Chương 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.1. Các khái niệm cơ bản
1.1.2. Tổng quan về quản lý ngân sách cấp huyện
Quản lý NSNN trước hết là giải quyết các vấn đề liên quan đến quản lý và điều hành quản lý nhà nước. Quản lý NSNN là quản lý toàn bộ các khoản thu, chi NSNN cấp huyện hàng năm qua các khâu: Lập dự toán, chấp hành dự toán, quyết toán và kiểm tra, thanh tra NSNN. Quản lý NSNN là hoạt động của người quản lý có mục đích rõ ràng, mang tính trí tuệ và sáng tạo cao.
Quản lý NSNN cấp huyện giúp tăng tính minh bạch, tránh thất thoát tài sản công của nhà nước, chi sai nguyên tắc, làm giảm gánh nặng tài chính cho ngân sách. Hoạt động quản lý ngân sách cấp huyện có hiệu quả là điều kiện tiền đề để liên kết các hoạt động của huyện một cách nhịp nhàng, thống nhất.
1.1.2.2. Vai trò của quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện
Một là, NSNN cấp huyện là công cụ huy động nguồn tài chính để đảo bảo thực hiện chức năng nhà nước ở địa phương:
Sự hoạt động của chính quyền địa phương trong các lĩnh vực chính trị, kinh tế, xã hội luôn đòi hỏi phải có quỹ tài chính tập trung để phục vụ nhu cầu chi tiêu cho những mục đích xác định, quỹ tài chính tập trung đó chính là
ngân sách huyện. Mặc dù không lớn nhƣ ngân sách Trung ƣơng, nhƣng ngân sách huyện đã thể hiện vai trò nhất định trong việc thực hiện chức năng Nhà nước tại địa phương. Trong các chức năng của Nhà nước, chức năng đảm bảo quốc phòng - an ninh đóng vai trò đặc biệt quan trọng. Đây là công cụ quyền lực của Nhà nước nhằm bảo vệ ý chí của Nhà nước, tạo môi trường chính trị bền vững, an toàn để huyện phát triển về mọi mặt trong cả mặt kinh tế lẫn xã hội.
Hai là, NSNN cấp huyện là công cụ điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội tại địa phương:
Vai trò này xuất hiện trước nhu cầu cần khắc phục những khuyết điểm của kinh tế thị trường, giúp cho nền kinh tế phát triển cân đối và hợp lý. Nhà nước thực hiện vai trò này trong hoạt động thu chi NSNN, cụ thể trong các lĩnh vực kinh tế, xã hội nhƣ sau:
- Về mặt kinh tế: NSNN cấp huyện có vai trò rất quan trọng trong việc định hướng hình thành cơ cấu kinh tế mới, kích thích phát triển sản xuất kinh doanh và chống độc quyền. Thông qua các khoản chi kinh tế và chi cho các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế; đồng thời chính quyền cấp huyện có thể tạo điều kiện và hướng nguồn vốn đầu tư của các doanh nghiệp vào những lĩnh vực, những ngành có tỷ suất lợi nhuận cao, ƣu tiên những ngành mũi nhọn có khả năng cạnh tranh trên thị trường.
- Về mặt xã hội: Đầu tƣ của NSNN để thực hiện các chính sách xã hội:
Giáo dục đào tạo, y tế, văn hóa, thể thao, chi đảm bảo xã hội nhằm giúp đời sống của nhân dân ngày càng đƣợc nâng cao hơn. Việc đầu tƣ này nhằm khắc phục và bù đắp khiếm khuyết của nền kinh tế thị trường như thất nghiệp, phân hóa giàu nghèo, ô nhiễm môi trường....
1.1.2.3. Đặc điểm quản lý Ngân sách cấp huyện:
Một là, chủ thể quản lý NSNN huyện là chính quyền huyện. Đó là HĐND, U ND huyện. Trong đó các Phòng: Tài chính - Kế hoạch, Chi cục thuế, Kho bạc Nhà nước là các đơn vị chức năng thực hiện chức năng quản lý
thu, chi NSNN huyện.
ai là, đối tƣợng quản lý là: các doanh nghiệp, cá nhân, các tổ chức kinh tế, các đơn vị sử dụng NS trên địa bàn huyện theo phân cấp quản lý.
a là, công cụ quản lý NSNN là thuế, phí, các hoạt động chi từ NSNN, các phương pháp quản lý kinh tế.
ốn là, mục tiêu quản lý NSNN là bảo đảm việc hoạt động, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước có hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.
