CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG
1.2. Cơ sở lý luận về quản lý tài sản công
1.2.3. Kinh nghiệm quản lý tài sản công tại một số quốc gia, bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
a. Kinh nghiệm quản lý tài sản công tại Trung Quốc
Trung Quốc đã thành lập Bộ Quản lý tài sản quốc gia thuộc Chính phủ vào năm 2003. Bộ Quản lý tài sản quốc gia được giao rất nhiều nhiệm vụ quan trọng, trong đó có nhiệm vụ là đại diện quyền sở hữu tài sản công tại tất cả các cơ quan hành chính sự nghiệp nhằm đảm bảo sự tồn tại và phát triển của tài sản công tại các cơ quan này, đồng thời ngăn chặn mọi trường hợp hư hao, tổn thất mất mát tài sản bằng các biện pháp hợp pháp theo quy định của pháp luật.
Ở Trung Quốc tài sản công tại các cơ quan hành chính sự nghiệp là tổng hợp các loại tài sản thuộc sở hữu nhà nước và được quy thành tiền, được Nhà nước giao cho các cơ quan hành chính sự nghiệp quyền quản lý và sử dụng. Được coi là tài sản công là các loại tài sản do Nhà nước cấp cho cơ quan hành chính sự nghiệp, tài sản của cơ quan hành chính sự nghiệp được hình thành từ nguồn thu của tổ chức quản lý tài sản công sử dụng theo quy định của chính sách Nhà nước, tài sản quyên góp, biếu tặng và tài sản khác được pháp luật xác nhận là sở hữu Nhà nước. Hình thức kế toán tài sản công trong các tài sản công là tài sản lưu động, đầu tư dài hạn, tài sản cố định, tài sản vô hình và các loại tài sản khác.
Nội dung chủ yếu của quản lý tài sản công trong các tài sản công của Trung Quốc là: xây dựng và kiện toàn các loại điều lệ, chế độ sử dụng tài sản công; xác định rõ quan hệ về quyền sở hữu tài sản công và quyền sử dụng tài sản công; thực hiện quyền quản lý của chủ sở hữu tài sản một cách hợp lý;
khuyến khích sử dụng tài sản một cách tiết kiệm và có hiệu quả; thực hiện chế độ sử dụng có hoàn trả đối với tài sản kinh doanh trong các cơ quan hành chính sự nghiệp; giám sát việc bảo toàn vốn và phát triển vốn đối với tài sản kinh doanh trong các cơ quan hành chính sự nghiệp.
41
Phương thức quản lý trong các cơ quan hành chính sự nghiệp gồm có:
đăng ký tài sản, xác định giới hạn thẩm quyền quyết định tài sản, thay đổi quyền sở hữu tài sản và xử lý tranh chấp về quyền sở hữu tài sản; kiểm soát quá trình sử dụng, xử lý, đánh giá, thống kê báo cáo và giám sát về tài sản công trong các cơ quan hành chính sự nghiệp, thông báo cho cơ quan tài chính cùng cấp về tình hình tài sản công.
Nhà nước quản lý mọi tài sản trong các cơ quan hành chính sự nghiệp, giữ vững nguyên tắc tách biệt giữa quyền sở hữu với quyền sử dụng, thực hiện chế độ quản lý nhà nước theo cách Nhà nước nắm quyền sở hữu thống nhất, chính quyền giám sát và quản lý theo từng cấp và đơn vị được quyền chiếm hữu và sử dụng tài sản công một cách phù hợp theo chế độ phân cấp.
Ở Trung Quốc còn có riêng một quy định về việc chuyển tài sản công từ không kinh doanh sang kinh doanh. Tài sản không kinh doanh là loại tài sản do cơ quan hành chính sự nghiệp chiếm hữu và sử dụng để hoàn thành nhiệm vụ hành chính của Nhà nước và triển khai hoạt động nghiệp vụ. Tài sản kinh doanh là loại tài sản của cơ quan hành chính sự nghiệp sử dụng vào hoạt động sản xuất kinh doanh theo quy định chính sách của Nhà nước, với điều kiện đảm bảo hoàn thành công tác bình thường của đơn vị.
Cơ quan quản lý tài sản công các cấp có quyền kiểm tra hiệu quả kinh tế, giám sát tình hình chia lời của tài sản không kinh doanh chuyển thành tài sản kinh doanh của đơn vị, kịp thời xử lý những vấn đề còn vướng mắc.
b. Kinh nghiệm quản lý tài sản công tại Hàn Quốc
Ở Hàn Quốc tài sản công được hiểu theo hai nghĩa rộng và hẹp. Theo nghĩa rộng, tài sản công là tất cả các tài sản do Chính phủ sở hữu nhằm phục vụ cho các mục đích công cộng. Theo nghĩa hẹp, tài sản công là các tài sản được mô tả trong mỗi mục dưới đây và do Chính phủ sở hữu thông qua việc thu, mua hoặc chiếm dụng đã được quy định trong các Luật chung (Luật tài
42
sản quốc gia, Luật quy hoạch đô thị) và Luật riêng (Luật đường sá, sông ngòi, đất đai…):
+ Bất động sản và các tài sản kèm theo;
+ Tàu lớn, cầu phao, máy bay và các phụ kiện;
+ Các máy móc và dụng cụ quan trọng cho các công ty của Chính phủ hay cơ sở vật chất của Chính phủ;
+ Quyền khai thác mỏ và các quyền tương đương khác.
