CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH
2.1. Khái quát đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội tỉnh Quảng Ninh
2.2.4. Thực trạng quản lý chi đầu tư XDCB
Công tác đầu tư XDCB trong 5 năm 2008 - 2012 tiếp tục có sự chuyển biến tích cực; tổng kinh phí NSNN đầu tư XDCB trong 5 năm là 21.771,7 tỷ đồng. Kinh phí chi đầu tư XDCB năm sau cao hơn năm trước. Với nguồn kinh phí tăng cao đã tập trung thực hiện đầu tư công trình trọng điểm để đẩy nhanh tiến độ, hoàn thành nhiều dự án quan trọng đưa vào khai thác sử dụng phát huy hiệu quả đầu tư đáp ứng yêu cầu như các dự án: Trường PTTH Chuyên Hạ Long, Bệnh viện Bãi cháy, Trung tâm thể thao vùng Đông Bắc, Quốc lộ 18 đoạn Mông Dương - Móng Cái...
Giai đoạn 2008 - 2012 tỉnh Quảng Ninh đã đáp ứng tốt nguồn vốn thanh toán cho các dự án được ghi trong kế hoạch, phát huy được hiệu quả đầu tư quá trình giải ngân được thực hiện nhanh và là một địa phương dẫn đầu cả nước về giải ngân vốn đầu tư. Ngoài ra tỉnh còn thực hiện được một số nhiệm vụ đột xuất khác như tháo gỡ kịp thời khó khăn vướng mắc trong công tác giải phóng mặt bằng các dự án về cơ chế chính sách đền bù, giải quyết khiếu kiện, tạo quỹ đất sạch đẩy nhanh tiến độ thực hiện các dự án lớn, dự án trọng điểm và hỗ trợ thu hút đầu tư, đấu giá quyền sử dụng đất tăng thu cho ngân sách như: Dự án cải tạo nâng cấp Quốc lộ 18A đoạn thành phố Uông Bí - thành phố Hạ Long, dự án tuyến băng tải than Mạo Khê - Đông Triều, dự án khu thể thao vùng Đông Bắc ... đã góp phần ổn định tình hình chính trị, xã hội của tỉnh.
57
Bảng 2.11. Kết quả thực hiện so với kế hoạch giao dự toán chi đầu tư XDCB giai đoạn 2008-2012
Năm 2008 Năm 2009 Năm 2010 Năm 2011 Năm 2012
TT CHỈ TIÊU
KH TH TL
% KH TH TL
% KH TH TL
% KH TH TL
% KH TH TL
%
Cộng 1.030,6 1.610,5 156,3 1.665,4 2.907,6 174,6 1.854,2 4.739,7 255,6 2.542,8 5.981,8 235,2 6.343,7 6.532,1 103,0
1 Chi đầu tư
XDCB 996 1.575,1 158,1 1.635,8 2.877 175,9 1.826 3.887,6 212,95 2.495,8 5.882 236 6.267,6 6.455,6 103,0
2
Chi hỗ trợ vốn cho các DN
24,6 25,4 103,3 24,6 25,6 104,1 28,6 31,2 109,09 29,5 32,3 109 36,1 36,5 100,1
3 Chi trả nợ gốc, lãi tiền
vay 10 10 100 5 5 100 820,9 17,5 67,5 386 40,0 40 100
Nguồn: Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Quảng Ninh
Triển khai mới nhiều dự án giao thông lớn như: Cải tạo nâng cấp Quốc lộ 18C Hoành Mô - Tiên yên (TMĐT: 785 tỷ); tuyến đường vành đai phía Bắc thành phố Hạ Long đoạn Vũ Oai - Quang Hanh (TMĐT: 497 tỷ), dự án đường vào khu Công nghiệp Hải Hà, Dự án Trung tâm thể thao vùng Đông Bắc (1.023 tỷ đồng), Dự án Trung tâm Văn hoá, thể thao, Bảo tàng, thư viện, triển lãm tỉnh tại khu vực Cột 3 thành phố Hạ Long (1.148 tỷ)...
2.2.4.1. Thực trạng công tác lập kế hoạch vốn đầu tư XDCB:
Về cơ bản công tác lập kế hoạch vốn đầu tư XDCB đã tuân thủ các quy định của Nhà nước. Việc lập dự toán đã căn cứ vào những dự án đầu tư có đủ điều kiện bố trí vốn theo quy định đồng thời đã ưu tiên bố trí vốn cho các dự án, công trình đang triển khai thực hiện... Kế hoạch vốn XDCB bằng ngân sách hàng năm đều được tỉnh xây dựng, triển khai từ tháng 7 năm trước. Hầu hết các công trình, dự án đưa vào danh mục cân đối, bố trí vốn đầu tư được duyệt theo chủ trương đầu tư, đáp ứng các điều kiện về hồ sơ theo quy định của Pháp luật (tỉnh đã cụ thể hoá các tiêu chí tại bản Quy định về quản lý các dự án đầu tư xây dựng công trình sử dụng nguồn vốn ngân sách địa phương theo QĐ số 1888/2007/QĐ-UBND ngày 01/6/2007). Kế hoạch đầu tư hàng năm được chỉ đạo và tổ chức thực hiện tương đối tốt; điều chỉnh kịp thời, chặt chẽ nên giá trị thực hiện đầu tư XDCB hàng năm luôn sát với khả năng đáp ứng nguồn vốn, nợ đọng trong XDCB hàng năm giảm dần.
