Chương 2 THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CẤP XÃ CỦA HUYỆN ĐOAN HÙNG -TỈNH PHÚ THỌ GIAI ĐOẠN 2012 -
2.3. Phân tích thực trạng quản lý ngân sách cấp xã trên địa bàn huyện Đoan Hùng
2.3.2. Quản lý lập dự toán ngân sách xã
Công tác lập dự toán được coi là khâu quan trọng nó quyết định hoạt động thu chi ngân sách trong một năm. Vì vậy nó phải được lập trên cơ sở các quy định theo yêu cầu, đầy đủ căn cứ và được lập theo đúng trình tự quy định. Việc xây dựng dự toán quản lý thu ngân sách xã theo dự toán đã được các xã, thị trấn quan tâm thực hiện. Dự toán thu ngân sách xã được UBND xã, thị trấn xây dựng mỗi năm một lần theo đúng quy định của luật NSNN nhưng phải đảm bảo phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội ở địa bàn mình. Dự toán này được lập dựa trên cơ sở số thu do cấp trên giao xuống. Việc tính dự toán thu được thực hiện một cách dân chủ, quyết định dự toán sát với yêu cầu của từng ban ngành đoàn thể và khả năng cân đối của từng xã, thị trấn cụ thể. Cấp xã, thị trấn chủ động trong việc điều hành ngân sách nhưng được đặt dưới sự giám sát chặt chẽ của huyện. Đồng thời huyện chịu trách nhiệm trong việc hướng dẫn giao dự toán cho từng xã, thị trấn với mục đích khai thác tốt nguồn thu, đặc biệt ưu tiên chi sinh hoạt phí và bảo đảm phụ cấp cho cán bộ xã, thị trấn. Hàng năm Ban Tài chính các xã tiến hành công tác xây dựng dự toán NSNN của địa phương mình trình UBND xã và báo cáo HĐND xã để xem xét và gửi UBND huyện, phòng Tài chính - Kế hoạch thuộc UBND huyện trực tiếp thẩm tra dự toán của các xã, tổng hợp và báo cáo UBND huyện, trên cơ sở đó UBND huyện quyết định giao chỉ tiêu kế hoạch về NSNN cho các xã, thị trấn. Khi nhận được quyết định chính thức giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách xã của UBND huyện, UBND xã hoàn chỉnh dự toán thu, chi cân đối ngân sách xã, lập phương án phân bổ ngân sách xã sau đó trình UBND xã báo cáo HĐND xã xem xét và quyết định phê chuẩn dự toán trước ngày 31/12 của năm. Dự toán ngân sách xã sau khi
được HĐND xã quyết định, UBND xã báo cáo UBND huyện và phòng Tài chính - Kế hoạch của huyện đồng thời công khai dự toán ngân sách xã theo chế độ công khai tài chính do Thủ tướng Chính phủ quy định.
Bên cạnh những kết quả đáng tự hào thì một số tồn tại trong khâu lập dự toán ngân sách xã, thị trấn là điều không thể tránh khỏi (90% số xã, thị trấn làm tốt công tác lập dự toán NSX). Nhưng nó cũng đặt ra yêu cầu với mỗi xã, thị trấn để hoàn thiện tốt hơn công tác lập dự toán ngân sách của xã, thị trấn mình. Một số tồn tại trong khâu lập dự toán ngân sách xã, thị trấn: Nhiều nguồn thu chưa được quan tâm khai thác triệt để, việc lập dự toán còn mang nặng tính hình thức, cán bộ xã, thị trấn chưa chấp hành đúng quy trình, thời gian lập dự toán, HĐND xã, thị trấn chỉ được thảo luận ngân sách của mình khi huyện đã xét duyệt thông báo, Nhà nước chưa quan tâm đến phân cấp quản lý gắn với mục tiêu chính trị - kinh tế - xã hội đã giao cho xã, thị trấn chưa quan tâm đến nội dung kinh tế của NSX, nên hàng năm việc lập dự toán chi tiết thu, chi ngân sách xã, thị trấn vẫn còn gặp nhiều khó khăn…Những tồn tại này đòi hỏi các nhà làm quản lý ở địa phương phải có phương án can thiệp kịp thời.