N m là, quản lý NSNN huyện có thể đƣợc xem xét ở các phạm vi khác nhau. Quản lý NSNN huyện chỉ bao gồm các hoạt động quản lý NSNN huyện theo phân cấp, không bao gồm quản lý các hoạt động ngân sách ở các xã thuộc huyện; hoặc nó có thể đƣợc hiểu bao gồm các hoạt động quản lý đối với các hoạt động ngân sách thuộc các cơ quan, đơn vị cấp huyện và các hoạt động ngân sách tại tất cả các xã trên địa bàn huyện.
Sáu là, quản lý NSNN cấp huyện bao gồm quản lý thu NSNN và quản lý chi NSNN:
- Quản lý thu NSNN địa phương là quá trình chính quyền Nhà nước địa phương sử dụng hệ thống các công cụ chính sách, pháp luật để tiến hành quản lý thu thuế và các khoản thu ngoài thuế vào NSNN nhằm đảm bảo tính công bằng, khuyến khích sản xuất - kinh doanh phát triển. Đây là khoản tiền Nhà nước huy động vào ngân sách mà không bị ràng buộc bởi trách nhiệm hoàn trả trực tiếp cho đối tƣợng nộp ngân sách. Phần lớn các khoản thu NSNN đều mang tính chất bắt buộc mọi người dân, mọi thành phần kinh tế phải tuân thủ thực hiện.
Thu NSNN ở địa phương được thực hiện bằng các hình thức: thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức, cá nhân, các khoản viện trợ, các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. Quản lý quá trình thu NSNN ở địa phương chính là quản lý các hình thức động viên đó. Trong quản lý thu NSNN địa phương vừa thực
hiện quản lý thu ngân sách đối với nguồn thu trung ƣơng phát sinh trên địa bàn vừa quản lý thu đối với các nguồn thu địa phương. Do vậy trong quá trình quản lý thu NSNN phải gắn kết lợi ích kinh tế xã hội của địa phương mình với lợi ích quốc gia.
- Quản lý chi NSNN huyện là việc chính quyền Nhà nước địa phương sử dụng quyền lực công để tổ chức và điều chỉnh quá trình chi NSNN nhằm đảm bảo các khoản chi NSNN đƣợc thực hiện theo đúng chế độ chính sách do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quy định, phục vụ tốt nhất cho việc thực hiện các chức năng và nhiệm vụ của chính quyền Nhà nước huyện trong từng thời kỳ.
+ Chi ngân sách mới thể hiện ở khâu phân bổ ngân sách còn hiệu quả sử dụng ngân sách nhƣ thế nào thì phải thông qua các biện pháp quản lý. Rõ ràng quản lý chi ngân sách sẽ quyết định hiệu quả sử dụng vốn ngân sách.
Việc quản lý chi NSNN đƣợc quản lý bằng pháp luật dựa trên dự toán NSNN đã đƣợc các cấp có thẩm quyền phê duyệt. Quản lý chi NSNN dùng các biện pháp hành chính để tác động vào đối tƣợng quản lý theo hai hướng: Chủ thể quản lý ban hành các cơ chế chính sách quy định chức năng nhiệm vụ, quyền hạn, quy mô hoạt động, tổ chức bộ máy, mối quan hệ và nghĩa vụ của tổ chức đối với chủ thể quản lý và chủ thể quản lý đƣa ra quyết định đòi hỏi đối tƣợng quản lý phải thực hiện nghiêm túc. Quản lý chi NSNN đƣợc thực hiện xuyên suốt từ khâu lập và chấp hành dự toán đến khâu kế toán và quyết toán chi NSNN.
Nhƣ vậy, quản lý chi NSNN là quá trình thực hiện có hệ thống các biện pháp phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung nhằm phục vụ chi tiêu cho bộ máy và thực hiện các chức năng của Nhà nước. Thực chất quản lý chi NSNN là quá trình sử dụng các nguồn vốn chi tiêu của Nhà nước từ khâu lập kế hoạch đến khâu sử dụng ngân sách đó nhằm đảm bảo quá trình chi tiết kiệm và hiệu quả, phù hợp với yêu cầu của thực tế đang đặt ra theo đúng
chính sách chế độ của nhà nước phục vụ các mục tiêu kinh tế - xã hội.
