CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VỀ QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NAM ĐỊNH
2.2. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH NAM ĐỊNH THỜI GIAN 2009-2013
2.2.3. Đánh giá quá trình thực hiện các dự án đầu tư xây dựng
+ Nguyên nhân khách quan:
Một là, kinh tế xã hội ổn định, trật tự an ninh được giữ vững, phát huy được những mặt tích cực của cơ chế thị trường. Việc hoạch định và thực hiện tốt các đường lối đổi mới của Đảng ta trong thời gian qua là đúng đắn, đặc biệt là chiến lược phát triển trung hạn và dài hạn.
Hai là, tỉnh Nam Định đã tận dụng được những lợi thế to lớn mà xu thế hội nhập kinh tế quốc tế mạnh mẽ của đất nước mang lại như: tiếp nhận những tiến bộ khoa học, công nghệ tiên tiến hiện đại, tiếp nhận vốn đầu tư từ nước ngoài và phương thức quản lý khoa học hiện đại. Đây là yếu tố quan trọng và tích cực, tạo nên những thành công trong lĩnh vực đầu tư và phát triển của thành phố.
Ba là, các chính sách về đầu tư; chính sách của nhà nước đã thay đổi theo hướng giảm bớt các thủ tục hành chính, phân cấp đầu tư cụ thể. Điều đó đã tạo cho các chủ đầu tư có điều kiện phát huy tính chủ động và sáng tạo trong công việc.
+ Những nguyên nhân chủ quan:
Một là, Đảng bộ và nhân dân tỉnh Nam Định đã đoàn kết nỗ lực phấn đấu thực hiện đường lối đổi mới của Đảng và Nhà nước. Nghị quyết đại hội đảng bộ tỉnh lần thứ 17, 18 vừa qua đã đề ra nhưng giải pháp lớn, phù hợp với đường lối đổi mới của Đảng, sát với tình hình thực tế của địa phương, chính sách và giải pháp đúng đắn đã phát huy được sức mạnh nội lực của địa phương, đồng thời thu hút được sự hỗ trợ các nguồn lực bên ngoài.
Hai là, tỉnh đã thực hiện tốt phương châm kết hợp nội lực và ngoại lực để phát triển kinh tế, đó là việc thu hút và phân bổ vốn đầu tư từ NSNN để tập trung xây dựng cơ sở hạ tầng, các khu đô thị, những ngành mũi nhọn và tiềm năng; đồng thời bằng những chính sách về tài chính, tín dụng, đất đai, chính sách hỗ trợ đầu tư trở lại... để thu hút nguồn lực đầu tư từ bên ngoài.
Ba là, đa dạng hoá nguồn vốn đầu tư phân bổ và sử dụng đúng mục đích đầu tư XDCB từ NSNN chủ yếu tập trung cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, an ninh - quốc phòng. Các dự án đầu tư NSNN chủ yếu đưa vào các lĩnh vực giao thông, nông nghiệp, nông thôn, thuỷ lợi, văn hoá, giáo dục, y tế, phúc lợi công cộng.
Bốn là, tỉnh Nam Định đã có cơ chế phân công, phân cấp, quản lý và điều hành ngân sách một cách hợp lý; tiết kiệm được chi ngân sách để tập trung cho đầu tư phát triển; khuyến khích các địa phương, các chủ đầu tư và các ngành phát triển để thu hút đầu tư trở lại; chính sách huy động vốn đầu tư phù hợp với mục tiêu “đổi đất lấy công trình”, kêu gọi huy động nhân dân hiến đất để xây dựng các công trình.
Năm là, thường xuyên cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực đầu tư XDCB từ quy trình thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư, thẩm định và phê duyệt thiết kế kỹ thuật – dự toán đến tổ chức đấu thầu, chỉ định thầu, quyết toán... Nhờ vậy đã rút ngắn được thời gian thẩm định, giảm bớt phiền hà, nhanh chóng đưa dự án vào thực hiện làm cho hiệu quả quản lý dự án tăng lên.
Sáu là, công tác quản lý và đầu tư XDCB đã đi vào nề nếp. Tỉnh đã giao nhiệm vụ cụ thể cho các chủ đầu tư, ngoài ra thành lập các Ban quản lý dự án chuyên nghiệp để quản lý các dự án xây dựng từ nguồn vốn ngân sách trên địa bàn tỉnh. Trình độ chuyên môn của các Ban quản lý dự án, các chủ đầu tư, các tổ chức tư vấn ngày càng được nâng lên. Thiết bị phục vụ cho công tác này cũng được thường xuyên được đổi mới, tin học hoá trong quản lý đầu tư, luôn luôn được bồi dưỡng các lớp quản lý dự án, quản lý chất lượng, quản lý thực hiện công tác đấu thầu, công tác quản lý chi phí, quản lý tài chính.
