình mới phù hợp cho việc cạnh tranh bình đẳng trên TTĐ. Nói cách khác, tái cấu trúc là một trong những điều kiện tiên quyết bắt buộc cho đối với quá trình hình thành và phát triển TTĐ.
Việc tái cấu trúc phải đồng thời đạt được 2 nội dung sau:
(i) Trước mắt, giải quyết được các tồn tại của mô hình hiện tại đang cản trở sự phát triển của ngành điện;
(ii) Lâu dài, đáp ứng được các yêu cầu cho ổn định thị trường bán buôn điện và phát triển thị trường bán lẻ điện.
Đối với các tồn tại của mô hình ngành điện hiện tại:
- Tách biệt được hoạt động của các khâu phát điện, truyền tải, phân phối và kinh doanh điện trong mô hình ngành điện hiện tại để có thể hạch toán một cách rõ ràng từng khâu và có được một cơ chế xây dựng và điều tiết giá từng khâu minh bạch, hiệu quả.
- Tách biệt được các khâu do nhà nước độc quyền với các khâu SXKD đang tập trung vào một đơn vị quản lý là EVN và sẽ đưa ra cạnh tranh để có cơ chế điều hành HTĐ và cung cấp điện, cơ chế giám sát điều hành HTĐ hiệu quả nhằm xoá bỏ tình trạng cắt giảm điện tràn lan không có kiểm soát và không rõ mục đích, vì lợi ích của doanh nghiệp chứ không vì lợi ích quốc gia như đã xảy ra thời gian gần đây.
- Giải quyết được các ách tắc trong việc đàm phán và ký kết các hợp đồng mua bán điện từ các nguồn điện mới, thúc đẩy được việc thực hiện đầu tư các công trình điện, đảm bảo an ninh cung cấp điện cả ngắn hạn và dài hạn, thoả mãn nhu cầu điện đang tăng trưởng với tốc độ cao. Hiện nay do EVN đang là người mua duy nhất, đồng thời EVN cũng là đơn vị sở hữu trên 50% công suất nguồn toàn hệ thống nên có ý kiến cho rằng EVN đang gây khó khăn cho các nguồn mới không do EVN sở hữu được vào vận hành bán điện với lý do giá điện bán lẻ hiện nay quá thấp so với giá phát điện của các nguồn điện mới, nếu mua EVN sẽ lỗ, dẫn đến tình trạng thiếu nguồn kéo dài phải cắt điện thường xuyên.
- Có cơ chế điều hành giá điện hợp lý để đảm bảo giá điện từng khâu phản ảnh đúng chi phí của khâu đó nhằm thực hiện được chính sách thu hút mọi thành phần kinh tế tham gia đầu tư phát triển điện, trước mắt vào khâu phát điện và lâu dài vào khâu bán lẻ. Muốn vậy, giá điện phải được vận hành theo cơ chế thị trường, phải có cơ chế cho phép chuyển các chi phí phát điện và truyền tải vào giá bán lẻ điện theo định kỳ và giá điện bán lẻ phải được điều chỉnh theo chu kỳ điều tiết giá được định trước.
- Từng bước nâng cao được hiệu quả SXKD của các khâu SXKD điện, làm giảm áp lực tăng giá và ổn định được giá điện bán lẻ tới người tiêu dùng với mức giá hợp lý.
Đối với yêu cầu cho phát triển thị trường bán buôn điện cạnh tranh - Tách biệt được về sở hữu các khâu phát điện, truyền tải, phân phối và bán lẻ điện để loại bỏ mâu thuẫn quyền lợi trong mua bán điện, từng bước chuyển hoạt động điện lực cạnh tranh trong cả khâu phát điện, khâu bán buôn và bán lẻ điện đáp ứng được yêu cầu phát triển TTĐ Việt Nam.
