2.3. Thực tiễn thực hiện các quyền của người sử dụng đất ở Việt Nam
2.3.1. Quy định về việc thực hiện các quyền của người sử dụng đất ở Việt Nam
2.3.1.1. Thời kỳ trước khi có Luật Đất đai năm 1993
Pháp luật quy định về đất đai của Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa được đánh dấu bằng Luật Cải cách ruộng đất năm 1953. Luật Đất đai đầu tiên được Quốc hội khóa VIII của Việt Nam thông qua ngày 29/12/1987 đã cụ thể hóa thêm một bước chính sách đất đai đã được quy định tại Điều 19 và Điều 20 Hiến pháp năm 1980. Luật Đất đai năm 1987 tiếp tục quy định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước thống nhất quản lý” (Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam, 1987). Người sử dụng đất được Nhà nước giao đất để sử dụng ổn định, lâu dài, có thời hạn; quyền sử dụng đất của người sử dụng đất chỉ có giới hạn: “Nhà nước bảo đảm cho người sử dụng đất được hưởng những quyền lợi hợp pháp trên đất được giao, kể cả quyền chuyển nhượng, bán thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất được giao khi không còn sử dụng đất và đất đó được giao cho người khác sử dụng theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định” (Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, 1987). Luật đất đai năm 1987 cũng “Nghiêm cấm việc mua bán, phát canh thu tô dưới mọi hình thức” (Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, 1987). Trên cơ sở đó, mọi hành vi mua bán, chuyển dịch, nhượng đổi, tặng cho đất đai đều bị nghiêm cấm. Luật này không thừa nhận giá trị đất cũng như giá trị quyền sử dụng đất, người sử dụng đất không được tự do chuyển quyền sử dụng đất theo nhu cầu của thị trường. Việc chuyển quyền sử dụng đất chỉ được thực hiện trong trường hợp: (i) hộ gia đình tham gia hoặc rút khỏi hợp tác xã nông nghiệp; (ii) chuyển đổi đất đai để tổ chức lại sản xuất; (iii) người sử dụng đất chuyển đi nơi khác hoặc bị chết và phải được phép của Ủy ban nhân dân cấp xã tại nông thôn và Ủy ban nhân dân cấp huyện tại đô thị (Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, 1987). Do đó, tất cả các giao dịch dân sự về đất đai trong thời gian này đều bị coi là trái pháp luật. Người sử dụng đất chỉ có quyền sở hữu các tài sản trên đất, còn đối với đất người sử dụng đất chỉ có quyền chiếm hữu thực tế mà không được chuyển nhượng quyền sử dụng đất đã kìm hãm sự vận động bình thường của các quan hệ đất đai, nhất là khi Nhà nước không đáp ứng hết nhu cầu sử dụng đất. Qua đó phản ánh cơ chế tập trung quan liêu bao cấp, chỉ xác định chủ thể giao đất và chủ thể sử dụng đất, không phản ánh bước phát triển và vận động của quan hệ đất đai theo hướng phát triển kinh tế hàng hóa nhiều thành phần.
Ngoài những lý do bất cập về mặt pháp luật nêu trên, trong thời gian này Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách mở cửa nhằm thu hút vốn đầu tư không chỉ đối với đầu tư trong nước mà cả đối với nước ngoài. Đặc biệt, Quốc hội thông qua Luật đầu tư nước ngoài tại Việt Nam; Nghị quyết số 05-NQ/HNTW ngày 10/06/1993 của Ban chấp hành Trung ương khoá VII: “Tiếp tục đổi mới và phát triển kinh tế - xã hội nông thôn” đã khẳng định cho người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp quyền sử dụng đất theo những điều kiện cụ thể do pháp luật quy định (Đảng Cộng sản Việt Nam, 1993).
2.3.1.2. Thời kỳ từ khi có Luật Đất đai năm 1993 đến Luật Đất đai năm 2003 Hiến pháp năm 1992 ra đời tiếp tục khẳng định: “Đất đai là của Nhà nước thuộc sở hữu toàn dân” với các quy định mang tính nền tảng là đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất cho tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài, được để lại thừa kế và chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Đến Hiến pháp 1992, phạm vi quyền sử dụng đất đã có sự thay đổi căn bản, cụ thể: “Nhà nước giao đất cho tổ chức và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài. Tổ chức và cá nhân có trách nhiệm bảo vệ, bồi bổ, khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm đất, được chuyển quyền sử dụng đất được Nhà nước giao theo quy định của pháp luật” (Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, 1992).
