CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH
2.3. Đánh giá tình hình quản lý chi ngân sách của tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2008-2012
2.3.3. Những mặt còn hạn chế
Thứ nhất, một số định mức phân bổ dự toán ngân sách chưa được cụ thể hoá, còn mang tính chất định tính (theo tỷ trọng phần trăm), chưa sát đúng với tình hình thực tế, gây khó khăn trong việc quyết định giao dự toán và ảnh hưởng tới sự khách quan, công khai, công bằng trong chi NSNN.
Thứ hai, dự toán chi NSNN ở địa phương mới chỉ xây dựng kế hoạch ngân sách ngắn hạn theo từng năm theo Nghị quyết hàng năm của HĐND tỉnh, chưa xây dựng được kế hoạch trung và dài hạn nên chưa gắn kết với kế hoạch, chương trình phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, chưa phát huy hết hiệu quả của việc phân bổ các nguồn lực.
Thứ ba, phương pháp lập dự toán và phân bổ dự toán chủ yếu theo mức chi phí các yếu tố đầu vào mà không theo kết quả đầu ra. Trong khi mục tiêu của quản lý chi NSNN là nâng cao hiệu quả và kết quả đầu ra (số lượng, chất lượng) của các hoạt động chi dùng NSNN. Phương pháp lập dự toán và phân bổ ngân sách hiện nay không xuất phát từ mục tiêu mà lại căn cứ vào định mức chi phí các yếu tố đầu vào (biên chế, định mức...). Chính vì vậy quản lý chi NSNN vừa chưa gắn với mục tiêu, chưa khuyến khích người sử dụng tiết kiệm NSNN.
Thứ tư, việc lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán chi NSNN ở các cấp còn có sự đan xen, lồng ghép, làm mất tính chủ động của các cấp ngân sách bên dưới.
Đồng thời hệ thống chế độ, chính sách, tiêu chuẩn định mức chi tiêu một phần chưa được ban hành đầy đủ, kịp thời, một phần chưa đồng bộ, khá lạc hậu so với thay đổi thực tế nhưng chậm sửa đổi bổ sung nên gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện.
Các định mức xây dựng dự toán về giáo dục, y tế, đào tạo, quản lý hành chính thấp, chưa gắn với đặc điểm địa phương (về cơ cấu dân số, trình độ dân trí, tỷ lệ học sinh...). Các chế độ chi tiêu tiếp khách trong nước, quốc tế, chế độ hội nghị, công tác phí, điện thoại, xăng dầu, các định mức sử dụng tài sản công, trang sắm xe công tác... còn thấp, chưa đầy đủ và chậm được bổ sung, sửa đổi gây khó khăn trong công tác quản lý tài chính ngân sách. Hiện nay một số các khoản chi phải linh động vượt định mức, tiêu chuẩn thì mới hoàn thành nhiệm vụ kinh tế - xã hội được giao.
Sự gian dối không mong muốn này làm cho việc quản lý chi NSNN không phản ánh đúng diễn biến tình hình thực tế.
Thứ năm, việc phân cấp quản lý chi ngân sách cho cấp huyện còn nhiều bất cập, thể hiện qua một số nội dung sau đây:
- Một số lĩnh vực, nhiệm vụ chi chưa quy định rõ trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền trong công tác quản lý và tổ chức thực hiện như chi sửa chữa tu bổ các di tích lịch sử; chi duy tu, sửa chữa các công trình giao thông; chi tổ chức các hoạt động văn hoá thể thao, chi an ninh - quốc phòng...
- Ngân sách cấp huyện phân bổ dự toán chi ngân sách đôi khi chưa đảm bảo theo các mục tiêu của tỉnh: phân bổ chi sự nghiệp giáo dục đào tạo, sự nghiệp y tế, dự phòng ngân sách thấp hơn dự toán UBND tỉnh giao. Cấp huyện chưa chủ động cân đối ngân sách đảm bảo các nhiệm vụ chi của địa phương, còn có tư tưởng trông chờ điều phối của ngân sách tỉnh.
- Một số lĩnh vực phân cấp chi nhưng không đồng bộ với phân cấp quản lý về bộ máy và tổ chức cán bộ như: hoạt động của các Trung tâm y tế là nhiệm vụ chi của ngân sách cấp huyện nhưng biên chế (lao động) lại do Sở Y tế quản lý nên khó khăn cho công tác chỉ đạo, điều hành của các cấp chính quyền trên địa bàn; chi sự nghiệp giáo dục mầm non là nhiệm vụ chi của ngân sách xã, nhưng ngân sách huyện lại chi một số khoản lương, phụ cấp lương… Một số nhiệm vụ chi gắn trực tiếp với quản lý điều hành của cấp huyện nhưng chưa được phân cấp và cân đối trong dự toán giao đầu năm nên huyện không chủ động trong việc kế hoạch hoá và sắp xếp điều hành ngân sách.
Thứ sáu, các cơ quan, đơn vị, địa phương chưa thực hiện đầy đủ chế độ công khai tài chính ngân sách về nội dung và thời gian theo quy định. Đội ngũ cán bộ làm việc trong lĩnh vực tài chính, ngân sách còn thiếu và yếu, chưa đáp ứng kịp yêu cầu đổi mới đất nước, hội nhập khu vực và quốc tế.
