CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU
1.1. LÝ LUẬN CHUNG VỀ BÁN ĐẤU GIÁ TÀI SẢN VÀ BÁN ĐẤU GIÁ QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT
1.1.2. Lý luận chung về bán đấu giá quyền sử dụng đất tại Việt Nam
a. Khái niệm bán đấu giá quyền sử dụng đất
Bán đấu giá quyền sử dụng đất là một hình thức giao đất của Nhà nước thông qua cơ quan có thẩm quyền, được thực hiện theo một trình tự, thủ tục nhất định. Người trúng đấu giá quyền sử dụng đất là người trả giá cao nhất so với giá khởi điểm.
b. Khái niệm đấu thầu
Đấu thầu là đấu giá trước công chúng, ai nhận làm hoặc nhận bán với giá thấp nhất thì được giao cho làm hoặc được bán hàng.
1.1.2.2. Quá trình hình thành chủ trương đấu giá quyền sử dụng đất tại Việt Nam a. Quá trình khai thác quỹ đất trong cơ chế giao đất tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng tại Việt Nam
Trước năm 1993, Luật đất đai 1988 quy định Nhà nước nghiêm cấm việc mua bán đất đai và không thừa nhận các giao dịch chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp, góp vốn bằng giá trị quyền sử dụng đất trên thị trường. Đất đai không có giá, Nhà nước tiến hành giao đất cho các doanh nghiệp, tổ chức, cá nhân không thu tiền sử dụng đất [27]. Luật đất đai 1988 mang nặng tính hành chính, mệnh lệnh, chủ yếu chỉ giải quyết mối quan hệ hành chính về đất đai giữa Nhà nước với người được Nhà nước giao đất. Trong giai đoạn này, giá đất không được đề cập đến, Nhà nước quản lý đất đai theo loại đất, hạng đất. Việc quản lý đất đai mang nặng tính hành chính, mệnh lệnh đã làm cho quan hệ đất đai không vận động theo hướng tích cực, đất đai không được coi là tài sản quý, tình trạng vô chủ, sử dụng lãng phí, lấn chiếm, mua bán ngầm diễn ra phổ biến, Nhà nước không kiểm soát được.
Năm 1993, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai 1993 với nội dung chủ yếu là tạo hành lang pháp lý cho phát triển kinh tế nông nghiệp hàng hoá. Luật đất đai 1993 có hai nội dung đổi mới cơ bản. Một là, người sử dụng đất nông nghiệp, đất ở được Nhà nước giao cho năm quyền, bao gồm quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp, cho thuê đối với quyền sử dụng đất. Hai là, đất có giá, giá đất do Nhà nước quy định để điều chỉnh mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và người sử dụng đất [28].
Với những điểm mới của Luật Đất đai 1993 đã tạo ra cơ sở pháp lý và đặt nền móng cho sự hình thành và phát triển thị trường BĐS chính thức ở nước ta.
Luật đất đai 1993 đã có bước chuyển biến tích cực, không chỉ giải quyết mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất mà còn giải quyết mối quan hệ giữa người sử dụng đất với nhau. Chẳng hạn như mở rộng quyền cho người sử dụng đất, cho phép họ được chuyển quyền sử dụng đất, thừa nhận sự tồn tại của thị trường BĐS,
thừa nhận đất có giá. Nhà nước không chỉ quản lý đất đai theo diện tích, loại đất, hạng đất mà còn quản lý theo giá trị của đất (thông qua hình thức giao đất có thu tiền sử dụng). Như vậy, bên cạnh hình thức giao đất không thu tiền, Nhà nước còn tiến hành giao đất, cho thuê đất có thu tiền sử dụng đất.
Chính sách sử dụng đất đai phải trả tiền là chính sách tiến bộ, phù hợp với đường lối đổi mới quản lý đất đai theo cơ chế thị trường. Nhà nước có nguồn thu ngân sách từ đất, huy động được vốn để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá - hiện đại hoá đất nước. Mặt khác, với chính sách giao đất có thu tiền sử dụng sẽ tạo được sự công bằng giữa người sử dụng đất với nhau, giữa người trực tiếp lao động sản xuất với người sử dụng đất vào mục đích kinh doanh. Nguồn tài nguyên đất đai được xác định rõ giá trị sẽ góp phần tác động tới ý thức, trách nhiệm từ phía người sử dụng đất, đất đai sẽ được sử dụng tiết kiệm và hiệu quả hơn. Thực tế sử dụng đất tại các địa phương đã chứng minh tính đúng đắn, hợp lý của chính sách sử dụng đất có thu tiền sử dụng.