Luật Đất đai năm 1993 được Quốc hội thông qua ngày 14/07/1993 và có hiệu lực ngày 15/10/1993 đã thể chế hóa quy định của Hiến pháp 1992 và Nghị quyết Hội nghị Trung ương Đảng khóa VII. Luật đã có những đổi mới quan trọng về quyền sử dụng đất theo hướng phù hợp hơn với cơ chế thị trường, cụ thể tại Khoản 2, Điều 3 Luật Đất đai năm 1993 qui định người sử dụng đất có 5 quyền đi theo quyền sử dụng đất, đó là: “Hộ gia đình cá nhân được Nhà nước giao đất có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp”. Như vậy, Luật đưa ra những quy định theo xu hướng ngày càng mở rộng quyền của người sử dụng, cho họ định đoạt hạn chế quyền sử dụng đất của mình. Nghĩa là chuyển quyền sử dụng đất phải tuân theo điều kiện, nội dung, hình thức do Bộ luật dân sự và pháp luật về đất đai quy định (Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, 1993).
Tuy nhiên, Luật Đất đai 1993 cũng sớm bộc lộ những hạn chế do sự phát triển nhanh chóng của tình hình kinh tế - xã hội, qua thực tế cuộc sống với tác động của cơ chế kinh tế thị trường làm cho quan hệ đất đai càng trở nên phức tạp, nhiều vấn đề lịch sử còn chưa được xử lý thì các vấn đề mới lại nảy sinh mà Luật Đất đai 1993 chưa có quy định. Vì vậy, năm 1998 Luật Đất đai đã được sửa đổi, bổ sung.
Luật bổ sung thêm một số quyền của người sử dụng đất như quyền góp vốn bằng quyền sử dụng đất, quyền cho thuê lại quyền sử dụng đất. Tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất mà đã trả tiền thuê đất cho cả thời gian thuê cũng được thực hiện các quyền sử dụng đất như chuyển nhượng, thế chấp, góp vốn, cho thuê lại quyền sử dụng đất. Riêng tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước cho thuê đất mà trả tiền thuê đất hàng năm thì chỉ được chuyển nhượng, thế chấp tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với quyền sử dụng đất (Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, 1998).
Để triển khai thực hiện Nghị quyết của Quốc hội về cải cách hành chính và để đồng bộ với một số Luật mà Quốc hội mới thông qua như Luật khuyến khích đầu tư trong nước, Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam, thì Luật Đất đai cũng cần được sửa đổi, bổ sung cho phù hợp. Trong chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội năm 2000, Luật Đất đai lại được đưa vào chương trình sửa đổi, bổ sung. Ngày 29/06/2001 Quốc hội khoá X, kỳ họp thứ 9 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai (Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, 2001). Luật lần này đã sửa đổi, bổ sung một số vấn đề về quyền sử dụng đất như sau:
- Việc quyết định cho người đang sử dụng đất chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất làm muối, đất ở, đất chuyên dùng sang mục đích khác; người đang sử dụng đất nông nghiệp trồng lúa nước chuyển sang nuôi trồng thuỷ sản, trồng cây lâu năm hoặc người đang sử dụng đất nông nghiệp trồng cây lâu năm chuyển sang trồng cây hàng năm phải căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt. - Cho phép tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có quyền thế chấp bằng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật, được bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất, tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất đó tại các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam. Nghĩa là người sử dụng đất cũng được thế chấp, bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất tại các tổ chức tín dụng có vốn đầu tư nước ngoài, chi nhánh ngân hàng nước ngoài hoạt động tại Việt Nam, tổ chức tín dụng 100% vốn nước ngoài.
2.3.1.3. Thời kỳ từ khi có Luật Đất đai năm 2003 đến Luật Đất đai năm 2013 Luật Đất đai năm 2003 đã được Quốc hội thông qua và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/07/2004, đặt nền tảng pháp lý cho một thời kỳ phát triển mới về chính sách đất đai. Luật Đất đai năm 2003 có một kết cấu khá đồ sộ gồm VII chương, 146 điều, quy định tương đối chi tiết về các mặt của quan hệ sở hữu, sử dụng và quản lý đất đai.
