CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NAM ĐỊNH
2.2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NAM ĐỊNH THỜI GIAN 2009-2013
2.2.2. Phân tích tình hình quản lý các dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nước
2.2.2.2. Công tác lập và quản lý quy hoạch
Nhiều quy hoạch ngành, quy hoạch xây dựng chi tiết còn thiếu hoặc đã quá cũ, lạc hậu. Một số quy hoạch vừa mới lập và phê duyệt đã phải điều chỉnh bổ sung.
Qui hoạch xây dựng không đồng bộ, chất lượng qui hoạch thấp. Nhiều qui hoạch chưa phù hợp với điều kiện thực tế dẫn đến khi thực hiện dự án gây lãng phí, nhất là khâu bồi thường hỗ trợ giải phóng mặt bằng.
Việc phối kết hợp giữa ngành với ngành, giữa ngành với cấp trong việc lập quy hoạch còn hạn chế, trình độ của đơn vị tư vấn lập quy hoạch chưa cao, do đó có những quy hoạch vừa mới duyệt xong đã phải điều chỉnh bổ sung phê duyệt lại.
Quy hoạch xây dựng chung, quy hoạch chi tiết tại xã, phường chưa được quan tâm, hầu hết các xã, phường hiện nay chưa có quy hoạch chi tiết.
Công tác quản lý quy hoạch còn buông lỏng. Phân công, phân cấp không rõ ràng, kinh phí đầu tư cho công tác quản lý quy hoạch chưa được quan tâm (như việc công khai, cắm mốc quy hoạch…), thiếu sự chỉ đạo và hướng dẫn thống nhất về các vấn đề liên quan đến công tác quy hoạch, thiếu kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch.
Nhiều đơn vị, cá nhân chưa nhận thức đúng đắn về vai trò của công tác quy hoạch. Việc phối hợp giữa các cơ quan liên quan trong quá trình lập quy hoạch ngành, lãnh thổ chưa thống nhất, thiếu sự phối hợp nên xảy ra tình trạng quy hoạch chồng chéo và không ăn khớp giữa quy hoạch ngành, quy hoạch vùng lãnh thổ.
Các quy hoạch sau khi được duyệt chưa công bố rộng rãi để các tổ chức, cá nhân được biết và thực hiện theo quy hoạch.
2.2.2.3. Công tác lập và thẩm định dự án đầu tư, thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán 2.2.2.3.1. Lập dự án đầu tư :
Các dự án đầu tư trên địa bàn tỉnh Nam Định trong những năm vừa qua chủ yếu là các dự án thuộc nhóm B, nhóm C, các dự án nhóm thuộc nhóm A rất ít.
Căn cứ nhu cầu đầu tư, các chủ đầu tư lập tờ trình trình cấp có thẩm quyền ra thông báo cho phép lập dự án đầu tư hoặc báo cáo kinh tế kỹ thuật (gọi tắt là dự án).
Sau khi có thông báo lập dự án, các đơn vị được giao nhiệm vụ thực hiện lập đề cương nhiệm vụ, đề xuất và lựa chọn đơn vị tư vấn lập khảo sát lập dự án đầu tư trình cấp thẩm quyền phê duyệt làm cơ sở để ký kết hợp đồng .
Theo quy định tại nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009 của chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, đối với các dự án xây dựng mới, cải tạo, sửa chữa, nâng cấp có tổng mức đầu tư dưới 15 tỷ đồng chỉ lập báo cáo kinh tế kỹ thuật, trên 15 tỷ đồng phải lập dự án đầu tư. Do vậy khi lập dự án đầu tư, các chủ đầu tư phải tuân thủ các quy định theo quy định tại hành nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 12/02/2009; nghị định số 83/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình.
Chủ đầu tư có quyền lựa chọn các tổ chức, đơn vị tư vấn đảm bảo năng lực kinh nghiệm theo quy định của Luật Xây dựng, Nghị định của Chính phủ để khảo sát thiết kế, lập hồ sơ quy hoạch (đối với những nơi chưa có quy hoạch), lập dự án đầu tư (hoặc báo cáo kinh tế kỹ thuật) đảm bảo yêu cầu, mục đích đầu tư, đảm bảo tiến độ thực hiện trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư.
Đối với công tác lập dự án, đòi hỏi công tác tư vấn phải khảo sát thật kỹ địa hình, địa chất và các công trình hiện trạng… để làm cơ sở cho việc xem xét tính toán lập hồ sơ thiết kế và lập dự toán tổng mức đầu tư. Một dự án có tính khả thi cao khi dự án đầu tư bao gồm thiết kế cơ sở - dự toán tổng mức đầu tư được lập chính xác, đảm bảo đúng mục đích đầu tư sẽ góp phần đẩy nhanh tiến độ dự án, ngược lại nếu không đảm bảo yêu cầu sẽ dẫn đến phải chỉnh sửa nhiều lần làm cho tiến độ dự án chậm lại và thay đổi tổng mức đầu tư.
