CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý tài sản công
1.2.1. Cơ sở lý thuyết về tài sản công
* Ở các nước có lịch sử nhà nước pháp quyền và kinh tế thị trường phát triển lâu đời thì thuật ngữ tài sản được sử dụng rất phổ biến trong các quan hệ
11
xã hội, đặc biệt là trong các giao dịch dân sự. Ở nước ta, do chưa phát triển mạnh mẽ quyền sở hữu tư nhân về của cải nên khái niệm tài sản còn chưa được sử dụng hết ý nghĩa của nó. Chẳng hạn, trong Từ điển Bách khoa Việt Nam do Hội đồng Quốc gia chỉ đạo biên soạn từ điển bách khoa Việt Nam biên tập được Nhà xuất Bản Bách khoa phát hành năm 2005 thuật ngữ tài sản được định nghĩa là " thuật ngữ kế toán kinh doanh chỉ tất cả những gì có giá trị tiền tệ thuộc sở hữu của một cá nhân, một đơn vị hoặc của Nhà nước; có thể được dùng để trả nợ, sản xuất ra hàng hoá hay tạo ra lợi nhuận bằng cách nào đó. Một tài sản có ba đặc tính không thể thiếu: lợi nhuận kinh tế có thể xảy ra trong tương lai; do một thực thể hợp pháp kiểm soát; thu được kết quả ngay từ hợp đồng kinh doanh hoặc giao dịch đầu tiên" [Từ điển Bách khoa Việt Nam do Hội đồng Quốc gia chỉ đạo biên soạn từ điển bách khoa Việt Nam biên tập được Nhà xuất Bản Bách khoa phát hành năm 2005, tập 4, tr.
32]. Định nghĩa này quan niệm tài sản là thuật ngữ của ngành chuyên môn quá hẹp. Trên thực tế thuật ngữ tài sản được sử dụng không chỉ trong kế toán, mà nó còn được sử dụng rộng rãi trong các quan hệ giao dịch pháp lý, thương mại, xã hội...Hơn nữa, tài sản không đồng nhất với vốn, nó có thể không được dùng để kinh doanh, do đó gán cho nó tính sinh lời trong tương lai có thể chưa chính xác. Theo chúng tôi, tài sản là thuật ngữ chỉ một bộ phận của của cải xã hội (bao gồm cả tài nguyên thiên nhiên lẫn vật phẩm do con người chế tạo ra; bao gồm cả của cải dưới hình thái vật chất lẫn của cải dưới hình thái giá trị) thuộc sở hữu của cá nhân, tổ chức hoặc quốc gia nhất định và được luật pháp công nhận.
Theo cách quan niệm đó, tài sản công là những tài sản mà quốc gia giao cho bộ máy Nhà nước quyền quản lý và sử dụng. Trong thuật ngữ này, việc xác định xem tài sản công thuộc quyền sở hữu của ai khá phức tạp. Ở các nước dựa trên quyền sở hữu tư nhân, theo luật pháp quy định, tài sản công thuộc quyền sở hữu của bộ máy nhà nước đương nhiệm, nhưng bộ máy nhà nước không được toàn quyền sử dụng tài sản đó theo ý nguyện riêng của
12
những người cầm quyền mà phải sử dụng tài sản công để hoàn thành trách nhiệm mà xã hội công dân đã giao phó cho nó theo những phương thức mà pháp luật đã quy định. Ở các nước theo khuynh hướng XHCN (viết tắt là XHCN), tài sản công được quan niệm thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước chỉ có vai trò quản lý và sử dụng theo quy định của pháp luật để đảm bảo vận hành nền kinh tế quốc dân có lợi cho toàn xã hội. Hơn nữa, theo quan niệm cũ về CNXH, khái niệm tài sản không thích dụng vì mọi tư liệu sản xuất đều là của chung, dùng chung, không phân định nó thuộc sở hữu của ai, chỉ có tư liệu tiêu dùng là còn dùng riêng, nhưng tư liệu tiêu dùng hầu như không có tích luỹ. Theo quan niệm mới về nền kinh tế thị trường đa thành phần, định hướng XHCN của Việt Nam, tài sản công vẫn thuộc sở hữu toàn dân nhưng mang hình thức quá độ là sở hữu nhà nước. Điều 17 Hiến pháp nước Cộng hoà Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam (năm 1992) tuyên bố: “đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn do Nhà nước đầu tư vào xí nghiệp, công trình thuộc các ngành, lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác mà Pháp luật quy định là của Nhà nước đều thuộc sở hữu toàn dân”. Chính vì thế tìm ra cơ chế thích hợp để tài sản khổng lồ xã hội giao cho Nhà nước đại diện sở được sử dụng hiệu quả, đúng mục đích mà xã hội mong muốn là khâu công việc có ý nghĩa quyết định, trong đó xác định rõ quyền và trách nhiệm của bộ máy quản lý nhà nước trong sử dụng, bảo tồn và phát triển khối tài sản này có ý nghĩa vô cùng quan trọng.