Thứ bảy, Quản lý chi NSNN cho đầu tư XDCB còn nhiều hạn chế. Một mặt, do nhu cầu đầu tư rất lớn so với khả năng cân đối của ngân sách địa phương, nên việc phân bổ kế hoạch vốn đầu tư XDCB vẫn còn hiện tượng phân tán, dàn trải, mất cân đối giữa khả năng và nhu cầu, dẫn đến tình trạng tiến độ thực hiện các dự án kéo dài, hiệu quả đầu tư không cao. Thể hiện rõ nhất ở khâu phân bổ vốn đầu năm.
Do chưa có sự lựa chọn sắp xếp theo thứ tự ưu tiên, cơ quan phân bổ vốn còn bị phân tán bởi nhiều mục tiêu, nên khi bố trí, phân bổ vốn đầu tư còn phải chia đều
cho các dự án, hệ quả là vốn đầu tư từ NSNN bị phân bổ phân tán, nhiều dự án chỉ được bố trí vốn thấp hơn nhu cầu thực tế, dẫn đến còn nhiều dự án nhóm B và C vốn cân đối phải kéo dài hơn so với quy định của Nhà nước do thiếu vốn (nhóm B không quá 5 năm và nhóm C không quá 3 năm). Cũng vì nguồn vốn hạn hẹp nên bố trí vốn cho công tác bồi thường GPMB còn bị động (tại thời điểm bố trí kế hoạch nhiều địa phương chưa xác định được kinh phí GPMB của dự án), thời gian thực hiện đầu tư kéo dài, giá cả tăng.
Mặt khác, ngân sách tỉnh chưa chủ động phân bổ nguồn lực để thực hiện các dự án theo chương trình, Nghị quyết của HĐND. Trong khi có nhiều dự án đang triển khai dở dang, chưa được bố trí đủ vốn để hoàn thành đưa vào sử dụng, thì vẫn phải bố trí vốn cho các dự án mới cấp bách hơn, do vậy càng gây áp lực cho việc bố trí kế hoạch vốn đầu tư XDCB.
Ngoài ra, do trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư chất lượng của các tổ chức tư vấn đầu tư chưa cao, nhất là tư vấn lập dự án, lập thiết kế dự toán, nên dẫn đến nhiều sai sót về khối lượng, đơn giá, định mức kinh tế kỹ thuật… Nhiều dự án khảo sát lập báo cáo chưa đạt yêu cầu, vì vậy khi thực hiện phải sửa đổi, điều chỉnh bổ sung, phê duyệt mất nhiều thời gian. Việc phân cấp trong quản lý đầu tư đã rõ, song do chưa được hiểu đầy đủ, nên cũng là một khó khăn trong giai đoạn chuẩn bị đầu tư. Công tác GPMB các dự án còn gặp nhiều khó khăn (chủ yếu do chế độ chính sách thay đổi nhiều, một số địa phương chưa thực sự quyết tâm …) làm chậm tiến độ thực hiện dự án.
Trong giai đoạn thực hiện đầu tư một số dự án việc khảo sát, lập thiết kế kỹ thuật chưa đảm bảo, dẫn tới phải sửa đổi, bổ sung. Công tác đấu thầu theo Luật đã được quan tâm, song đôi khi vẫn còn mang tính hình thức. Việc tính toán xác định giá trị chỉ định thầu của chủ đầu tư, trong nhiều trường hợp, chưa chính xác, chất lượng công tác đấu thầu chưa cao. Công tác nghiệm nhiều khi còn sơ sài, chưa đảm bảo đầy đủ thủ tục theo quy định. Chất lượng công trình chưa được quản lý một cách chặt chẽ, nhiều công trình chất lượng kém, mau xuống cấp. Chất lượng công tác tư vấn giám sát chưa cao, nhiều đơn vị tư vấn giám sát không có mặt tại hiện trường đúng theo quy định của hợp đồng, chất lượng giám sát kém, có trường hợp
còn thông đồng với bên thi công làm giảm chất lượng công trình, chậm tiến độ thi công một số dự án so với kế hoạch và quy định.
Công tác giám sát, đánh giá đầu tư chưa đáp ứng được yêu cầu theo quy định do đội ngũ cán bộ chưa được chuẩn bị chu đáo về nghiệp vụ và nhận thức về công tác giám sát, đánh giá đầu tư của chủ đầu tư còn chưa đầy đủ dẫn đến việc thực hiện theo quy định còn hạn chế.
Trong giai đoạn kết thúc đầu tư nhiều chủ đầu tư chưa thực sự quan tâm đến công tác quyết toán, bàn giao công trình đưa vào sử dụng. Công tác lập báo cáo quyết toán vốn đầu tư công trình, hạng mục công trình hoàn thành của các chủ đầu tư thường chậm so với quy định, chất lượng báo cáo còn nhiều sai sót, thiếu mẫu biểu theo quy định, còn nhiều dự án đã hoàn thành chưa phê duyệt quyết toán. Tình trạng này làm cho việc cân đối vốn dây dưa, kéo dài.