Trên địa bàn tỉnh Nam Định có rất nhiều đơn vị tổ chức tư vấn thiết kế giám sát, tuy nhiên về năng lực và kinh nghiệm dày dặn và tâm huyết với nghề thì số lượng đơn vị tư vấn này rất khiêm tốn, chỉ được một số đơn vị có truyền thống hoạt động từ nhiều năm trước, một số đơn vị tư vấn mới lập trong thời gian vừa qua chưa đáp ứng được nhiều về lĩnh vực chuyên môn. Tư vấn lập dự án đầu tư, thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công - tổng dự toán ở một số công trình chất lượng còn thấp, đưa ra nhiều phương án thiết kế chưa khả thi, còn thụ động nhiều vào ý kiến của chủ đầu tư,
chưa tuân thủ đúng theo tiêu chuẩn quy phạm thiết kế (có một số công trình tư vấn làm theo yêu cầu của chủ đầu tư, nâng quy mô càng lớn càng tốt), số liệu điều tra, khảo sát sơ sài, chưa chính xác. Trong thiết kế thường tính toán thiên về an toàn quá lớn, trong khâu lập dự toán áp dụng đơn giá, định mức và các chế độ tài chính trong XDCB chưa chính xác hoặc thiếu sót khối lượng công việc.
Sau khi tổ chức đơn vị tư vấn hoàn thiện hồ sơ thiết kế kỹ thuật, dự án đầu tư, chủ đầu tư có trách nhiệm trình cơ quan có thẩm quyền thẩm định và phê duyệt.
Trước khi trình chủ đầu tư phải tổ chức nghiệm thu sản phẩm do nhà thầu tư vấn thực hiện. Phần lớn các Ban QLDA giúp việc cho chủ đầu tư không kiểm tra kỹ chất lượng các sản phẩm thiết kế, dự toán chi phí tổng mức đầu tư do tư vấn lập.
Điểm hạn chế ở đây là tư vấn lập hồ sơ dự án luôn luôn chậm tiến độ, khi tư vấn lập xong hồ sơ dự án bàn giao cho chủ dự án, chủ đầu tư thường không còn thời gian kiểm tra kỹ nên phụ thuộc vào chất lượng sản phẩm tư vấn, nếu tư vấn lập dự án có chất lượng cao thì dự án có đảm bảo tính khả thi cao và tiết kiệm chi phí, nếu hồ sơ dự án có chất lượng thấp thì dự án kém hiệu quả và lãng phí chi phí.
Chính vì vậy trong thời gian qua, tỉnh Nam Định và các chủ đầu tư đã rất quan tâm trú trọng đến công tác lập dự án đầu tư. Để hoàn thiện hồ sơ thiết kế, mỗi dự án đầu tư đều phải tổ chức các cuộc họp với các sở ban, ngành và các đơn vị có liên quan để lấy ý kiến thông qua quy mô thiết kế - tổng mức đầu tư. Và trên cơ sở ý kiến các ngành, ý kiến thống nhất kết luận của chủ đầu tư, đơn vị tư vấn thiết kế có trách nhiệm hoàn chỉnh hồ sơ dự án nộp về các Ban quản lý, các chủ dự án để trình các cấp xem xét thẩm định và phê duyệt theo quy định.
2.2.2.3.2. Thẩm định dự án đầu tư:
+ Đối với dự án do UBND tỉnh là cấp quyết định đầu tư và các chủ đầu tư thực hiện theo phân cấp của UBND tỉnh. Có thể xem sơ đồ trình duyệt và thẩm định sau đây:
+ Đối với dự án do UBND các huyện, thành phố và các sở ngành là cấp quyết định đầu tư theo phân cấp của UBND tỉnh. Có thể xem sơ đồ trình duyệt và thẩm định dự án sau đây:
Trong quá trình thẩm định dự án đầu tư hoặc báo cáo kinh tế kỹ thuật đã tuân thủ theo qui định của Luật Xây dựng, Nghị định của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, Nghị định của Chính phủ về quản lý chất lượng công trình, Nghị định của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng…, ngoài ra thực
UBND tỉnh Nam Định tổ chức thẩm định và phê duyệt Sở kế hoạch chủ trì thẩm đinh, Sở xây dựng
và các Sở chuyên ngành tham gia ý kiến
Chủ đầu tư, Ban QL là đơn vị thực hiện
Đơn vị tư vấn lập
dự án
Cơ quan chủ đầu tư phê duyệt
Phòng ban chức năng thuộc cơ quan chủ đầu tư thẩm định theo sự phân cấp của chủ đầu tư
Các Ban QL, đơn vị chủ dự án là đơn vị tổ chức thực hiện
Đơn vị tư vấn lập Báo cáo KTKT
bản của tỉnh và chủ đầu tư ban hành trong lĩnh vực quản lý dự án đầu tư xây dựng, áp dụng đúng chế độ chính sách của Nhà nước hiện hành, đúng thời gian quy định và giảm các thủ tục phiền hà, thực hiện theo chế độ một cửa.