2.3.2.1. Quản lý công tác lập dự toán thu
Dự toán thu được lập trên cơ sở xác định các nguồn thu, các xã, phường căn cứ vào các nguồn thu trên địa bàn, kết hợp với khoản thu phân chia tỷ lệ điều tiết do cơ quan thuế thu hoặc uỷ nhiệm thu và định mức chi được Hội đồng nhân dân tỉnh phê chuẩn, các chương trình, dự án được cấp có thẩm quyền phê chuẩn để lập dự toán số thu bổ sung cân đối, bổ sung có mục tiêu từ ngân sách cấp trên.
* Thu ngân sách hưởng 100%: Bao gồm các khoản thu từ phí, lệ phí; thu từ quỹ đất công + đất công ích (hoa lợi công sản); các khoản huy động đóng góp theo quy định, thu kết dư ngân sách năm trước, các khoản viện trợ không hoàn lại. Đây là các khoản thu mang tính ổn định của ngân sách xã , tuy nhiên qua thực tế tôi nhận thấy các xã, thị trấn chưa thực sự chú trọng đối với việc quản lý lập dự toán của nguồn thu này, cụ thể:
- Thu phí, lệ phí: Số thu này chiếm tỷ trọng nhỏ trong cơ cấu thu của ngân
sách xã, thị trấn nhưng lại có ý nghĩa quan trọng trong việc thực hiện chức năng, quản lý nhà nước của chính quyền cấp xã. Tuy nhiên việc quản lý thu phí, lệ phí tại các xã, thị trấn trên địa bàn huyện chưa hiệu quả. Công tác kê khai thu phí, đăng ký thu phí và lệ phí thực hiện chưa nghiêm túc, nhiều hoạt động có thu phí, lệ phí chưa kê khai đúng đủ.
- Khoản thu từ quỹ đất công + đất công ích (hoa lợi công sản): Đây là khoản thu chiếm tỷ lệ nhỏ trong tổng thu xã, thị trấn hưởng 100%. Nguồn thu này hình thành từ quỹ đất 5% dùng làm quỹ đất công mà trước đây trong cải cách ruộng đất không chia cho nông dân, đất thùng đào, thùng đấu thuộc hành lang giao thông, công trình thuỷ lợi nằm trên địa bàn xã có thể khai thác được trên cơ sở quản lý công trình theo chức năng kết hợp khai thác trong phạm vi cho phép. Những loại đất này hầu hết xã nào cũng có, tuy lớn, nhỏ khác nhau xong các xã đã chủ động khai thác với nhiều hình thức đa dạng, phong phú.
- Khoản thu đóng góp của nhân dân theo quy định: Nguồn thu này hình thành từ các khoản đóng góp có tính chất bắt buộc (quỹ phòng chống thiên tai, quỹ an ninh- quốc phòng) và các khoản đóng góp tự nguyện (Đóng góp xây dựng đường giao thông nông thôn, đóng góp làm hạ tầng các khu dân cư). Tuy nhiên địa bàn huyện Đoan Hùng là huyện khó khăn về kinh tế gồm (11 xã đặc biệt khó khăn, 76 thôn bản đặc biệt khó khăn) nên khoản thu này thường không có trong danh mục để xây dựng dự toán hàng năm.
- Khoản thu khác: Đây là những khoản thu phát sinh đột xuất, không mang tính chất thường xuyên tại địa phương như: các khoản thu phạt hành chính, các khoản thanh lý tài sản, tịch thu tại địa bàn. Các khoản thu này nhìn chung tương đối nhỏ, việc xây dựng dự toán các xã đã bám sát khoản thu này thực hiện được hàng năm để xây dựng.
* Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ %: bao gồm nguồn thu từ các khoản thuế, lệ phí do ngành thuế thu (thuế nhà đất, thuế công thương nghiệp ngoài quốc doanh, thuế tài nguyên, lệ phí trước bạ nhà đất, thuế môn bài, thuế GTGT) hoặc ủy quyền cho xã thu (như thuế nhà đất, thuế sử dụng đất nông nghiệp). Với khoản thu
này ngân sách xã được hưởng tỷ lệ phần trăm phân chia nhất định, tùy theo từng loại thuế, lệ phí với mục đích là gắn trách nhiệm của chính quyền xã vào quá trình quản lý và tổ chức thu thuế và lệ phí, đồng thời cũng là thực hiện chính sách phân cấp nguồn thu đáp ứng nhiệm vụ chi của chính quyền xã. Nguồn thu điều tiết các loại thuế, ngân sách xã được hưởng là nguồn thu có ý nghĩa hết sức quan trọng, có tác động và ảnh hưởng lớn tới nguồn thu NSNN nói chung và ngân sách xã nói riêng. Thông qua tỷ lệ điều tiết trong từng thời kỳ để điều chỉnh các nguồn thu của các địa phương đảm bảo tính công bằng và hợp lý trong khai thác sử dụng nguồn NSNN. Đối với khoản thu này việc lập dự toán đơn giản, các khoản thu này thường được xác lập theo kế hoạch thu của cơ quan thuế các xã không phải tính toán mà chỉ nhận phần phân giao theo kế hoạch. Tuy nhiên việc xây dựng các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần % còn bộc lộ những tồn tại: những khoản thu không có tính ổn định nhưng cơ quan thuế giao cao làm ảnh hưởng đến tổng thu của một số xã chưa đạt so với dự toán huyện giao và dự toán xã xây dựng.
* Khoản thu bổ sung từ ngân sách cấp trên: bao gồm thu bổ sung cân đối và thu bổ sung có mục tiêu. Khoản thu bổ sung cân đối sẽ được cân đối cho chi thường xuyên, trong cân đối, các nguồn thu trên địa bàn xã (khoản thu tính cân đối) đã được xác định trong dự toán để thực hiện nhiệm vụ chi được giao mà không đảm bảo thì ngân sách cấp trên sẽ bổ sung để đảm bảo cho xã đủ nguồn kinh phí cho các khoản chi theo nhiệm vụ được giao. Khoản thu bổ sung có mục tiêu cụ thể trong phát triển kinh tế - xã hội, đầu tư xây dựng cơ bản, các chương trình dự án. Tuy nhiên do quá trình xây dựng dự toán các xã, thị trấn chưa rà soát hết kế hoạch các chương trình dự án đã được phê duyệt vì thế khi phát sinh mới tiến hành bổ sung, phân bổ dự toán, mất chủ động trong việc triển khai thực hiện các dự án.
Như vậy thông qua phân tích từng chỉ tiêu trong việc xây dựng dự toán hàng năm của các xã, thị trấn trên địa bàn huyện Đoan Hùng đã thấy rõ những ưu, nhược điểm của công tác xây dựng, quản lý việc xây dựng dự toán trên địa bàn các xã về cơ bản đã đáp ứng được yêu cầu nhưng đối với một số chỉ tiêu cụ thể còn chưa sát thực tế.
2.3.2.2 Quản lý công tác lập dự toán chi
Dự toán chi được xây dựng trên cơ sở căn cứ vào các nguồn thu đã được dự toán, căn cứ nhiệm vụ chi trong năm, các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, trật tự an toàn xã hội… Trên cơ sở các định mức đã được quy định, các xã tiến hành lập dự toán chi. Khác với thu ngân sách, nếu thu ngân sách có tốc độ phát triển và quy mô tăng nhanh thì dễ dàng đánh giá nguyên nhân và ý nghĩa của hiện tượng; với chi ngân sách không thể đánh giá, nhận định chỉ căn cứ vào tốc độ phát triển và quy mô. Vấn đề quan trọng hơn ở đây là tính mục tiêu và tính hiệu quả các khoản chi, vì thế đòi hỏi phải đi sâu nghiên cứu xem xét từng khoản chi. Đối với chi ngân sách xã được phân làm hai nhóm chính là: chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển.