Hàng năm các chủ đầu tư ở các cấp, các ngành, các Ban quản lý dự án cơ bản đã hoàn thành tốt nhiệm vụ tỉnh giao, công tác bố trí vốn cũng như công tác thanh quyết toán giải ngân đều hoàn thành, đa số các dự án đáp ứng được tiến độ và kế hoạch giải ngân, (trừ một số dự án do bất khả kháng về công tác GPMB, và phụ thuộc nguồn vốn hỗ trợ từ ngân sách trung ương).
Kết quả đạt được nêu trên cũng là do sự chỉ đạo quyết liệt của các cấp các
ngành từ trung ương đến địa phương trong việc kiểm tra kiểm soát chặt chẽ và chính xác trong khâu lập thiết kế dự toán, công tác thẩm định và phê duyệt. Việc kiểm tra giám sát quản lý chi phí từ giai đoạn chuẩn bị đầu tư đến khi hoàn thành quyết toán công trình của các chủ đầu tư, các Ban quản lý dần dần ngày càng được quan tâm và trú trọng, nâng cao ý thức trách nhiệm của từng cá nhân.
2.2.3.2. Những hạn chế tồn tại trong quá trình quản lý dự án trên địa bàn tỉnh Nam Định:
Thứ nhất, Năng lực quản lý dự án của các chủ đầu tư:
Chủ đầu tư là người được giao trách nhiệm trực tiếp quản lý và sử dụng vốn để thực hiện đầu tư theo quyết định của pháp luật. Tuy nhiên một số đơn vị chủ đầu tư không có năng lực chuyên môn và kinh nghiệm về lĩnh vực đầu tư XDCB, khi thực hiện quản lý dự án còn thụ động không biết việc, thực hiện không tuân thủ theo các quy định hiện hành về quản lý dự án đầu tư xây dựng, phụ thuộc vào đối tác là các nhà thầu tư vấn và nhà thầu thi công.
Một số đơn vị được giao làm chủ đầu tư còn thiếu những cán bộ có trình độ chuyên môn, kinh nghiệm thực tế trong lĩnh vực XDCB. Do vậy khi nghiệm thu các sản phẩm tư vấn, chủ đầu tư chưa nghiêm túc tổ chức nghiệm thu theo yêu cầu quy định, nhiều lúc chỉ mang tính hình thức, qua loa nên để lại nhiều sai sót đã bộc lộ trong quá trình thi công, nhiều khi có những sai sót rất cơ bản mà vẫn không bị phát hiện ở công tác này,
hầu hết những sai phạm trong quá trình đầu tư XDCB gây thất thoát lãng phí lớn cho NSNN đều xảy ra ở những bộ phận yếu kém về chuyên môn và đạo đức nghề nghiệp. Nhiều công trình xây dựng hoàn thành đã đưa vào khai thác sử dụng nhưng chậm lập hồ sơ quyết toán trình cấp có thẩm quyền thẩm tra và phê duyệt. Thủ tục XDCB còn mất nhiều thời gian trong khâu thủ tục hành chính, một số chủ đầu tư thiếu tinh thần trách nhiệm, nhiều hiện tượng giao phó, hoặc bỏ mặc cho đơn vị tư vấn triển khai chuẩn bị dự án, song các văn bản của nhà nước chưa có những chế tài quy định trách nhiệm cụ thể khi dự án không mang lại hiệu quả như dự án đề ra.
Thứ hai: Việc kế hoạch hóa và bố trí nguồn vốn còn dàn trải chưa đáp ứng được yêu cầu:
Công tác kế hoạch hoá còn nhiều bất cập, việc phân bổ nguồn vốn đầu tư cho các ngành, các địa phương chưa thật sự hợp lý. Đầu tư còn dàn trải, chưa tập trung, chưa dứt điểm cho các công trình trọng điểm, chuyển tiếp hoàn thành; việc phân bổ vốn chậm; nhiều dự án chưa đủ thủ tục vẫn ghi kế hoạch vốn.
Trong thời gian qua trên địa bàn tỉnh vẫn chưa xây dựng được kế hoạch đầu tư trung và dài hạn, kế hoạch chỉ điều hành trong 01 năm, có khi là 06 tháng và mang nhiều yếu tố chủ quan, thiếu căn cứ khoa học, có hiện tượng “khéo” chạy thì được bố trí vốn nên vội vàng thuê tư vấn lập dự án theo khối lượng đơn vị “xin” được cho dự án, chứ không xuất phát từ nhu cầu thực tế của chiến lược phát triển KT - XH của tỉnh hay quy hoạch chi tiết của từng địa phương. Chính vì vậy, vốn đầu tư thường dàn trải, chia mỗi công trình một ít dẫn đến tình trạng đa số các dự án phải kéo dài nhiều năm, thậm chí có dự án đưa vào bàn giao sử dụng mà vẫn không có vốn bố trí trả nợ do phải “chia” cho các dự án khác, làm cho chất lượng công trình kém, hiệu quả sử dụng không cao. Theo quy định của nghị định số 12/2009/NĐ-CP, và Nghị số 83/2009/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng thì các dự án nhóm C thời gian bố trí kế hoạch vốn không quá 3 năm, dự án nhóm B thời gian bố trí kế hoạch vốn là không quá 5 năm, nhưng hầu như nhiều dự án vẫn bố trí nguồn vốn quá thời gian nêu trên. Đây là bài toán khó khăn và nan giải cho các chủ đầu tư và các nhà thầu tham gia xây dựng công trình.