Các dự án đã thẩm định cơ bản đã được bố trí kế hoạch thực hiện đầu tư. Một số dự án đã đưa vào sử dụng đạt hiệu quả cao.
Công tác thẩm định còn bộc lộ những yếu điểm sau:
- Độ chính xác của công tác thẩm định chưa cao do chất lượng hồ sơ dự án cũng như thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán thấp, chưa đề cập hết các nội dung của một dự án như quy định (Ví dụ: Số liệu khảo sát, nghiên cứu hiện trạng và dự báo không chính xác...)
- Thời gian thẩm định của một số dự án kéo dài so với quy định do việc phối hợp giữa các cơ quan có liên quan thiếu chặt chẽ, có cơ quan chưa thực hiện nghiêm về thời gian theo quy định, (cơ quan được lấy ý kiến đã không trả lời hoặc kéo dài thời gian so với quy định)
- Thời gian khởi công - hoàn thành: Thường các chủ đầu tư đề xuất thời gian khởi công - hoàn thành ngắn, nhiều dự án chưa thực hiện đúng theo thời gian trong quyết định đầu tư, thậm chí có dự án hết thời gian thực hiện vẫn còn nhiều hạng mục chưa hoàn thành xây dựng. Nguyên nhân của việc kéo dài thời gian thực hiện dự án là: Khả năng nguồn vốn cho các dự án không đáp ứng được; Công tác giải phóng mặt bằng gặp nhiều khó khăn, vướng mắc. Số lượng dự án bố trí trong kế hoạch chuẩn bị đầu tư và cho phép lập dự án của cấp có thẩm quyền quá nhiều, thời gian chuẩn bị dự án ngắn; một số dự án do yêu cầu của các nhà tài trợ vốn gặp rất nhiều khó khăn vướng mắc như chưa phù hợp với quy hoạch đã gây không ít khó khăn cho công tác thẩm định.
Mỗi một dự án thẩm định, thời gian nhanh hay chậm không chỉ do một cơ quan mà phụ thuộc vào thời gian giải quyết các vấn đề cụ thể của từng cơ quan có liên quan. Thời gian qua thực tế có cơ quan được lấy ý kiến đã không có văn bản trả lời hoặc kéo dài thời gian so với quy định, chủ dự án phải liên hệ trực tiếp với đơn vị xin ý kiến về dự án để sớm có văn bản, nên chất lượng văn bản cho ý kiến về dự
án còn mang tính hình thức. Nghị định 12/2009/NĐ-CP của Chính phủ quy định thời gian thẩm định cho từng loại dự án được tính từ ngày nhận đủ hồ sơ hợp lệ cụ thể như sau:
Dự án nhóm A: Không quá 40 ngày.
Dự án nhóm B: Không quá 30 ngày.
Dự án nhóm C: Không quá 20 ngày.
2.2.2.3.3. Công tác lập, thẩm định thiết kế kỹ thuật thi công, tổng dự toán Công tác lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế, dự toán tuân thủ Luật xây dựng, các Nghị định của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình và các quy định hiện hành. Nội dung thiết kế phù hợp với quy hoạch xây dựng, các quy định của dự án đầu tư đã được phê duyệt; Phù hợp với quy chuẩn, tiêu chuẩn xây dựng được áp dụng, đáp ứng yêu cầu vận hành, sử dụng công trình. Tiến độ thực hiện đáp ứng được yêu cầu của đề cương nhiệm vụ.. Tuy nhiên quá trình thực hiện còn một số tồn tại như sau
+ Về tồn tại của tổ chức tư vấn lập thiết kế kỹ thuật, tổng dự toán:
- Các đơn vị tư vấn có xu hướng thường chạy theo doanh thu hưởng theo tỷ lệ giá trị công trình, và tính toán kết cấu đưa hệ số an toàn lên cao, dẫn đến chi phí xây dựng, tổng dự toán quá cao.