* Chi thường xuyên: Đối với ngân sách xã nói chung và ngân sách xã trên địa bàn huyện Đoan Hùng nói riêng thì phần chi thường xuyên thường chiếm tỷ trọng tương đối lớn, nó có ý nghĩa quyết định trong điều hành ngân sách xã. Nhiệm vụ công tác chi thường xuyên gắn với chức năng nhiệm vụ của chính quyền cấp xã, thị trấn; đảm bảo cho hoạt động bình thường của bộ máy Đảng - chính quyền - đoàn thể, công tác dân quân tự vệ và xây dựng lực lượng quốc phòng toàn dân, công tác trật tự an toàn xã hội và phát triển các sự nghiệp văn hoá, giáo dục, y tế, xã hội, thể dục thể thao ở xã, thị trấn.
- Một số nội dung chi mặc dù đã đảm bảo mức tối thiểu như định mức mà tỉnh đã quy định nhưng về cơ cấu còn chưa hợp lý: Đối với nội dung chi hoạt động quản lý nhà nước, đảng, đoàn thể khi xây dựng dự toán khoản chi lương của khối đảng, đoàn thể các xã, phường đều đưa vào mục chi hoạt động của khối chính quyền còn các nội dung chi hoạt động thì mới phân bổ cho Đảng uỷ và các đoàn thể. Vì thế làm cho cơ cấu chi của khối chính quyền rất lớn 70 % - 80%, không phản ánh đúng nội dung kinh tế phát sinh.
- Đối với khoản chi dự phòng đây là nội dung chi rất quan trọng nhằm đảm bảo đáp ứng được các nhiệm vụ đột xuất như thiên tai, dịch bệnh và những nhiệm vụ đột xuất đảm bảo cân đối ngân sách trong năm, mà theo quy định của Hội đồng
nhân dân tỉnh chi dự phòng ngân sách được phân bổ cho cả 3 cấp ngân sách tỉnh, huyện, xã theo mức 2% - 5% trên tổng chi thường xuyên đã được tính theo định mức phân bổ, qua xem xét việc xây dựng dự toán của tất cả các xã, trên địa bàn huyện thì các xã, thị trấm đã trú trọng xây dựng đối với khoản chi này.
- Đối với khoản đầu tư phát triển nhìn chung các xã đều lập trên cơ sở các chương trình đã được phê duyệt trong kế hoạch của các địa phương, được cấp có thẩm quyền phê duyệt đầu tư. Mặc dù vậy việc tập trung nguồn lực như dự toán các xã xây dựng còn ít so với cân đối trong sự phát triển của địa phương bởi đầu tư phát triển giúp xây dựng cơ sở hạ tầng, nâng cao chất lượng đời sống nhân dân.
Nhận xét:
Qua điều tra 28 xã, thị trấn trên địa bàn huyện Đoan Hùng về công tác lập dự toán cho thấy có 25/28 xã chiếm 89% số xã thực hiện theo đúng quy trình lập dự toán: căn cứ vào tình hình thực tế các nguồn thu trên địa bàn, các mức thu được nhà nước quy định và thống kê được số hộ kinh doanh cá thể trên địa bàn để xây dựng dự toán thu; căn cứ định mức phân bổ mà Hội đồng nhân dân tỉnh quy định, tiến hành thảo luận với các ban, ngành, đoàn thể, kế hoạch đầu tư trong năm để xây dựng dự toán chi. Các xã còn lại chỉ căn cứ theo số giao dự toán của UBND huyện để xây dựng dự toán thu, dự toán chi theo hình thức áp đặt, chính vì thế dự toán chỉ mang tính hình thức, chưa kế hoạch hóa được tình hình thu, chi tại địa bàn nên trong quá trình điều hành ngân sách thường phải điều chỉnh, không kiểm soát hết được nguồn thu, phát huy hiệu quả sử dụng nguồn lực ngân sách, cụ thể:
- Các xã, thị trấn này không kiểm soát được số thu của ngân sách cấp mình được hưởng dần đến bỏ ngoài ngân sách, bỏ sót nguồn thu, các tổ đội thuế lợi dụng khe hở để điều chuyển nguồn thu các hộ kinh doanh cá thể của các địa phương này gây mất nguồn thu ngân sách xã.