Tuy nhiên còn một số hạn chế đó là:
- Công tác lập, thẩm định và phê duyệt dự án còn chưa tính toán đầy đủ đến các yếu tố tác động đến dự án (nguồn vốn, quy mô đầu tư, tiến độ thực hiện và dự báo tăng trưởng kinh tế) dẫn đến quá trình thực hiện phải điều chỉnh tổng mức đầu tư ảnh hưởng đến công tác kế hoạch vốn của dự án.
Ví dụ: Dự án “nâng cấp tỉnh lộ 334” tăng 22%, dự án “nâng cấp tỉnh lộ 337 đoạn Loong Toòng - Cầu bang” tăng 51%; dự án “Bệnh viện Lao Phổi” tăng 21%;
“Bệnh viện y học dân tộc” tăng 76% .
- Phân bổ kế hoạch vốn một số dự án sai quy định:
+ Việc phân bổ vốn các dự án khởi công mới chưa đảm bảo nhu cầu (năm 2009 phân bổ vốn dự án mới chỉ đảm bảo 68% nhu cầu (nhu cầu 1.863.747 trđ/ số phân bổ 1.269.873 trđ)
Ví dụ: Dự án “Đường giao thông liên xã Quảng Đức - Quảng Sơn” tổng mức đầu tư 56.410 trđ, kế hoạch vốn 3.000 trđ; dự án “Đường từ Quốc lộ 18 vào khu công nghiệp Cảng biển Hải Hà” tổng mức đầu tư 62.878 trđ kế hoạch vốn 8.500 trđ;
dự án “Đường nối Quốc lộ 18C đi xã Phong Dụ” tổng mức đầu tư 28.127 trđ kế hoạch vốn 2.000 trđ; ...
+ Chưa phân bổ đủ vốn để thanh toán dứt điểm nợ khối lượng XDCB, nhưng lại phân bổ vốn cho các dự án khởi công mới: tại thời điểm 31/12/2009 chỉ tính riêng nguồn vốn ngân sách tập trung, NSNN còn nợ các dự án hoàn thành 82.871 trđ, trong năm 2010 tỉnh đã bố trí thanh toán 35.028 trđ, còn thiếu 47.843 trđ; nhưng tỉnh phân bổ tiếp 61.000 trđ cho các dự án khởi công mới;
+ Phân bổ kế hoạch đầu năm và bổ sung trong năm cho những công trình chưa đủ điều kiện phân bổ vốn theo quy định: Kế hoạch vốn đầu tư hàng năm còn hiện tượng phân bổ vốn cho các công trình có quyết định đầu tư sau 30/10 hàng năm (năm 2011 đã phân bổ vốn cho những công trình có quyết định đầu tư sau thời điểm 30/10/2010 cho 16 dự án, với số vốn đã phân bổ là 40.978 trđ)...
+ Phân bổ vốn đôi khi có biểu hiện của việc mất cân đối ngân sách: Đến 31/12/2009, tổng số các dự án được phân bổ vốn là 1.098 dự án với tổng mức đầu tư 14.514.519 trđ, trong khi kế hoạch ngân sách tỉnh năm 2009 là 2.312.343 trđ (bao gồm cả nguồn tăng thu trong năm 676.543 trđ); đây là biểu hiện của việc mất cân đối ngân sách;
+ Phân bổ vốn đầu tư cho một số dự án chưa phù hợp với tiến độ thi công đã được phê duyệt dẫn đến không đủ vốn để thực hiện, trong khi một số dự án khác được phân bổ vốn nhưng không có khối lượng thực hiện để giải ngân, hoặc giải ngân đạt thấp.