Dù quan niệm về chủ sở hữu tài sản công còn theo nhiều quan điểm khác nhau, nhưng thực trạng phổ biến ở mọi quốc gia trên thế giới hiện nay là Nhà nước giữ quyền kiểm soát và sử dụng nguồn tài sản khá lớn. Không những thế, khối tài sản này lại vô cùng phong phú về hình thức thể hiện và nguồn gốc hình thành. Ở nước ta cũng như vậy. Theo Bộ luật Dân sự (được Quốc hội nước Cộng hoà XHCN Việt Nam khoá IX, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 28/10/1995) thì tài sản công thuộc sở hữu Nhà nước bao gồm: “các tang
13
vật, phương tiện vi phạm pháp luật bị tịch thu sung vào quỹ Nhà nước, tài sản bị chôn dấu, chìm đắm tìm thấy, tài sản vắng chủ, vô chủ được xác lập sở hữu nhà nước, tài sản do tổ chức, cá nhân trong và ngoài ngoài nước hiến tặng Chính phủ hoặc tổ chức nhà nước”
Từ những căn cứ lý luận và pháp luật hiện hành đã trình bày ở trên, có thể đi đến khái quát rằng tài sản công ở nước ta là những tài sản được hình thành từ nguồn ngân sách nhà nước (viết tắt là NSNN hoặc có nguồn gốc từ NSNN, tài sản được xác lập quyền sở hữu nhà nước và do Nhà nước làm đại diện chủ sở hữu theo quy định của pháp luật, bao gồm: đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi vùng biển, thêm lục địa và vùng trời, tài sản thuộc kết cấu hạ tầng kinh tế – xã hội phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, tài sản do Nhà nước giao hoặc đầu tư, xây dựng, mua sắm đặt tại các cơ quan của lực lượng vũ trang, cơ quan Nhà nước, CQHCSN, tổ chức chính trị – xã hội, xã hội – nghề nghiệp, doanh nghiệp và tài sản dự trữ của Nhà nước.
Bên cạnh đó, có một số khái niệm về tài sản công được quy định cụ thể tại các văn bản của Nhà nước như sau:
Theo Luật kiểm toán Nhà nước số 81/2015/QH13 ngày 24/6/2015 đã đưa ra khái niệm một cách chi tiết về tài sản công như sau: “Tài sản công bao gồm: đất đai; tài nguyên nước; tài nguyên khoáng sản; nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời; tài nguyên thiên nhiên khác; tài sản nhà nước tại cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; tài sản công được giao cho các doanh nghiệp quản lý và sử dụng; tài sản dự trữ nhà nước; tài sản thuộc kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích công cộng và các tài sản khác do Nhà nước đầu tư, quản lý thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.
14
Một khái niệm về tài sản công được quy định tại văn bản có tính pháp lý chuyên ngành về quản lý nhà nước đó là Luật quản lý, sử dụng tài sản công số 15/2017/QH14 được quy định cụ thể như sau: “Tài sản công là tài sản thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, bao gồm: tài sản công phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng, an ninh tại cơ quan, tổ chức, đơn vị; tài sản kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân; tài sản công tại doanh nghiệp; tiền thuộc ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, dự trữ ngoại hối nhà nước; đất đai và các loại tài nguyên khác”.
Giải thích khái niệm này có thể hiểu đây là loại tài sản chung của một quốc gia mà bất cứ công dân nào cũng có quyền bình đẳng sử dụng và dù là Nhà nước, doanh nghiệp, tổ chức hay cá nhân thì đều có quyền sử dụng đúng mục đích đặt ra của loại tài sản này, Bênh cạnh đó, sử dụng phải đi liền với việc quản lý và giữ gìn để tài sản được sử dụng lâu dài, đảm bảo hiệu quả, công năng, tính năng sử dụng. Đồng thời cũng nghiêm cấm các hành vi lợi dụng, lạm dụng chức vụ, quyền hạn để chiếm đoạt tài sản công làm tài sản riêng của cá nhân từ đó sử dụng tài sản công không đúng tiêu chuẩn định mức, không đúng mục đích…
* Phân loại tài sản công.