Chính phủ Hàn Quốc thông qua cơ quan quản lý tài sản quốc hữu trực thuộc cơ quan tài chính để thực hiện vai trò chủ sở hữu và quản lý nhà nước đối với tài sản quốc hữu. Nội dung quản lý tài sản nhà nước gồm các điểm chính sau:
- Xây dựng các văn bản pháp luật về quản lý tài sản quốc hữu như luật của Quốc hội, luật của Tổng thống và Nghị định của Chính phủ về tài sản quốc hữu;
- Quyết định các khoản chi tiêu tài chính về xây dựng, mua sắm, sửa chữa tài sản quốc hữu tại các cơ quan;
- Thực hiện điều động tài sản quốc hữu giữa các cơ quan, đơn vị. Góp cổ phần bằng tài sản quốc hữu;
- Xác định giá tài sản quốc hữu theo định kỳ 5 năm và thống kê tài sản quốc hữu báo cáo Chính phủ.
Ở các cơ quan hành chính sự nghiệp, việc muốn mua sắm, xây dựng mới tài sản và trụ ở làm việc hàng năm phải căn cứ vào tiêu chuẩn, định mức sử dụng tài sản và quy chế cung cấp tài sản nhà nước để lập kế hoạch trình phê duyệt. Khi kế hoạch đã được phê duyệt thì đơn vị chủ động ký hợp đồng với đơn vị xây dựng để xây dựng (đối với trụ sở làm việc) và đơn vị tổ chức cung cấp hàng hoá để mua và thanh toán trực tiếp.
Trong quá trình quản lý và sử dụng tài sản công, các cơ quan hành
43
chính sự nghiệp phải đảm bảo thực hiện nguyên tắc: không được cho thuê, nhượng bán, trao đổi và phải giao lại cho Chính phủ (tức Bộ Tài chính) những bất động sản mà các đơn vị xét thấy không cần dùng. Tuy nhiên, các cơ quan hành chính sự nghiệp nhưng được phép tổ chức chuyển đổi, nhượng bán các tài sản máy móc, dụng cụ mà đơn vị xét thấy không cần dùng hoặc cần thanh lý, sau khi được cơ quan điều hành chung về tài sản công đồng ý. Việc bán thanh lý được thực hiện thông qua tổ chức bán đấu giá, số tiền bán thu được phải nộp vào một tài khoản đặc biệt của Chính phủ.
c. Kinh nghiệm quản lý tài sản công tại Canada
Ở Canađa, trước năm 1994, việc quản lý, sử dụng tài sản công là bất động sản (nhà đất) và phương tiện giao thông trong các cơ quan hành chính sự nghiệp được giao trực tiếp cho các bộ, ngành, cơ quan nhà nước trực tiếp quản lý, sử dụng. Từ cuối năm 1994, Chính phủ Canađa thực hiện đổi mới công tác quản lý, sử dụng trụ sở làm việc và phương tiện giao thông của các cơ quan nhà nước theo cách không giao cho các cơ quan nhà nước trực tiếp quản lý tài sản, Chính phủ thành lập một số cơ quan sau đây thay mặt Chính phủ quản lý tài sản công:
+ Công ty (Hãng) bất động sản. Đây là doanh nghiệp nhà nước trực thuộc Chính phủ có nhiệm vụ quản lý toàn bộ nhà đất văn phòng và nhà chuyên dùng.
+ Trung tâm quản lý thiết bị vận tải có nhiệm vụ quản lý xe ôtô của các cơ quan Chính phủ và cho các cơ quan Chính phủ thuê theo hợp đồng kinh tế.
- Các Bộ, ngành, cơ quan nhà nước, cơ quan hành chính sự nghiệp chỉ được thuê trụ sở làm việc, phương tiện đi lại theo tiêu chuẩn, định mức hoặc theo yêu cầu, nhiệm vụ được giao và phải sử dụng tài sản theo đúng mục đích.