Ví dụ: Dự án xây dựng Đường vành đai phía Bắc Thành phố Hạ Long được đầu tư theo Quyết định số 1586/QĐ- UBND ngày 31/5/2011 của UBND tỉnh với TMĐT 497.836 trđ thời gian thực hiện từ 2011-2012. Nhưng năm 2011 mới phân bổ kế hoạch vốn cho dự án 52.000 trđ bằng 10,5% nhu cầu dự án; Dự án xây dựng
Đường trục chính vào khu công nghiệp Hải Hà (giai đoạn I) được đầu tư theo quyết định số 3304/QĐ- UBND ngày 26/10/2010 của UBND tỉnh với TMĐT 204.205 trđ thời gian thực hiện từ 2010-2011. Nhưng đến hết năm 2010 mới phân bổ kế hoạch vốn cho dự án 12.200 trđ bằng 5,97% nhu cầu dự án; Từ đó dẫn đến việc tạm ứng lần đầu cho nhà thầu không đủ mức tối thiểu theo quy định và không đủ vốn để thực hiện dự án theo đúng tiến độ....Trong khi vốn đầu tư phân bổ cho một số dự án khác với mức độ giải ngân đạt thấp hoặc không giải ngân được với số tiền 47.900 trđ, điển hình một số dự án: Dự án Vườn ươn Thác Mơ (kế hoạch vốn 2011: 4.000 trđ, kế hoạch vốn còn lại: 4.000 trđ, chưa giải ngân được); Đầu tư trang thiết bị thông tin chỉ huy Công an Tỉnh (kế hoạch vốn 2012: 6.800 trđ, kế hoạch vốn còn lại:
6.520 trđ, giải ngân được 280 trđ)...
+ Một số nguồn vốn có phân bổ kế hoạch vốn đầu năm nhưng không phân khai chi tiết đến từng dự án như nguồn vốn phát triển khoa học công nghệ, công nghệ thông tin..., ảnh hưởng tới việc chủ động sử dụng nguồn vốn trong năm.
- Việc phân bổ vốn cho các công trình dự án chưa sát với tình hình thực tế, vì vậy trong quá trình thực hiện năm 2011, UBND tỉnh có 21 Quyết định, Sở Kế hoạch và Đầu tư có 17 thông báo điều chỉnh vốn đầu tư, số vốn điều chỉnh là 155.849 trđ, bằng 7,92% kế hoạch năm;
- Quyết định đầu tư dàn trải, không tập trung, gây khó khăn cho ngân sách tỉnh và làm phát sinh nợ đọng mới về vốn đầu tư XDCB, như vậy các dự án thiếu vốn sẽ không hoàn thành đúng tiến độ, hiệu quả đầu tư thấp...
- Chưa bố trí trả đủ (cả gốc và lãi) các khoản huy động đầu tư theo quy định tại Khoản 3 Điều 8 Luật Ngân sách nhà nước đến hạn phải trả trong năm;
2.2.4.2. Thực trạng công tác chấp hành, quản lý và sử dụng vốn đầu tư XDCB.
- Công tác nhập dự toán kế hoạch vốn đầu tư XDCB: Căn cứ Quyết định phê duyệt kế hoạch vốn đầu tư XDCB của cấp có thẩm quyền, cơ quan Tài chính đã tổ chức thực hiện việc nhập dự toán trên hệ thống TABMIS và theo dõi nguồn vốn phân bổ chi tiết cho từng dự án theo đúng quy định.
- Công tác quản lý, cấp phát vốn đầu tư XDCB: KBNN các cấp cơ bản thực hiện đúng các quy định về nguyên tắc cấp phát vốn: số vốn được cấp phát đúng mục đích và đúng dự án được giao trong kế hoạch. Việc thanh toán tạm ứng, thanh toán
khối lượng hoàn thành cho các dự án đã đảm bảo đúng quy định. Tuy nhiên còn một số điểm hạn chế sau:
+ Chưa có quy định cụ thể về hồ sơ, thủ tục cần có khi giao dịch thanh toán Quy trình kiểm soát chi và thời hạn giải quyết hồ sơ, thủ tục của từng nhóm dự án dẫn đến việc thanh toán của các chủ đầu tư tại KBNN còn phải làm đi, làm lại nhiều lần.
+ Chưa thực hiện thu hồi dứt điểm số dư các khoản tạm ứng kế hoạch từ năm 2008- 2012 là 96.331 triệu đồng.
+ Đội ngũ cán bộ KBNN một số địa phương chưa được đào tạo bài bản về nghiệp vụ kho bạc nên trong quá trình thực hiện còn chưa có kinh nghiệm kiểm soát các khoản chi theo đúng chế độ.