Trong đầu tư XDCB còn có hiện tượng khối lượng xây dựng dở dang lớn, nhiều công trình chờ vốn do không được bố trí kế hoạch vốn năm đó mặc dù là công trình chuyển tiếp. Ngược lại có hiện tượng nghịch lý là vốn NSNN đã bố trí theo kế hoạch lại bị ứ đọng không thanh toán được do đơn vị chưa đủ thủ tục đầu tư theo quy định hiện hành. Các đơn vị thi công vẫn đi vay các tổ chức tín dụng để đảm bảo tiến độ, chưa thu lại được vốn để tái đầu tư trong khi đó vẫn phải trả lãi vay cho các tổ chức tín dụng nên giá trị công trình vẫn phải gánh chịu những chi phí
Thứ ba, Chất lượng và sản phẩm của các tổ chức tư vấn:
Chủ đầu tư cũng chưa được hoàn toàn chủ động trong việc lựa chọn đơn vị tư vấn thiết kế, tư vấn giám sát cho dự án của mình mà do cấp quyết định đầu tư chỉ đích danh trong khi không quan tâm đúng mức đến năng lực và uy tín của tổ chức này. Đây là hạn chế rất lớn và nó tồn tại trong các cơ quan tổ chức nhà nước khó khắc phục. Do vậy chất lượng sản phẩm của tổ chức tư vấn còn thấp, chưa đáp ứng nhu cầu thực tế. Có nhiều dự án lập khi trình thẩm định, phê duyệt đều không đủ điều kiện thẩm định, phải chỉnh sửa, bổ sung. Nhiều dự án trong quá trình lập và thẩm định thiết kế không đảm bảo tiến độ, do chất lượng sản phẩm tư vấn quá thấp nên phải sửa đi, sửa lại mới trình duyệt được, dẫn đến kéo dài thời gian thủ tục chuẩn bị đầu tư, chuẩn bị xây dựng dự án công trình. Đội ngũ kỹ sư của tư vấn có trình độ chuyên môn thấp, do đó còn phụ thuộc nhiều ý kiến của người đại diện chủ đầu tư và cơ quan chuyên môn, thiếu trách nhiệm trong công việc và sản phẩm thiết kế.
Thứ tư, Công tác kiểm tra, nghiệm thu và thẩm định, thẩm tra dự án đầu tư, thiết kế kỹ thuật, dự toán xây dựng công trình
+ Cơ quan chủ đầu tư không tổ chức nghiệm thu sản phẩm thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công - tổng dự toán do cơ quan tư vấn lập trước khi trình thẩm định
+ Cơ quan thẩm định tin tưởng ở hồ sơ do chủ đầu tư trình, không xem xét kỹ các nội dung của dự án, không quan tâm đến mục tiêu đầu tư và hiệu quả đầu tư, hiệu quả của đồng vốn bỏ ra so với hiệu quả của dự án mang lại, mà chỉ dừng lại ở khâu kiểm tra các thủ tục pháp lý, kiểm tra một số khối lượng, đơn giá định mức, xác định tỷ lệ biện pháp thi công bằng máy hay thủ công, tỷ lệ tận dụng đất đào, đất đắp.
+ Thời gian thẩm định kéo dài.
Thứ năm: Công tác đấu thầu, chỉ định thầu chưa thực hiện đúng quy định của pháp luật.
Công tác này còn bất cập: quá trình chuẩn bị đấu thầu thường kéo dài; chất lượng hồ sơ mời thầu còn có sai xót, các tiêu chí mời thầu có mâu thuẫn lẫn nhau,
cũng như trong quá trình xét thầu; một số chủ đầu tư cố tình lập hồ sơ mời thầu có các tiêu chí quá cao, chỉ có một số ít nhà thầu đáp ứng.
Trong đấu thầu có hiện tượng thông thầu, “quân xanh quân đỏ” dàn xếp trước nên chất lượng hồ sơ dự thầu đấu thầu không cao, không có tính cạnh tranh trong đấu thầu, không giảm được phần nào tỷ lệ tiết kiệm chi ngân sách của nhà nước.