Quan hệ này được thực hiện theo hợp đồng thuê tài sản. Các đơn vị phải thuê trụ sở làm việc của Công ty quản lý bất động sản song không nhất thiết phải thuê phương tiện vận tải của Trung tâm để sử dụng. Khi các cơ quan có sự
44
thay đổi về nhu cầu sử dụng diện tích làm việc, phương tiện đi lại hoặc không còn nhu cầu sử dụng sẽ ký lại hợp đồng thuê sử dụng (thuê tăng lên hay giảm đi) cho phù hợp với nhu cầu, tiêu chuẩn, định mức sử dụng hoặc chấm dứt hợp đồng thuê.
Việc quản lý, sử dụng đối với máy móc, trang thiết bị phương tiện làm việc khi đầu tư mua sắm trong các cơ quan, do bộ phận chuyên trách mua sắm tài sản thực hiện và mua sắm từng kỳ 3 năm để trang bị cho các cơ quan quản lý, sử dụng trên cơ sở nhu cầu, đề nghị của các đơn vị và ý kiến thẩm định của Bộ Tài chính.
- Các đơn vị được giao tài sản có trách nhiệm bảo dưỡng, sửa chữa tài sản và bố trí sử dụng theo tiêu chuẩn, định mức Chính phủ quy định để bảo đảm phục vụ nhu cầu công tác và sử dụng tài sản có hiệu quả và tiết kiệm.
Việc điều chuyển tài sản giữa các đơn vị hầu như không có, nếu có, chủ yếu do các đơn vị tự thoả thuận với nhau.
- Khi các đơn vị có nhu cầu bán tài sản (kể cả bán thanh lý), các đơn vị trực tiếp quản lý, sử dụng tài sản có văn bản đề nghị với bộ phận chuyên trách mua sắm tài sản để xem xét quyết định; căn cứ vào quyết định của bộ phận này, các đơn vị tổ chức thực hiện việc bán, thanh lý tài sản.
d.Bài học kinh nghiệm về quản lý tài sản công của các nước vận dụng cho Việt Nam
Từ kinh nghiệm quản lý tài sản công hoặc tài sản nhà nước của một số nước kể trên, có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm sẽ vận dụng vào thwucj tiễn quản lý, sử dụng tài sản công của Việt Nam như sau:
Tài sản công dù được quản lý, sử dụng theo các cách khác nhau ở các nước khác nhau, nhưng có chung phạm vi bao quát với các nội dung: là tài sản thuộc sở hữu nhà nước, bao gồm: động sản, bất động sản (kể cả tài nguyên và đất), chỉ được giao cho các cơ quan nhà nước quản lý, sử dụng.
45
Nói cách khác, tài sản công là một dạng của cải xã hội đặc biệt, gắn với cơ quan quyền lực nhà nước cả về quyền sở hữu lẫn quyền sử dụng. Vì thế, mục đích, nội dung quản lý và cách thức quản lý tài sản công phải gắn với tính chất của nhà nước và phải được quy định bằng các văn bản pháp lý có hiệu lực cao. Nước ta, nếu muốn quản lý và sử dụng tài sản công một cách công khai minh bạch đúng tính chất tài sản nhà nước cũng phải tuân thủ những điểm chung mang tính chất bản chất của tài sản công như vậy. Hơn nữa, nước ta cần phải thống nhất các nội dung đó vào một văn bản pháp lý có hiệu lực đủ cao để các cơ quan quản lý tài sản công có cơ sở pháp lý để thực thi trong thực tế.
- Kinh nghiệm của các nước cũng cho thấy, quản lý tài sản công là lĩnh vực phức tạp, liên quan đến nhiều cơ quan quyền lực của Nhà nước khác nhau. Vì thế các nước đều ban hành một hệ thống các văn bản pháp lý chế định lĩnh vực quản lý và sử dụng tài sản công. Văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất là Luật quản lý, sử dụng tài sản công, bên cạnh đó còn có các Luật khác quy định cụ thể nội dung quản lý một số tài sản cụ thể như Luật đất đai, Luật Tài nguyên... Nước ta rất nên xây dựng hoàn chỉnh một hệ thống văn bản pháp luật như vậy. Hơn nữa, Nhà nước ta là Nhà nước XHCN, là người thay mặt toàn dân đứng ra quản lý khối tài sản rất lớn, nên càng phải hoàn thiện hệ thống các quy định pháp lý nhằm quản lý khối tài sản đó một cách hiệu quả. Ngoài ra, do lịch sử đặc thù Việt Nam, sự ra đời và phát triển của TSNN ta gắn liền với quá trình giành độc lập và xây dựng quan hệ sản xuất tài sản công. Do quá trình lịch sử đó, dân chúng Việt Nam đã quen với quan niệm rằng Nhà nước là người đại diện cho mọi thành viên của cộng đồng, do đó Nhà nước có chủ quyền đối với tài sản quốc gia, đồng thời là người đại diện chủ sở hữu của tài sản công, tài sản công thuộc tài sản toàn dân. Trong hệ thống các mối quan hệ phức tạp đó, dân chúng chưa hiểu tường
46
tận rằng Nhà nước là đại diện chủ sở hữu tài sản của quốc gia, nhưng các loại tài sản đó có tính năng riêng và phải được quy định theo các cách quản lý khác nhau. Phải chăng nước ta cũng nên quy định sự khác biệt giữa tài sản mà Nhà nước thay mặt toàn dân thực hiện quyền sở hữu nhưng giao cho công dân sử dụng ( ví dụ như đất đai, tài nguyên khoáng sản...) với tài sản chỉ giao cho cơ quan nhà nước sử dụng. Loại tài sản sau không nên quy về sở hữu toàn dân mà nên coi là sở hữu của bộ máy nhà nước, được xã hội công dân giao cho các cơ quan nhà nước sử dụng theo pháp luật nhằm hoàn thành các nhiệm vụ của Nhà nước.