- Đối với dự toán chi không căn cứ vào định mức phân bổ mà Hội đồng nhân dân tỉnh quy định (Đây là mức tối thiểu để thực hiện các nhiệm vụ diễn ra thường xuyên trong năm) dẫn tới bố trí nguồn lực không phù hợp với nhiệm vụ phải thực hiện, từ đó chất lượng các phong trào văn hóa thông tin, thể dục - thể thao không
cao, chi sự nghiệp kinh tế không phát huy được hiệu quả nuôi dưỡng nguồn thu tăng thu cho ngân sách, nảy sinh các mâu thuẫn nội bộ giữa các khối đoàn thể.
Các địa phương khi xây dựng dự toán vẫn còn tâm lý trông chờ ỷ nại vào sự bao cấp của ngân sách huyện, chưa phát huy hết tiềm năng thu của địa phương.
Từ công tác thẩm định dự toán năm 2012 của phòng Tài chính - Kế hoạch huyện cho thấy, việc xây dựng dự toán còn chậm (Có 24/28 xã, thị trấn chấp hành đúng lịch chiếm 86% tổng số xã, thị trấn), một số xã còn gặp khó khăn trong việc lập, phân bổ dự toán chi theo Mục lục NSNN, các số liệu trong các biểu mẫu gửi lên cấp trên còn bị tẩy xoá.
Nghiên cứu thực trạng công tác lập dự toán thu, chi ngân sách xã, thị trấn của huyện Đoan Hùng chúng ta có thể rút ra một số nhận xét như sau:
Thứ nhất, đối với yêu cầu lập dự toán: Dự toán của các xã, thị trấn được lập cơ bản theo các biểu mẫu quy định, đã xác định được các nguồn thu, nhiệm vụ chi trong năm để xây dựng dự toán, dự toán đã đảm bảo cân đối thu chi. Tuy nhiên xét về tổng thể còn chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý đã đặt ra, đó là căn cứ để điều hành các hoạt động thu - chi ngân sách diễn ra trong năm còn hạn chế.
Thứ hai, trong công tác lập dự toán đa số các xã đã căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, dựa trên các chế độ, định mức quy định, nắm bắt được các nhu cầu chi tiêu của các đơn vị, các ban ngành đoàn thể của xã, phường.
Trên cơ sở các nguồn thu, các xã, thị trấn đã xây dựng các nhiệm vụ chi đảm bảo cho hoạt động, phù hợp với khả năng phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Tuy nhiên, trong quá trình xây dựng dự toán vẫn bộc lộ những tồn tại đó là: Các khoản thu cố định tại địa bàn khi xây dựng dự toán chưa phản ánh đầy đủ nguồn thu tại địa bàn, còn bỏ sót nguồn thu. Việc giao dự toán thu của huyện về khoản thu quỹ đất công ích và hoa lợi công sản chỉ căn cứ vào số thực hiện của các xã để giao dẫn tới việc số thu phải xây dựng tăng trong khi quỹ đất công ích ngày càng thu hẹp. Do đó các xã sẽ khó hoàn thành được dự toán thu so với khoản thu này trong các giai đoạn tiếp theo.
Với những nhóm nguồn thu không ổn định các xã thường xây dựng cao, dễ xảy ra mất cân đối ngân sách nếu những nguồn thu này không hoàn thành. Khoản thu bổ