- Có cơ cấu tổ chức ngành điện đáp ứng yêu cầu hoạt động cạnh tranh của thị trường. Các NMĐ hiện có và đang xây dựng do Nhà nước sở hữu phải được cơ cấu
lại để có số lượng các đơn vị phát điện ở mức độ hợp lý, các đơn vị phát điện có năng lực cạnh tranh tương đương.
- Tách biệt được các chức năng cung cấp dịch vụ độc quyền ra khỏi các khâu sẽ hoạt động cạnh tranh nhằm tạo được môi trường cạnh tranh công bằng minh bạch giữa các đơn vị. Khâu điều hành HTĐ, TTĐ và khâu truyền tải cần được tách thành các đơn vị độc lập do Nhà nước sở hữu, không chung sở hữu với các đơn vị phát điện và đơn vị mua buôn điện.
- Khâu bán lẻ điện cần được cơ cấu lại để thuận lợi cho việc chuyển đổi hình thức sở hữu theo hướng cổ phần hóa và cạnh tranh trong khâu bán lẻ sau này.
Việc tái cấu trúc ngành điện cần giải quyết được các tồn tại của mô hình hiện tại nhưng không được gây cản trở cho việc phát triển và đưa vào vận hành các mô hình thị trường cạnh tranh trong tương lai.
3.2.1.2. Mục tiêu và nguyên tắc tái cấu trúc ngành điện Việt Nam 3.2.1.2.1. Các nguyên tắc tái cấu trúc ngành điện
Nhằm đảm bảo thị trường bán buôn điện Việt Nam được vận hành theo đúng quy luật thị trường, các đơn vị hoạt động điện lực trong toàn bộ dây chuyền SXKD điện phải đảm bảo tách thành 3 khối: Khối các đơn vị cạnh tranh trong khâu phát điện, khối các đơn vị sẽ tham gia cạnh tranh trong khâu bán buôn điện và khối đặc thù vẫn thuộc độc quyền nhà nước.
- Khối đơn vị sẽ tham gia hoạt động cạnh tranh trong khâu phát điện: gồm các Đơn vị phát điện thông thường như các NMĐ hiện có và đang xây dựng do Nhà nước sở hữu, các NMĐ hiện có và đang được đầu tư xây dựng bởi các nhà đầu tư tư nhân trong nước và nước ngoài dưới dạng NMĐ độc lập, BOT. Khối này cần được tái cấu trúc để có thể hoạt động cạnh tranh thực sự khi trong thị trường phát điện và tiến tới TTĐ bán buôn bắt đầu đi vào hoạt động.
- Khối các đơn vị điện lực sẽ do Nhà nước độc quyền gồm: các Nhà máy thủy điện chiến lược đa mục tiêu hiện có, đang và sẽ được Nhà nước đầu tư xây dựng; các NMĐ nguyên tử sẽ được xây dựng; NPT; phân tách chức năng của A0 thành các cơ quan riêng biệt để vận hành HTĐ và điều hành giao dịch TTĐ. Đây là
các đơn vị sẽ không tham gia hoạt động cạnh tranh trên TTĐ mà chỉ cung cấp dịch vụ cho các đơn vị hoạt động cạnh tranh hoặc ở vị trí điều hành hoạt động của HTĐ và TTĐ. Các đơn vị này sẽ do nhà nước sở hữu để phục vụ vận hành của TTĐ.
- Khối các đơn vị điện lực chưa tham gia hoạt động cạnh tranh trong giai đoạn thị trường phát điện cạnh tranh nhưng sẽ hoạt động cạnh tranh từ giai đoạn chuyển sang thị trường bán buôn điện cạnh tranh: gồm Công ty mua bán điện, các Công ty phân phối và bán lẻ điện. Trong giai đoạn thị trường bán buôn điện cạnh tranh, các đơn vị này cần phải cổ phần hoá để hình thành các đơn vị độc lập, đồng thời các đơn vị bán buôn khác được thành lập mới, cạnh tranh với nhau.
