1.2 Quản lý dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước
1.2.1 Đặc điểm các dự án đầu tƣ sử dụng nguồn vốn ngân sách
Vốn ngân sách nhà nước bao gồm vốn ngân sách trung ương, vốn ngân sách cấp tỉnh, vốn ngân sách cấp huyện, thị xã… Vốn ngân sách đƣợc hình thành từ vốn tích lũy của nền kinh tế và được nhà nước duy trì trong kế hoạch ngân sách để cấp cho các đơn vị thực hiện các kế hoạch nhà nước hàng năm, kế hoạch 5 năm và kế hoạch dài hạn.
Đối với cấp hành chính là huyện, thị xã thì việc nhận vốn ngân sách cho đầu tư bao gồm vốn đầu tư của nhà nước cấp thông qua sở tài chính, vốn ngân sách cấp tỉnh. Là nguồn vốn đƣợc huy động chủ yếu từ nguồn thu thuế và các loại phí, lệ phí. Đây là nguồn vốn có ý nghĩa quan trọng mặc dù vốn ngân sách chỉ chiếm khoảng 13% tổng vốn đầu tư xã hội, song là nguồn vốn nhà nước chủ động điều hành, đầu tƣ các lĩnh vực cần ƣu tiên phát triển then chốt của nền kinh tế, đầu tƣ những lĩnh vực khó có khả năng thu hồi vốn, những lĩnh vực mà tƣ nhân hoặc doanh nghiệp không muốn hoặc không thể đầu tƣ vào các dự án thuộc các lĩnh vực như đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, đường giao - thông, hạ tầng đô thị, các công trình cho giáo dục, văn hóa xã hội, quản lý nhà nước… Đầu tư các dự án sự nghiệp kinh tế như giao thông, duy tu, bão dưỡng, sửa chữa cầu đường; nông nghiệp, thủy lợi, bão dưỡng các tuyến đê… Đầu tư duy tu bảo dưỡng hệ thống đèn chiếu sáng, vỉa hè, hệ thống cấp thoát nước… Đầu tư hỗ trợ cho các doanh nghiệp nhà nước, góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc các lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của nhà nước theo quy định của pháp luật.
TRẦN THỊ HƯƠNG LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Nguồn vốn này rất quan trọng đối với các địa phương cấp huyện, thị xã nhất là những địa phương nghèo, nguồn thu ít.
Chính vì ngân sách nhà nước chỉ đầu tư vào những dự án có tính chất phát triển kinh tế xã hội, những dự án trọng điểm nơi mà lĩnh vực tƣ nhân không muốn tham gia do hiệu quả đầu tƣ thấp. Do vậy, các chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả dự án đầu tư từ ngân sách nhà nước, người ta không sử dụng NPV, IRR mà sử dụng các chỉ tiêu thể hiện lợi ích, hiệu quả về mặt xã hội nhƣ ICOR, B/C.
Ngoài việc đầu tƣ vào các lĩnh vực nhƣ đã nêu trên, vốn ngân sách còn có ý nghĩa rất quan trọng để khơi dậy các nguồn vốn khác còn tiềm tàng, đặc biệt là vốn trong dân cƣ, ở đây vốn ngân sách có tính chất “vốn mồi”, vốn hỗ trợ một phần nhƣ chi để lập các dự án, các quy hoạch cần thiết để nhân dân và các tổ chức kinh tế khác đưa vốn vào đầu tư phát triển. Hoặc vốn ngân sách hỗ trợ một phần làm đường ngõ xóm, trường học, nhà trẻ… phần còn lại cộng đồng dân cư tự đóng góp và quản lý sử dụng. Hình thức này được sử dụng phổ biến ở các nước nhất là trong việc tham gia của nhân dân vào các dự án dịch vụ và hạ tầng đô thị mới với các hình thức tài trợ xen kẽ, hợp vốn công – tƣ…
Nguồn vốn ngân sách nói chung đƣợc tập hợp từ các nguồn vốn trên địa bàn nhƣ:
- Vốn ngân sách Trung ƣơng đầu tƣ qua các Bộ, ngành trên địa bàn.