Để tiến hành quản lý và sử dụng hiệu quả đối với từng loại tài sản công, nhà nước thực hiện phân loại tài sản công theo một số tiêu thức chủ yếu sau:
a. Phân loại theo chủ thể quản lý và sử dụng, tài sản công bao gồm:
- Tài sản công để phục vụ cho các hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng, an ninh của cơ quan nhà nước, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, cơ quan Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức
15
xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức khác được thành lập theo quy định của pháp luật về hội, trừ tài sản của dự án sử dụng vốn nhà nước (sau đây gọi là tài sản công tại cơ quan, tổ chức, đơn vị);
- Tài sản công là kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng là các công trình kết cấu hạ tầng kỹ thuật, công trình kết cấu hạ tầng xã hội và vùng đất, vùng nước, vùng biển gắn với công trình kết cấu hạ tầng gồm: hạ tầng giao thông công cộng, hạ tầng cung cấp điện, hạ tầng thủy lợi và ứng phó với biến đổi khí hậu, hạ tầng đô thị, hạ tầng cụm công nghiệp, khu công nghiệp, khu kinh tế, khu công nghệ cao, hạ tầng thương mại, hạ tầng thông tin, hạ tầng giáo dục và đào tạo, hạ tầng khoa học và công nghệ, hạ tầng y tế, hạ tầng văn hóa, hạ tầng thể thao, hạ tầng du lịch và hạ tầng khác theo quy định của pháp luật (sau đây gọi là tài sản kết cấu hạ tầng);
- Tài sản công tại các doanh nghiệp;
- Tài sản của dự án sử dụng vốn nhà nước;
- Tài sản được xác lập quyền sở hữu toàn dân theo quy định của pháp luật bao gồm: tài sản bị tịch thu; tài sản vô chủ, tài sản không xác định được chủ sở hữu, tài sản bị đánh rơi, bị bỏ quên, tài sản bị chôn, giấu, bị vùi lấp, chìm đắm được tìm thấy, tài sản không có người nhận thừa kế và tài sản khác thuộc về Nhà nước theo quy định của Bộ luật Dân sự; tài sản do chủ sở hữu tự nguyện chuyển giao quyền sở hữu cho Nhà nước; tài sản do doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài chuyển giao không bồi hoàn cho Nhà nước Việt Nam theo cam kết sau khi kết thúc thời hạn hoạt động; tài sản được đầu tư theo hình thức đối tác công tư được chuyển giao cho Nhà nước Việt Nam theo hợp đồng dự án;
- Tiền thuộc ngân sách nhà nước, các quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách và dự trữ ngoại hối nhà nước;
- Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên rừng, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, kho số viễn thông và kho số khác phục vụ
16
quản lý nhà nước, tài nguyên internet, phổ tần số vô tuyến điện, quỹ đạo vệ tinh và các tài nguyên khác do Nhà nước quản lý theo quy định của pháp luật.
b. Phân loại theo nguồn gốc hình thành tài sản, tài sản công bao gồm:
- Tài sản công được hình thành do tổ chức mua sắm;
- Tài sản công được hình thành do đầu tư xây dựng;
- Tài sản công được giao, nhận điều chuyển;
- Tài sản công được tặng cho, khuyến mại;
- Tài sản công được phát hiện thừa khi kiểm kê chưa được theo dõi trên sổ kế toán;
- Tài sản công được hình thành từ nguồn khác.
c. Phân loại theo tính chất, đặc điểm, tài sản công bao gồm tài sản cố định và công cụ dụng cụ.
- Tài sản cố định bao gồm:
+ Tài sản cố định hữu hình là những tài sản có hình thái vật chất, kết cấu độc lập hoặc là một hệ thống gồm nhiều bộ phận riêng lẻ liên kết với nhau để cùng thực hiện một hay một số chức năng nhất định, thỏa mãn đồng thời cả 02 tiêu chuẩn sau đây: (i) Có thời gian sử dụng từ 01 (một) năm trở lên; (ii) Có nguyên giá từ 10.000.000 đồng (mười triệu đồng) trở lên. Theo cách phân loại nêu trên thì tài sản cố định hữu hình được phân loại thành:
++ Loại 1: Nhà, công trình xây dựng; gồm: Nhà làm việc; nhà kho; nhà hội trường; nhà câu lạc bộ; nhà văn hóa; nhà tập luyện và thi đấu thể thao; nhà bảo tồn, bảo tàng; nhà trẻ; nhà mẫu giáo; nhà xưởng; phòng học; nhà giảng đường; nhà ký túc xá; phòng khám, chữa bệnh; nhà an dưỡng; nhà khách; nhà ở; nhà công vụ; nhà, công trình xây dựng khác.
++ Loại 2: Vật kiến trúc; gồm: Kho chứa, bể chứa, bãi đỗ, sân phơi, sân chơi, sân thể thao, bể bơi; giếng khoan, giếng đào, tường rào và vật kiến trúc khác.