Theo đó, các nguyên tắc cho tái cấu trúc ngành điện được xác định như sau:
- Tách biệt về sở hữu các đơn vị phát điện với Công ty Mua bán điện để xoá bỏ mâu thuẫn quyền lợi trong mua bán điện, tránh tình trạng Công ty Mua bán điện dùng vị thế của mình để mang lại lợi nhuận cao hơn cho các đơn vị phát điện cùng chung sở hữu và gây thiệt hại cho các đơn vị phát điện độc lập khác. Các đơn vị mua điện thị trường được thành lập để cùng tham gia cạnh tranh trong thị trường bán buôn điện. Lúc này Công ty Mua bán điện - người mua duy nhất của VCGM sẽ được chuyển thành đơn vị mua buôn điện thị trường cùng với các đơn vị được thành lập mới khác.
- Tách biệt các khâu cung cấp dịch vụ độc quyền với các khâu sẽ hoạt động cạnh tranh nhằm đảm bảo đối xử công bằng, minh bạch của đơn vị này với mọi đối tượng khác khi tham gia thị trường. Các đơn vị cung cấp dịch vụ độc quyền cần có vị trí hoàn toàn độc lập với các đơn vị sẽ gây khó khăn cho các đơn vị không chung sở hữu trong việc sử dụng các dịch vụ do các đơn vị này cung cấp.
Mô tả khái quát các khâu trong dây chuyền sản xuất, kinh doanh điện, phân tách các đơn vị cạnh tranh trong thị trường phát điện, các đơn vị độc quyền nhà nước và các đơn vị sẽ cạnh tranh trong giai đoạn thị trường bán buôn điện tại Hình 3.3 dưới đây.
3.2.1.3. Các thành viên cho thị trường bán buôn điện cạnh tranh Việt Nam
Trên cơ sở nguyên tắc tái cấu trúc ngành điện, để đảm bảo vận hành ổn định thị trường phát điện cạnh tranh và làm cơ sở tiến tới VWEM, cần xem xét, đánh giá từng khâu của quá trình sản xuất kinh doanh điện nhằm xác định khả năng phù hợp nhất với các điều kiện tiên quyết và ràng buộc pháp lý để tái cơ cấu, sắp xếp và hình thành các thành viên cũng như mối quan hệ, tính chất sở hữu của các thành viên sẽ tham gia vào VWEM trong thời gian đến.
3.2.1.3.1. Đối với khâu phát điện
Các đối thủ cạnh tranh trong khâu phát điện
a) Các Tập đoàn kinh tế nhà nước tiếp tục giữ vai trò chủ đạo trong vận hành và đầu tư các NMĐ, để thu gọn đầu mối và thống nhất quản lý đối với các NMĐ, các Tập đoàn kinh tế nhà nước đã thành lập các Tổng công ty phát điện như sau:
Tập đoàn Dầu khí Việt Nam (PVN) đã thành lập Tổng CTĐL Dầu khí (PV Power);
Tập đoàn Than và Khoáng sản Việt Nam (TKV) đã thành lập Tổng CTĐL TKV (Vinacomin-Power).
b) Với mô hình tổ chức các đơn vị phát điện của EVN và ngoài EVN đến nay đều đáp ứng được các tiêu chí, điều kiện để tham gia thị trường phát điện cạnh tranh.