- Vốn ngân sách Trung ƣơng cân đối hoặc ủy quyền qua ngân sách địa phương (xây dựng cơ bản tập trung, thiết bị nước ngoài ghi thu ghi chi, vốn chương trình quốc gia…)
- Vốn ngân sách từ các nguồn thu của địa phương được giữ lại (cấp quyền sử dụng đất, bán nhà thuộc sở hữu nhà nước, xổ số,…)
- Vốn ngân sách sự nghiệp có tính chất xây dựng cơ bản.
Việc sử dụng vốn ngân sách phải tuân thủ Luật xây dựng số 11/2003/QH11 ngày 26/11/2003, Luật đấu thầu số 61/2005/QH11 ngày 29/11/2005 và Luật ngân sách nhà nước số 01/2002/QH11 ngày 16/12/2002, chính vì vậy còn nhiều hạn chế, thủ tục hành chính rườm rà, phức tạp hơn các dự án đầu tư khác.
TRẦN THỊ HƯƠNG LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Thứ nhất, Luật ngân sách chƣa phân cấp rõ ràng nhƣ hiện nay dẫn đến sự trùng lặp về thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp, gia tăng sức ép về mặt thời gian trong việc xem xét, quyết định ngân sách và phê chuẩn quyết toán ngân sách đầu tƣ. Điều đó cũng đồng nghĩa với việc thẩm quyền và tính chủ động của các cấp chính quyền địa phương trong việc xem xét, quyết định ngân sách của cấp mình cũng bị giảm theo cũng góp phần vào việc chậm tiến độ dự án.
Thứ hai, Luật ngân sách Nhà nước quy định nhiệm vụ chi thuộc ngân sách cấp nào do ngân sách cấp đó đảm bảo và không đƣợc dùng ngân sách cấp này chi cho nhiệm vụ của cấp khác. Quy định này dẫn đến mâu thuẫn giữa quản lý ngân sách theo cấp với quản lý ngành theo lãnh thổ. Chẳng hạn với các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án đầu tƣ phát triển có nguồn vốn ODA,…luôn có sự lồng ghép giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Nguồn ngân sách trung ương chỉ bố trí cho các hạng mục theo nhiệm vụ của trung ƣơng còn các dự án ở địa phương nào thì địa phương đó phải huy động ngân sách địa phương và nhân dân đóng góp để triển khai. Nhƣ vậy đối với dự án có nhiều nguồn vốn tham gia và dự án lại có nhiều hạng mục công trình, việc phê duyệt từng hạng mục theo nguồn vốn là rất khó khăn. Thủ tục quy định về thẩm định dự toán, thẩm tra quyết toán theo nguồn ngân sách địa phương hay trung ương sẽ rất phức tạp. Trong khi đó, Bộ quản lý các ngành, có nhiều nhiệm vụ không thể tách bạch rõ ràng nhiệm vụ trung ƣơng hay địa phương. Trong khi Bộ, ngành xác định rõ sự cần thiết, cấp bách và hiệu quả triển khai những nhiệm vụ đó nhƣng chỉ đƣợc chi ngân sách cho những nhiệm vụ cấp trung ương, còn địa phương khó khăn không bố trí được vốn do đó đã hạn chế rất nhiều hiệu quả sử dụng ngân sách, hạn chế hiệu quả dự án gây lãng phí rất lớn.
Thứ ba, việc thực hiện cải cách hành chính trong lĩnh vực quản lý ngân sách nhà nước đang bộc lộ khá nhiều tồn tại như quy trình dự toán thu chi ngân sách còn phải qua quá nhiều bước tốn kém cả về kinh phí và thời gian của các cơ quan chức năng. Luật Ngân sách nhà nước hiện hành đã qu định cụ thể các cơ y quan đƣợc ban hành các chính sách về định mức phân bổ ngân sách, chế độ chi tiêu ngân sách. Tuy nhiên, các bộ, ngành chức năng chậm ban hành hoặc sửa đổi các
TRẦN THỊ HƯƠNG LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ tiêu chuẩn, định mức chi làm căn cứ lập dự toán và kiểm soát chi; các địa phương còn ban hành nhiều khoản phí, lệ phí và các khoản đóng góp chƣa hợp lý, nhiều chế độ chi còn chƣa sát chi phí, giá cả đã biến động trên thực tế ở chênh lệch lớn, có sự khác nhau giữa các địa phương. Đây là khó khăn, ảnh hưởng đến chất lượng công tác kiểm toán công trình, dự án đầu tƣ khi đánh giá việc tuân thủ pháp luật của các khoản chi gây khó khăn cho công tác quản lý.