17
++ Loại 3: Xe ô tô; gồm: Xe ô tô phục vụ công tác các chức danh, xe ô tô phục vụ công tác chung, xe ô tô chuyên dùng, xe ô tô phục vụ lễ tân nhà nước và xe ô tô khác.
++ Loại 4: Phương tiện vận tải khác (ngoài xe ô tô); gồm: Phương tiện vận tải đường bộ, phương tiện vận tải đường sắt, phương tiện vận tải đường thủy, phương tiện vận tải hàng không và phương tiện vận tải khác.
++ Loại 5: Máy móc, thiết bị; gồm: Máy móc, thiết bị văn phòng phổ biến; máy móc, thiết bị phục vụ hoạt động chung của cơ quan, tổ chức, đơn vị; máy móc, thiết bị chuyên dùng và máy móc, thiết bị khác.
++ Loại 6: Cây lâu năm, súc vật làm việc và/hoặc cho sản phẩm.
++ Loại 7: Tài sản cố định hữu hình khác.
+ Tài sản cố định vô hình là những tài sản không có hình thái vật chất mà cơ quan, tổ chức, đơn vị, doanh nghiệp đã đầu tư chi phí tạo lập tài sản hoặc được hình thành qua quá trình hoạt động, thỏa mãn đồng thời cả 02 tiêu chuẩn: (i) Có thời gian sử dụng từ 01 (một) năm trở lên; (ii) Có nguyên giá từ 10.000.000 đồng (mười triệu đồng) trở lên. Theo cách phân loại này, tài sản cố định vô hình được phân loại thành:
++ Loại 1: Quyền sử dụng đất.
++ Loại 2: Quyền tác giả và quyền liên quan đến quyền tác giả.
++ Loại 3: Quyền sở hữu công nghiệp.
++ Loại 4: Quyền đối với giống cây trồng.
++ Loại 5: Phần mềm ứng dụng.
++ Loại 6: Thương hiệu của đơn vị sự nghiệp công lập (bao gồm các yếu tố năng lực, chất lượng, uy tín, yếu tố lịch sử, bề dày truyền thống của đơn vị sự nghiệp công lập và các yếu tố khác có khả năng tạo ra các quyền, lợi ích kinh tế cho đơn vị sự nghiệp công lập).
++ Loại 7: Tài sản cố định vô hình khác.
18
- Công cụ dụng cụ: (i) là những tài sản có thời gian sử dụng dưới 01 (một) năm; (ii) Có nguyên giá dưới 10.000.000 đồng (mười triệu đồng).
* Đặc điểm của tài sản công
Tài sản công rất đa dạng, bao gồm tất cả các chủng loại như: nhà cửa, vật kiến trúc; máy móc, thiết bị; phương tiện vận tải, thiết bị truyền dẫn; thiết bị, dụng cụ quản lý; vườn cây lâu năm, súc vật làm việc hoặc cho sản phẩm; các loại tài sản khác như tranh ảnh, tác phẩm nghệ thuật...Do mỗi cơ quan là một đơn vị độc lập, để hoạt động được nó đòi hỏi phải có đủ mọi thứ cần thiết cho một chu trình công việc. Ngoài ra, tài sản công còn mang tính chất đặc thù theo ngành, lĩnh vực mà đơn vị đó hoạt động. Do đó, trong danh mục tài sản công quản lý, nhiều đơn vị có thể có cùng một tên gọi tài sản nhưng mỗi loại lại có đặc điểm kỹ thuật và đặc tính riêng, thích hợp với loại hoạt động riêng theo ngành, lĩnh vực của đơn vị thực hiện, chính vì thế, giá trị của chúng cũng có thể rất khác nhau. Đặc điểm này làm cho việc quản lý thống nhất tài sản công trở nên rất khó khăn. Trong điều kiện chuyển đổi cơ chế quản lý kinh tế của Việt Nam theo nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, rất nhiều cung cách quản lý trước kia không tạo điều kiện cho việc kiểm kê, bảo tồn và giám sát quá trình sử dụng tài sản công hiện nay có thể tiến hành một cách hiệu quả. Chẳng hạn như do chế độ bao cấp và khấu hao không hợp lý trước kia, nhiều tài sản công hiện có không có giá trị sử dụng nhưng không được giải quyết, nhiều tài sản hết thời gian khấu hao không có vốn để đổi mới, nhiều tài sản công không được mua sắm phù hợp với nhau, nhiều tài sản qua chiến tranh hồ sơ thất lạc khó phục hồi hay đầu tư mở rộng...
Tất cả những đặc điểm được nêu ở trên làm cho công tác quản lý tài sản công ở nước ta rất khó khăn, luôn gặp phải các vấn đề khó xử lý.