- Công tác quản lý, sử dụng vốn đầu tư cơ bản đã tuân thủ các quy định, số lượng nợ đọng vốn đầu tư XDCB thuộc nguồn vốn ngân sách có xu hướng giảm, tuy nhiên vẫn còn một số hạn chế sau:
+ Việc lập Hồ sơ mời thầu của các Chủ đầu tư chất lượng còn thấp, không quy định đầy đủ việc phải lập đơn giá chi tiết, các công thức điều chỉnh giá đối với các yếu tố chi phí...;
+ Chấp hành chưa nghiêm các quy định về đấu thầu, chỉ định thầu: còn hiện tượng Chủ đầu tư phê duyệt chỉ định thầu các gói thầu không thuộc diện chỉ định thầu (các gói thầu xây lắp hệ thống kênh cấp II thuộc dự án đầu tư xây dựng công trình hồ chứa nước Đầm Hà động, giá trị 55.207 triệu đồng; 10 gói thầu dự án nâng cấp tổng thể Đê Hà Nam năm 2011, giá trị 23.257 triệu đồng...) áp dụng hình thức đấu thầu hạn chế đối với 41 gói thầu có giá trị lớn; năng lực tài chính một số nhà thầu không đảm bảo yêu cầu nên phải chấm dứt hợp đồng (Chợ trung tâm Thị trấn Đầm Hà); hồ sơ mời thầu không quy định nhà thầu nộp phân tích đơn giá chi tiết gây khó khăn cho công tác thanh kiểm tra, không quy định đầy đủ công thức điều chỉnh giá theo quy định.
- Công tác giám sát, thi công, nghiệm thu, quản lý chất lượng công trình đối với gói thầu xây lắp chính và biện pháp thi công chưa thực hiện đầy đủ theo Quyết định số 17/2000/QĐ-BXD ngày 02/8/2000 của Bộ Xây dựng và Nghị định số 209/2004/NĐ-CP ngày 16/12/2004 của Chính phủ về quản lý chất lượng công trình.
- Một số phần việc xây lắp trong dự toán thiết kế được phê duyệt không đúng chế độ, tiên lượng dự toán chưa được tính toán chính xác gây khó khăn cho các nhà thầu trong quá trình tham gia đấu thầu như:
+ Áp dụng không đúng thời điểm giá vật liệu trong hồ sơ dự toán và trúng thầu với thời điểm phê duyệt, khi đấu thầu không duyệt giá gói thầu tại thời điểm đấu thầu dẫn đến giá trị không chính xác (đường Quốc lộ 18 Mông Dương - Móng Cái, giá tôn lượn sóng duyệt dự toán tháng 11/2011 nhưng áp dụng giá tháng 4/2011).
+ Tính sai khối lượng bê tông do chưa trừ bê tông giao dầm, cột và sàn; tính diện tích trát tường chưa trừ diện tích ốp tường, tính khối lượng cốt thép chưa trừ khối lượng cốt thép dầm trùng với sàn và dầm... làm tăng giá trị công trình
- Công tác đền bù giải phóng mặt bằng chưa đảm bảo do số công trình chưa giải quyết triệt để dẫn đến phải đình hoãn, giãn tiến độ gây khó khăn cho việc thi công dẫn đến phải điều chỉnh, bổ sung dự toán (công trình bến cập tàu và đường dẫn Đảo Tân Lập chậm 5 tháng; Dự án xây dựng tuyến kè phía Bắc sông Hà Cối chậm 15 tháng; Dự án đường liên xã Quảng Chính - Quảng Thịnh chậm 16 tháng;
Dự án sửa chữa nâng cấp tuyến đê biển Hà Nam chậm 10 tháng…) 2.2.4.3. Thực trạng công tác quyết toán vốn đầu tư XDCB
Công tác lập, thẩm tra, phê duyệt quyết toán vốn đầu tư chậm so với quy định tại Thông tư số 19/2011/TT-BTC ngày 14/12/2011 của Bộ Tài chính. Cụ thể: Có nhiều dự án trình duyệt tại Sở Tài chính từ tháng 10/2011 nhưng chưa được phê duyệt, có nhiều dự án hoàn thành bàn giao được đưa vào sử dụng nhưng chưa lập hồ sơ quyết toán gửi về Sở Tài chính (Đến 31/12/2010 còn 139 dự án hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng chưa có hồ sơ quyết toán, với tổng mức đầu tư 1.146.705 trđ; đến 31/12/2011 còn 102 dự án hoàn thành bàn giao đưa vào sử dụng chưa có hồ sơ quyết toán, với tổng mức đầu tư 1.245.986 trđ...). Sở Tài chính và các cơ quan chức năng chưa có biện pháp quyết liệt với chủ đầu tư và các đơn vị thực hiện lập hồ sơ quyết toán công trình; hàng năm phê duyệt quyết toán hàng trăm dự án, gói thầu, hạng mục công trình. Tuy nhiên giá trị giảm trừ thẩm định quyết toán so với đề nghị quyết toán A-B của một số gói thầu không lớn, nhiều gói thầu không có giá trị giảm trừ khi phê duyệt.
Chất lượng quyết toán của một số dự án còn hạn chế: Qua kết quả của các cơ quan thanh tra, kiểm toán còn cho thấy nhiều quyết toán của các dự án còn bị các cơ
quan chức năng loại khỏi giá trị quyết toán do lập sai khối lượng, đơn giá, chế độ chính sách vật liệu, nhân công....