- Chất lượng thiết kế của nhiều dự án còn hạn chế, chưa nghiên cứu ký biện pháp thi công; sản phẩm thiết kế nhiều khi còn bị áp đặt của cơ quan quản lý cấp trên nên chất lượng sản phẩm thiết kế cũng rất hạn chế;
+ Thẩm định thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công - tổng dự toán: Về tồn tại trong thẩm định thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công - tổng dự toán có thể nêu tóm tắt như sau:
- Chủ đầu tư chưa kiểm soát được hết chất lượng sản phẩm khảo sát thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công - tổng dự toán do cơ quan tư vấn lập trước khi trình thẩm định, nên để lại nhiều sai sót đã bộc lộ trong quá trình thi công, nhiều khi có những sai sót rất cơ bản mà vẫn không bị phát hiện ở công tác này;
- Cơ quan thẩm định chưa thật sự tập trung xem xét kỹ các nội dung của dự án, chưa bám sát nội dung chức năng theo quy định và tin tưởng ở hồ sơ do chủ đầu tư trình, tin tưởng ở đơn vị tư vấn, chỉ dừng lại ở khâu kiểm tra các thủ tục pháp lý, kiểm tra lại việc tính toán khối lượng theo thiết kế, và một số đơn giá định mức, xác định tỷ lệ biện pháp thi công bằng máy hay thủ công, tỷ lệ tận dụng đất đào, đất đắp.
- Có trường hợp việc thẩm định của cơ quan quản lý ngành xây dựng còn mang tính thủ tục pháp lý.
Bảng 6: Kết quả thẩm định các dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách 2009-2013 Đơn vị: tỷ đồng
TT Nội dung 2009 2010 2011 2012 2013
1 Tổng số dự án 165 174 190 145 88
2 Tổng mức đầu tư
- Chủ đầu tư trình 3368,654 3596,656 6621,780 4891,145 4029,280 - Kết quả thẩm định, phê duyệt 3208,853 3409,454 6355,983 4660,397 3824,03
3 Cắt giảm
- Tổng số 159,801 187,202 266,797 231,748 205,250
- Tỷ lệ 4,98% 5,20% 4,03% 4,74% 5,09%
(Nguồn tổng hợp: Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Nam Định) 2.2.2.4. Công tác đấu thầu và lựa chọn nhà thầu
Thực hiện Luật Đấu thầu số 61/2005/QH11 ngày 29/11/2005 và nghị định số 85/2009/NĐ-CP ngày 15/10/2009 hết hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2014, và hiện nay thay thế bằng Luật số 43/2013/QH13 có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2014, Chính phủ ban hành nghị định số 63/2014/NĐ-CP ngày 26/6/2014 về hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu. Các cấp chính quyền, các Sở ban ngành của tỉnh đã tổ chức các lớp học bồi dưỡng nghiệp vụ và hướng dẫn thực hiện theo quy định của Luật Đấu thầu, Nghị định của Chính phủ về hướng dẫn thi hành Luật Đấu thầu đến các chủ
đầu tư, các Ban quản lý dự án và các nhà thầu xây dựng, các đơn vị tổ chức có liên quan trong toàn tỉnh.
Việc áp dụng các quy định chi tiết trong việc lập hồ sơ mời thầu, hồ sơ đề xuất, hồ sơ yêu cầu chào hàng cạnh tranh, báo cáo đánh giá hồ sơ dự thầu, báo cáo thẩm định kết quả đấu thầu,..: Các chủ đầu tư, ban quản lý dự án cơ bản đã thực hiện theo mẫu do Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành.
Từ thực tiễn của công tác đấu thầu trên địa bàn tỉnh Nam Định có thể rút ra một số nhận xét sau:
- Quy định về đấu thầu còn kẽ hở làm nảy sinh những vấn đề phức tạp cho các bên trong quá trình quản lý thực hiện dự án. Hiện tượng bỏ giá thầu quá thấp so với giá gói thầu đã được duyệt làm khó khăn cho công tác quản lý thi công, vẫn còn hiện tượng đấu thầu mang tính chất hình thức chứ chưa phản ánh đúng bản chất của công tác đấu thầu.
- Hệ thống pháp lý về đấu thầu đã được nhà nước trú trọng quan tâm kịp thời và luôn luôn được chỉnh sửa cho phù hợp với thực tế. Tuy nhiên việc thay đổi quá nhiều lần làm rất khó khăn cho các Chủ đầu tư; các Ban Quản lý, các đơn vị tổ chức cá nhân có liên quan kịp thời hiểu để thực hiện.
- Hiệu quả của đấu thầu chính là lựa chọn được nhà thầu có đủ năng lực và kinh nghiệm để thực hiện một công việc cụ thể, tạo ra sự minh bạch và cạnh tranh bình đẳng đồng thời tạo động lực cho sự phát triển. Nhà thầu phải có giải pháp khả thi để thực hiện nhiệm vụ công việc được giao và giá trúng thầu không vượt giá gói thầu và giá dự toán đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
- Thông qua đấu thầu nhà nước đã tiết kiệm được nguồn vốn đầu tư; công tác giải ngân, thanh quyết toán kịp thời và nhanh gọn hơn;
- Các công trình đưa vào khai thác sử dụng đảm bảo đúng tiến độ sớm phát huy được hiệu quả mục tiêu đề ra.