Hình 3.3. Sơ đồ nguyên tắc tái cấu trúc các khâu của ngành điện
KHỐI PHÁT ĐIỆN (Hiện thuộc sở hữu Nhà nước và tư nhân)
Cạnh tranh trong khâu phát
điện
CÁC NGUỒN CHIẾN LƯỢC, TRUYỀN TẢI &
ĐIỀU ĐỘ, VẬN HÀNH (Thuộc sở hữu Nhà nước)
Độc quyề n NN
KHỐI BÁN BUÔN, PHÂN PHỐI VÀ
BÁN LẺ (Hiện thuộc sở hữu Nhà nước và sẽ CPH)
Cạnh tranh trong Thị trường bán
buôn điện
Các Công ty phát điện, Các
NMĐ độc lập (IPPs)
Cơ quan vận hành HTĐ (SO)
TNO (NPT)
Các SMHP và
Điện nguyên tử
Các đơn vị mua buôn
điện
Các đơn vị phân phối điện Cơ quan
điều hành TTĐ (MO)
c) Tổng công suất đặt của các NMĐ toàn hệ thống năm 2009 và năm 2015 do EVN, PVN, TKV, SDC và các NMĐ độc lập/BOT đang quản lý vận hành được trình bày tại bảng và biểu đồ dưới đây:
Bảng 3.4. Tổng công suất đặt toàn hệ thống năm 2009 và năm 2015
Năm 2009 Năm 2015
STT Tên đơn vị Công suất
(MW) Thị phần
(%) Công suất
(MW) Thị phần (%)
1 EVN 12.518 67,86 26.678 62,4
2 PVN 2.072 11,24 5.222 12,2
3 TKV 745 4,04 1.485 3,5
4 SDC 218 1,18 414 1,0
5 NMĐ độc lập/BOT 2.343 12,70 7.928 18,5
6 Mua Trung Quốc 550 2,98 1021 2,4
TỔNG 18.446 100 42.748 100
Hình 3.4. Biểu đồ tổng công suất đặt toàn hệ thống năm 2009 và năm 2015
Kinh nghiệm các nước cho thấy để đảm bảo có một TTĐ cạnh tranh lành mạnh ở khâu phát thì mỗi đơn vị phát điện chỉ được sở hữu và quản lý không quá 20% tổng nhu cầu công suất điện của HTĐ quốc gia. Đơn vị phát điện tại các nước trên thế giới hầu hết được hạch toán độc lập hoặc hoạt động theo mô hình công ty cổ phần, liên doanh hoặc công ty tư nhân và trong luật điện lực của các nước quy định cụ thể quyền là nghĩa vụ của đơn vị phát điện.
12518
2072 745
218 2343
550
26678
5222 1485
414 7928
1021
0 5000 10000 15000 20000 25000 30000
Năm 2009 Năm 2015
EVN PVN TKV SDC IPP/BOT Mua TQ
Đối với TTĐ Việt Nam hiện nay, các đơn vị tham gia trong khâu phát điện cơ bản đã đáp ứng được yêu cầu để tham gia khi chuyển đổi sang mô hình thị trường bán buôn cạnh tranh gồm: các Tổng công ty phát điện, các NMĐ đã được cổ phần, các nhà đầu tư của nhà nước và tư nhân, nhà đầu tư nước ngoài,…
Tuy vậy, cần so sánh quy mô về công suất đặt của các đơn vị phát điện, thấy rằng năm 2009 tổng công suất đặt của mỗi NMĐ độc lập chỉ chiếm được một phần nhỏ trong thị trường, do đó các đơn vị phát điện này không có sức mạnh để có thể thao túng thị trường. Ngược lại, tổng công suất đặt của các NMĐ thuộc EVN chiếm tỷ trọng 67,86%, dự kiến đến năm 2015, nếu không có sự tái cơ cấu khâu phát điện, EVN tiếp tục chiếm tỷ trọng 62,4%, mặt dù đã tách thành các công ty phát điện độc lập nhưng vẫn tiếp tục do EVN nắm giữ 100% vốn, với tỷ trọng này việc EVN thao túng thị trường và ảnh hưởng tới sự cạnh tranh lành mạnh trên thị trường là không thể tránh khỏi. Vì vậy, tái cấu trúc khối phát điện cần được tiến hành. Nguyên tắc cho việc tái cấu trúc khối phát điện là nhóm các NMĐ do EVN sở hữu hoặc chiếm cổ phần chi phối để hình thành các đơn vị phát điện có năng lực cạnh tranh tương đương tham gia TTĐ để tách ra thành các đơn vị phát điện độc lập, trong đó không có đơn vị nào có quy mô quá lớn, có đủ khả năng lũng đoạn thị trường.