Huyện là một cấp hành chính rất quan trọng trong hệ thống hành chính ở Việt Nam hiện nay. Chính quyền huyện có chức năng nhiệm vụ đƣợc quy định trong luật tổ chức chính quyền địa phương. ên cạnh những đặc điểm tương tự như ở các cấp khác, quản lý NSNN ở cấp huyện có một số đặc điểm riêng sau:
Thứ nhất, quản lý NSNN huyện có tính độc lập tương đối, chịu sự quản lý toàn diện của cấp tỉnh. Theo luật NSNN hiện hành, ngân sách cấp huyện là một cấp ngân sách hoàn chỉnh với nguồn thu và nhiệm vụ chi đƣợc quy định cụ thể để đảm bảo hoàn thành chức năng nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên do luật ngân sách cũng đã quy định đối với các khoản thu phân chia giữa các cấp ngân sách thì Quốc hội quyết định tỷ lệ điều tiết ngân sách giữa Trung ƣơng và địa phương, còn HĐND tỉnh thì quyết định tỷ lệ điều tiết giữa ngân sách tỉnh, ngân sách huyện (thị xã, thành phố, quận) và ngân sách xã. Do đó, có thể thấy rằng quy mô ngân sách, khả năng tự cân đối của ngân sách huyện hoàn toàn phụ thuộc vào việc phân cấp nguồn thu, phân cấp nhiệm vụ chi của tỉnh đối với huyện, thị xã cũng nhƣ tỷ lệ điều tiết ngân sách giữa ngân sách tỉnh và ngân sách huyện. Hay có thể nói ngân sách huyện có tự cân đối chủ động trong điều hành đƣợc hay không phần lớn phụ thuộc vào ý chí của HĐND, UBND tỉnh.
Thứ hai, do huyện không phải là cấp có thể hình thành các chính sách, chế độ về thu, chi ngân sách nên nội dung thu, chi do HĐND U ND tỉnh quyết định. Do đó, trong thực tiễn hay phát sinh mâu thuẫn giữa yêu cầu nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương cũng như những nhiệm vụ chi đƣợc giao thêm với cân đối ngân sách đã đƣợc ổn định (với thời gian từ 3- 5 năm theo quy định của Luật ngân sách).
Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp Ngân sách có quan hệ mật thiết
với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu, chi NSNN của mỗi cấp.
Trên cơ sở các quy định của Luật NSNN năm 2015, hệ thống ngân sách Nhà nước Việt nam được thiết lập dựa trên hai nguyên tắc cơ bản:
- Một là, nguyên tắc thống nhất và tập trung dân chủ;
- Hai là, nguyên tắc bảo đảm tính phù hợp giữa cấp ngân sách với cấp chính quyền Nhà nước. Cũng theo luật NSNN năm 2015 hệ thống NSNN tại Việt Nam gồm ngân sách trung ương (NSTW) và ngân sách địa phương (NSĐP), trong đó:
- NSTW là ngân sách của các Bộ, cơ quan ngang ộ, cơ quan thuộc Chính phủ và các cơ quan khác ở trung ƣơng; NSTW giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chi quốc gia và hỗ trợ các địa phương theo quy định.
- NSĐP là tên chung để chỉ ngân sách của các cấp chính quyền địa phương phù hợp với địa giới hành chính các cấp, gồm có:
+ Ngân sách các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là ngân sách tỉnh) bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách các huyện, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh
Ngân sách các huyện, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là ngân sách huyện) bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách các xã, phường, thị trấn.
Ngân sách các xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách xã).
Ngân sách địa phương được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động thực hiện những nhiệm vụ chi đƣợc giao. Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách ở địa phương phù hợp với phân cấp và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn
Quỹ ngân sách các cấp gồm nhiều phần nhỏ để sử dụng cho các lĩnh vực khác nhau: Dùng cho phát triển kinh tế; dùng cho phát triển văn hoá, giáo dục, y tế;
dùng cho các biện pháp xã hội, an ninh, quốc phòng...
Trong hệ thống NSNN thì ngân sách cấp huyện là một bộ phận hữu cơ của NSĐP, là công cụ quan trọng của chính quyền cấp huyện trong việc ổn định và phát triển kinh tế xã hội trên địa bàn. Ngân sách huyện không tách rời khỏi NSNN cấp trên nhƣng cũng không đƣợc coi ngân sách huyện là yếu tố thụ động trong hệ thống ngân sách. Theo đó, ngân sách huyện là toàn bộ các khoản thu – chi đƣợc quy định đƣa vào dự toán trong một năm do HĐND huyện quyết định và giao cho U ND huyện tổ chức chấp hành nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp huyện.
1.1.2.4. Nội dung quản lý ngân sách nhà nước cấp huyện
* Công tác lập dự toán NSNN cấp huyện
Dự toán ngân sách phải lập theo đúng yêu cầu, nội dung, biểu mẫu, thời gian và quy định.
Dự toán ngân sách phải kèm theo báo cáo thuyết minh.
Dự toán ngân sách phải tổng hợp theo từng lĩnh vực thu, chi và theo cơ cấu giữa chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển.
- Căn cứ lập dự toán ngân sách huyện hàng năm:
Các khoản thu trong dự toán ngân sách phải đƣợc xác định trên cơ sở tăng trưởng kinh tế, các chỉ tiêu có liên quan và các quy định của pháp luật về thu ngân sách, định mức phân bổ ngân sách.
Nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh.
Đối với chi đầu tƣ phát triển, việc lập dự toán phải căn cứ vào quy hoạch, chương trình, dự án đầu tư đã có quyết định của thành phố, huyện. Các khoản chi trong dự toán phải đƣợc xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Đối với chi thường xuyên, việc lập dự toán phải căn cứ vào nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí và tuân theo các chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định.
Những quy định về phân cấp quản lý kinh tế xã hội, phân cấp quản lý:
Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính về việc lập dự toán ngân sách; Thông tư hướng dẫn của Bộ Kế hoạch và đầu tư về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch vốn đầu tư phát triển thuộc ngân sách nhà nước;
Hướng dẫn của Sở Tài chính về việc xây dựng dự toán ngân sách hàng năm.
Đối với năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách, căn cứ vào chế độ phân cấp ngân sách và dự toán thu, chi ngân sách huyện do UBND thành phố giao.
Việc lập dự toán trong kỳ ổn định ngân sách căn cứ vào tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và mức bổ sung cân đối từ ngân sách thành phố đã được giao. Tình hình thực hiện dự toán ngân sách những năm trước.
* Công tác chấp hành dự toán NSNN cấp huyện
Chấp hành dự toán ngân sách là quá trình biến các chỉ tiêu thu, chi trong dự toán thành hiện thực với mục tiêu phát triển, động viên khai thác nguồn thu, đảm bảo đạt và vƣợt định mức thu, đáp ứng nhu cầu chi tiêu của chính quyền cấp huyện đƣợc hoạch định trong dự toán với mức tiết kiệm, chi đạt hiệu quả.
- Chấp hành thu ngân sách:
Chỉ có cơ quan tài chính, cơ quan thuế và một số cơ quan khác đƣợc giao nhiệm vụ thu ngân sách, đƣợc tổ chức thu NSNN.
Cơ quan thu các cấp trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm đôn đốc, kiểm tra các tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ nộp đầy đủ, đúng hạn các khoản phải nộp vào NSNN và xử lý các hành vi vi phạm theo quy định của pháp luật.
Cơ quan thu có nhiệm vụ phối hợp với các cơ quan, đơn vị nhà nước tổ chức thu đúng Pháp luật, chịu sự chỉ đạo, kiểm tra, giám sát của UBND về công tác thu ngân sách tại địa phương.
- Phân bổ và giao dự toán chi ngân sách:
Sau khi UBND thành phố giao dự toán ngân sách, UBND huyện tiến hành phân bổ và giao dự toán chi ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách
trực thuộc huyện.
Nguyên tắc quản lý chi thường xuyên: quản lý theo dự toán được giao, sử dụng tiết kiệm, có hiệu quả bên cạnh đó chịu sự kiếm soát chi qua Kho bạc Nhà nước.
Nguyên tắc quản lý chi đầu tƣ phát triển: quản lý theo dự toán; hồ sơ, tài liệu, thủ tục của dự án, công trình phải đầy đủ và đảm bảo đúng quy định bên cạnh đó chịu sự kiểm soát chi qua Kho bạc Nhà nước.
* Công tác quyết toán NSNN cấp huyện
Quyết toán ngân sách và báo cáo quyết toán ngân sách phải bảo đảm các nguyên tắc sau:
Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về tính chính xác, trung thực, đầy đủ về báo cáo quyết toán của đơn vị, chịu trách nhiệm về những khoản thu, chi hạch toán, quyết toán sai chế độ. Số liệu trong báo cáo quyết toán ngân sách phải chính xác, trung thực, đầy đủ.
Nội dung của báo cáo quyết toán ngân sách phải theo đúng các nội dung trong dự toán giao và theo Mục lục ngân sách Nhà nước;
Số liệu quyết toán NSNN: số liệu thu, chi đã thực hiện hạch toán thu, chi qua Kho bạc nhà nước.
Báo cáo quyết toán năm gửi cấp có thẩm quyền để thẩm định, phê duyệt phải có xác nhận của Kho bạc nhà nước cấp huyện về tổng số và chi tiết.
* Công tác kiểm tra NSNN huyện
Mục đích việc thanh kiểm tra là nhằm ngăn ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về thu - chi ngân sách, phát hiện, thiếu sót trong cơ chế quản lý chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý, nhằm góp phần nâng cao hiệu quả quản lý, bảo vệ lợi ích hợp pháp của tổ chức và cá nhân.
Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện thẩm định quyết toán thu, chi ngân sách của các đơn vị dự toán và quyết toán ngân sách cấp dưới. Sau đó tổng