Nước ta, giống như các nước kể trên, cần có văn bản quy định trách nhiệm của cơ quan quản lý chung mọi tài sản của nhà nước và cơ quan trực tiếp sử dụng tài sản công. Nói một cách khác quyền sở hữu tài sản và quyền sử dụng tài sản nên được phân định rạch ròi như ở các nước khác. Nhà nước giao tài sản công cho các cơ quan, đơn vị nhà nước sử dụng tài sản công theo một quy chế chung. Để thực hiện vai trò chủ sở hữu tài sản công của mình, Nhà nước phải có cơ quan chuyên trách quản lý và theo dõi quá trình sử dụng tài sản công để buộc mọi đơn vị được giao quyền sử dụng tài sản công phải bảo tồn, phát triển nguồn tài sản công và sử dụng tài sản công tiết kiệm và có hiệu quả. Đồng thời phải quy định rõ các cơ quan nhà nước thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, kiểm soát các quá trình hình thành, sử dụng, khai thác và xử lý tài sản công, cụ thể là:
- Nhà nước phải thành lập cơ quan kiểm tra, kiểm soát của Nhà nước đối với việc sử dụng vốn để đầu tư phát triển tài sản công tại các cơ quan Nhà nước để việc đầu tư đáp ứng yêu cầu sử dụng vốn đầu tư nhà nước tiết kiệm và có hiệu quả.
- Nhà nước phải giao phó việc thực hiện quyền kiểm tra, kiểm soát đối với quá trình quản lý và sử dụng tài sản công cho cơ quan có đủ thẩm quyền
47
nhằm buộc người sử dụng tài sản công phải sử dụng tài sản theo đúng mục đích, có hiệu quả và phải hoàn thành nghĩa vụ với Nhà nước. Nói một cách khác, người sử dụng tài sản công phải làm theo ý trí của người chủ sở hữu tài sản công – tức phải làm theo pháp luật và cơ quan kiểm soát là tác nhân làm cho yêu cầu tuân thủ đó trở thành hành vi thực tế.
Ở các nước, hai cơ quan này có thể là một, có thể tách riêng. Ở Việt Nam tốt nhất là nên thống nhất vào một cơ quan, đó là Cục Công sản, để thống nhất quản lý tài sản công từ khâu đầu đến khâu cuối.
- Một kinh nghiệm đáng chú ý nữa là cung cách quản lý các biến động tài sản công của các nước. Do thời gian sử dụng hầu hết các tài sản đều có hạn và trong quá trình sử dụng thường phát sinh những vấn đề cần xử lý thu hồi, điều chuyển, bán, thanh lý nên các nước đều xác định nội dung quản lý lĩnh vực này và giao cho cơ quan quản lý tài sản công quyền quyết định khá rộng.
Việt nam nên học tập các nước trong việc thành lập trung tâm quản lý và điều phối tài sản công cho các cơ quan nhà nước sử dụng theo mô hình Canađa, trong đó các tài sản thuộc phương tiện giao thông có thể giao cho trung tâm quản lý và các cơ quan nhà nước thuê phương tiện của trung tâm này. Đây là mô hình vừa tiết kiệm, vừa dễ kiểm soát mức độ sử dụng tiết kiệm của từng cơ quan.
Phần xử lý tài sản không sử dụng nữa có thể áp dụng kinh nghiệm của hầu khắp các nước đã phân tích là tổ chức bán đấu giá qua tổ chức chuyên của Nhà nước hoặc của tư nhân. Bài học về quản lý tập trung giá trị tài sản thanh lý và giao cho một cơ quan chuyên trách quản lý cũng gợi ý cho Việt Nam cách tháo gỡ những vướng mắc trong xử lý tài sản tồn đọng hiện nay.
- Một bài học nữa có ích cho Việt Nam từ kinh nghiệm các nước là, để bảo đảm thực hiện sự quản lý có hiệu lực của Nhà nước đối với các quá trình hình thành phát triển, khai thác sử dụng và kết thúc của các tài sản công tại