Các nguyên tắc nhóm các NMĐ cần được xác định cụ thể như sau:
- Tạo nên cạnh tranh bình đẳng giữa các đơn vị phát điện. Không có các đơn vị phát điện với quy mô quá lớn để có thể sử dụng lợi thế riêng của mình thao túng thị trường.
- Các đơn vị phát điện được hình thành cần có tính kinh tế về quy mô cao, thuận lợi cho việc cổ phần hoá sau này.
- Các đơn vị phát điện được hình thành cần có quy mô nhất định đảm bảo khả năng huy động vốn đầu tư cho phát triển các nguồn điện mới.
Để đạt được các mục tiêu trên, việc nhóm các NMĐ để hình thành các đơn vị phát điện cần tuân thủ các tiêu chí sau:
- Tổng công suất đặt của một đơn vị phát điện không được vượt quá 20%
công suất đặt toàn hệ thống;
- Các Đơn vị phát điện cần có tổng công suất các NMĐ tương đương nhau;
có công suất đặt cho các công nghệ phát điện cho các vùng khác nhau của biểu đồ phụ tải (đáy, lưng và đỉnh) tương đương nhau.
- Địa bàn quản lý của mỗi đơn vị phát điện không phân biệt vùng, miền. Mỗi đơn vị phát điện cần có các nhà máy thuỷ điện phân bổ ở cả 3 miền Bắc, Trung và Nam.
- Có tỷ trọng công suất của các nhà máy thuỷ điện, nhiệt điện than và tuabin khí tương đối cân bằng giữa các đơn vị phát điện.
- Các nhà máy thuỷ điện trên cùng một dòng sông và các nhà máy nhiệt điện tuabin khí cùng một nguồn cấp khí cần được nhóm lại vào một Đơn vị phát điện.
- Mỗi đơn vị phát điện gồm cả các nhà máy đã phát điện thương mại và các NMĐ sẽ xây dựng đưa vào vận hành tới năm 2015.
Tuy vậy, hiện nay việc chỉ quyết định thành lập 03 Tổng công ty phát điện với công suất còn thấp, 100% vốn do EVN quản lý vẫn chưa xử lý triệt để các vấn đề về tính cạnh tranh trong TTĐ Việt Nam. Vì vậy, trên cơ sở các tiêu chí nêu trên, căn cứ số lượng thực tế các NMĐ hiện có, các NMĐ đã sắp xếp vào 3 Tổng công ty nguồn điện và các dự án đang xây dựng, vị trí địa lý của các nhà máy, công nghệ phát điện của các nhà máy, quy mô HTĐ tới năm 2015, Luận án đưa ra phương án sau:
Cần thiết phải thành lập Tổng Công ty nguồn điện chiến lược, gồm các NMĐ lớn hiện đang phụ thuộc EVN gồm: Thuỷ điện Hoà Bình, Sơn La, Ialy, Pleikrong, SêSan 3, SêSan 4, Trị An. Đây là các nguồn thuỷ điện lớn do nhà nước đầu tư có giá điện thấp, ngoài chức năng phát điện còn có nhiệm vụ chống lũ chống hạn và có vai trò quan trong trong đảm bảo cung cấp điện. Vì vậy, các nhà máy này sẽ được nhóm lại để hình thành Công ty nguồn điện chiến lược, do Nhà nước sở hữu lâu dài và cần tách ra khỏi EVN để trở thành đơn vị độc lập.
Tăng cường thêm các NMĐ còn lại vào nhóm 03 Tổng công ty phát điện sao cho tổng công suất đặt của mỗi Tổng công ty phát điện là tương đương nhau, không gây ảnh hưởng đến tính cạnh tranh của TTĐ, với công suất khoảng từ 6.000MW đến 7.000MW vào năm 2015.