Hiện tượng mua bán thầu hiện nay có diễn biến rất phức tạp. Do Luật Đấu thầu cũng như Nghị định của Chính phủ chưa có quy định giá “sàn” nên có nhiều nhà thầu năng lực kinh nghiệm yếu kém nhưng vẫn tham gia mua hồ sơ dự thầu để trực tiếp hoặc thuê thành phần xã hội đi dàn xếp ép buộc với các nhà thầu khác tham gia đấu thầu để lấy tiền, nếu không sẽ tìm mọi cách cản trở các nhà thầu khác và bỏ giá rất thấp để trúng thầu, nhưng thực tế không có khả năng thực hiện thi công công trình mà “bán” lại toàn bộ hoặc một phần công trình cho nhà thầu khác lấy chênh lệch. Làm cho công tác quản lý chất lượng công trình rất khó khăn và không đảm bảo yêu cầu kỹ thuật, gây thất thoát vốn đầu tư, và khó khăn cho công tác quản lý dự án.
Công tác chỉ định thầu cũng còn bất cập: các chủ đầu tư thường lựa chọn nhà thầu có mối quan hệ mà chưa trú trọng đến năng lực kinh nghiệm, nên trong quá trình thi công, công tác quản lý chất lượng, tiến độ, và giá thành gặp rất nhiều khó khăn.
Thứ sáu: Công tác giải phóng mặt bằng còn gặp nhiều vướng mắc, bất cập, chưa được quan tâm đúng mức.
Về chính sách trong công tác đền bù giải phóng mặt bằng đang có nhiều bất cập nổi cộm ở ba vấn đề sau:
- Về bồi thường đối với đất ở trong đô thị: do không thống nhất giữa quy định về xử lý các vi phạm pháp luật về đất đai và chính sách điều kiện để được bồi thường về đất được quy định tại Luật Đất đai chưa cụ thể dẫn đến gặp khó khăn trong việc lập phương án và áp giá dự toán bồi thường, hỗ trợ. Mặt khác đơn giá áp dụng để tính bồi thường hỗ trợ khi thu hồi đất lấy theo giá đất công bố hàng năm của tỉnh chưa thực sự phù hợp với giá đất trên thị trường gắn với vị trí địa điểm thu hồi đất, nên
phương án lập được duyệt khi công bố các hộ dân đều không nhất trí cao, do vậy các hộ dân khi bị ảnh hưởng GPMB thường khiếu kiện tập trung và kéo dài.
- Về bồi thường đối với đất nông nghiệp: Do quy định của nhà nước về chế độ bồi thường hỗ trợ khi thu hồi đất nông nghiệp cũng còn chưa rõ ràng cụ thể, nhiều văn bản nghị định, văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất đai còn chồng chéo nên khi thực hiện GPMB đất nông nghiệp rất vướng mắc về đơn giá bồi thường. Mặt khác các chế độ hỗ trợ không đồng nhất nên trong quá trình thu hồi đất làm dự án còn nhiều bất cập và có nhiều khiếu kiện.
Về đơn giá bồi thường hỗ trợ về tài sản công trình trên đất do UBND tỉnh công bố, nhiều đơn giá tài sản thấp so với thực tế , vì vậy khi GPMB các hộ có công trình bị ảnh hưởng đều kiến nghị xem xét tính toán lại.
Chế độ chính sách của Nhà nước quy định chưa cụ thể, chưa sát với thực tế và còn nhiều thay đổi gây khó khăn trong quá trình thực hiện GPMB
Việc giải phóng mặt bằng gặp khó khăn phức tạp bị kéo dài làm ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện, dự án công trình.
Thứ bảy: Công tác giám sát, kiểm tra, nghiệm thu công việc, hạng mục và công trình hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng.
Chức năng giám sát, kiểm tra trong đầu tư xây dựng của chủ đầu tư còn kẽ hở, Cơ quan chủ đầu tư, hoặc các Ban QLDA chưa thực hiện nghiêm túc giám sát hiện trường về trình tự thi công và quy trình quy phạm; chưa quán triệt quan điểm
“phòng ngừa sự cố hơn là khắc phục sự cố” để loại trừ các sai phạm kỹ thuật, bảo đảm chất lượng công trình theo yêu cầu, tiết kiệm, hiệu quả; thực hiện tốt công tác giám sát - nghiệm thu trong giai đoạn xây lắp có thể sớm phát hiện và kịp thời sửa đổi, bổ sung thiết kế cho phù hợp điều kiện thực tế của hiện trường, chỉnh lý các tài liệu thiết kế trong trường hợp có sai sót.
Phần lớn các chủ đầu tư đều không có năng lực chuyên môn về quản lý đầu tư và xây dựng, do vậy giám sát hiện trường đều thuê các tổ chức tư vấn giám sát thực hiện nên vấn đề chất lượng công trình hầu như khoán trắng cho đơn vị giám sát.