Trong Luật này, chế độ sở hữu toàn dân về đất đai được củng cố, vấn đề chủ sở hữu đã được xác định, nội dung và phương thức thực hiện quyền sở hữu toàn dân đã được đổi mới. Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai, tư cách đại diện do Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân thực hiện trong phạm vi và thẩm quyền do Luật Đất đai quy định. Vai trò Nhà nước “đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai” được xác lập rõ ràng hơn về các quyền định đoạt,
chiếm hữu, sử dụng đất thông qua quyền quyết định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, về giao đất, thu hồi đất, về công nhận quyền sử dụng đất; quy định về các lợi ích kinh tế cho ngân sách nhà nước thông qua các nguồn thu từ đất đai để phát triển đất nước. Đồng thời, các quy định về quyền của người sử dụng đất được cụ thể, chi tiết hơn thành 9 quyền. Luật Đất đai năm 2003 đã kế thừa quy định của Luật Đất đai năm 1993 đồng thời bổ sung quyền tặng cho quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất không phải là đất thuê; không quy định các điều kiện hạn chế khi thực hiện quyền chuyển nhượng và bổ sung quyền thừa kế quyền sử dụng đất nông nghiệp trồng cây hàng năm nhằm tạo điều kiện thuận lợi trong thực hiện các quyền của người sử dụng đất, thúc đẩy thị trường bất động sản phát triển và tích tụ đất đai theo định hướng của Nhà nước. Cụ thể nội dung của quyền sử dụng đất như sau: “Quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất;
quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất” (Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, 2003).
Bên cạnh đó, đây là lần đầu tiên Luật Đất đai chú trọng đến quyền hưởng lợi của chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai. Với việc làm rõ vai trò của Nhà nước là đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai, Luật Đất đai 2003 đã phân định rõ ranh giới giữa quyền của chủ sở hữu đất đai với quyền của người sử dụng đất, nâng cao nhận thức của người sử dụng đất về nghĩa vụ của họ đối với đất đai.
2.3.1.4. Thời kỳ từ khi có Luật Đất đai năm 2013
Luật Đất đai năm 2013 được Quốc hội thông qua ngày 29/11/2013 là sự kiện quan trọng đánh dấu những đổi mới về chính sách đất đai, nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập quốc tế và bảo đảm giữ vững ổn định chính trị - xã hội của đất nước, thể hiện được ý chí, nguyện vọng của đại đa số người dân.
Luật đã mở rộng thời hạn giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sản suất nông nghiệp; mở rộng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân đáp ứng yêu cầu tích tụ đất đai phục vụ sản xuất nông nghiệp theo hướng hiện đại phù hợp với đường lối phát triển nông nghiệp, nông thôn. Cụ thể:
Nâng thời hạn giao đất nông nghiệp trong hạn mức đối với hộ gia đình, cá nhân từ 20 năm lên 50 năm, thống nhất cho các loại đất nông nghiệp (đất trồng cây hàng năm và đất trồng cây lâu năm, đất lâm nghiệp); cho phép hộ gia đình, cá nhân tích
tụ đất đai với diện tích lớn hơn (không quá 10 lần hạn mức giao đất nông nghiệp) (Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, 2013b).
Về quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân: ngoài các quyền chung của người sử dụng đất quy định tại Điều 166 thì tại Điều 167 Luật Đất đai năm 2013 có quy định người sử dụng đất được thực hiện các quyền sau đây: “Quyền chuyển đổi, quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, góp vốn quyền sử dụng đất” (Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, 2013b). So với Luật Đất đai năm 2003, Luật Đất đai năm 2013 không quy định quyền bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất đối với người sử dụng đất. Sở dĩ như vậy là vì khái niệm bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất trong Luật Đất đai năm 2003 đã bị “vô hiệu hoá”.
Theo Bộ luật Dân sự năm 2005, chỉ còn thế chấp, chứ không còn bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất. Dùng quyền sử dụng đất để bảo đảm nghĩa vụ dân sự cho mình hay cho người khác thì cũng đều được gọi chung là thế chấp.
Qua các quy định của Luật Đất đai qua từng thời kỳ cho thấy, Luật đang dần dần đưa ra những quy định phù hợp với cuộc sống hơn và chấp nhận những thực tế của cuộc sống đòi hỏi; mở rộng dần quyền của người sử dụng đất nhưng vẫn đảm bảo được nguyên tắc đất đai thuộc sở hữu toàn dân.