Mầm móng của cơ chế giao đất tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở nước ta được xuất phát từ tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu. Đây là một trong những địa phương đầu tiên của cả nước áp dụng cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng”, được thực hiện từ tháng 4 năm 1992. Đến tháng 2 năm 1993, Chính phủ đã chính thức cho phép địa phương thử nghiệm cơ chế này. Sau đó chủ trương “đổi đất lấy cơ sở hạ tầng” của Chính phủ đã được nhiều tỉnh, thành phố chủ động tiến hành nhằm huy động nguồn vốn đầu tư xây dựng, cải tạo, nâng cấp hệ thống cơ sở hạ tầng địa phương. Đến nay, chủ trương này đã được nhân rộng trên phạm vi cả nước. Đây là một giải pháp hữu hiệu để khắc phục những khó khăn về vốn xây dựng cơ sở hạ tầng, tập trung khai thác nguồn nội lực của đất nước phục vụ sự nghiệp công nghiệp hoá - hiện đại hoá. Như vậy dưới hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất hay cơ chế “đổi đất lấy cơ sở hạ tầng” nhiều địa phương đã huy động được nguồn thu lớn cho ngân sách, đầu tư xây dựng, cải tạo, nâng cấp hệ thống chợ, trường học, đường giao thông, trạm y tế, từng bước góp phần cải thiện đời sống vật chất, tinh thần cho nhân dân. Có thể khẳng định rằng, chính sách giao đất để tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng đã mang lại hiệu quả kinh tế, xã hội to lớn cho nhiều địa phương. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, chủ trương này còn tồn tại một số hạn chế như giá đất để giao dựa vào bảng giá đất của UBND tỉnh, thành phố thường thấp hơn giá thị trường, định giá cơ sở hạ tầng cao hơn nhiều so với giá thực tế,.... đã làm thất thoát một nguồn thu lớn cho ngân sách Nhà nước.
Hình thức giao đất có thu tiền sử dụng hay “đổi đất lấy hạ tầng” với mục đích nhằm khai thác quỹ đất, tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng mặc dù đã phát huy hiệu quả, mang lại nhiều giá trị kinh tế, xã hội to lớn cho nhiều địa phương. Song cùng với sự phát triển của nền kinh tế - xã hội, sự biến động của giá đất đai trên thị trường BĐS, cơ chế giao đất có thu tiền sử dụng và cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng” đã bộc lộ
những hạn chế nhất định. Để khắc phục những hạn chế của các hình thức giao đất đó một số địa phương đã áp dụng thí điểm cơ chế đấu giá quyền sử dụng đất tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và đã mang lại nhiều kết quả tích cực. Chính vì vậy, ngày 18 tháng 12 năm 2003 Bộ tài chính đã ban hành Quyết định số 22/2003/QĐ-BTC về cơ chế tài chính trong việc sử dụng quỹ đất tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng. Trong đó quy định rõ cơ chế tài chính áp dụng cho các dự án sử dụng quỹ đất xây dựng cơ sở hạ tầng là phải thực hiện đấu thầu công trình xây dựng cơ sở hạ tầng hoặc đấu giá đất đối với quỹ đất dùng để tạo vốn [1].
Qua thực tế cho thấy, đấu giá quyền sử dụng đất được coi là một giải pháp hữu hiệu đáp ứng được yêu cầu của công tác quản lý và sử dụng đất đai trong giai đoạn hiện nay, đảm bảo cho các dự án sử dụng quỹ đất tạo vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng mang lại hiệu quả kinh tế cao nhất.
b. Quy định về đấu giá đất theo Luật đất đai 2003
Luật đất đai năm 2003 thay thế Luật đất đai năm 1993 được Quốc hội khoá XI thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2003 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 07 năm 2004. Tại Luật này, quản lý tài chính về đất đai, giá đất và thị trường BĐS đã được quy định cụ thể tại mục 6 và mục 7 của Chương II. Các quy định đó đã được sửa đổi theo hướng giá đất đảm bảo sát với giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường, quy định về đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu dự án có sử dụng đất, khắc phục tình trạng bao cấp về giá đất và cơ chế xin - cho trong quản lý và sử dụng đất, tạo điều kiện để tăng nguồn thu vào ngân sách từ quỹ đất.
Tuy nhiên, trên thực tế pháp luật trước năm 2000 có quy định vấn đề “đổi đất lấy hạ tầng”, còn từ năm 2003 mà cụ thể là trong Luật đất đai 2003, vấn đề này đã không được đề cập đến, có nghĩa là từ đó Quốc hội đã không đồng ý cho phép thực hiện cơ chế này. Căn cứ Luật đất đai 2003, ngày 29 tháng 10 năm 2004 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 181/2004/NĐ-CP về hướng dẫn thi hành Luật đất đai. Nghị định đã quy định các trường hợp đất được tham gia thị trường BĐS, các hoạt động được pháp luật thừa nhận của thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường BĐS và quy định chi tiết về đấu giá quyền sử dụng đất như: các trường hợp đấu giá và không đấu giá quyền sử dụng đất, quy định hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất đối với quỹ đất được sử dụng để tạo vốn cho đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng [9].
Đáng chú ý, Nghị định 181/2004/NĐ-CP có quy định về cơ chế “sử dụng quỹ đất để tạo vốn xây dựng cơ sở hạ tầng” bao gồm hai hình thức. Hình thức thứ nhất là, đấu giá quyền sử dụng đất để tạo nguồn vốn bằng tiền trực tiếp để xây dựng công trình. Hình thức thứ hai là, đấu thầu xây dựng công trình và đấu giá quyền sử dụng đất
để tạo vốn cho công trình đó trong cùng một gói thầu. Hiện chúng ta vẫn gọi trường hợp thứ hai nói trên là “đổi đất lấy hạ tầng”, tuy nhiên các điều khoản đi kèm trong Nghị định bắt buộc phải thực hiện theo nguyên tắc là thang điểm đấu giá đất sẽ được chấm riêng (tương đương như đấu giá đất) ngay trong một gói thầu khi áp dụng hình thức thứ hai.
d. Quy định về đấu giá đất theo Luật đất đai 2013
Luật đất đai năm 2013 thay thế Luật đất đai năm 2003 được Quốc hội khoá XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 29 tháng 11 năm 2013 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 07 năm 2014. Tại Luật này, các quy định về tài chính về đất đai, giá đất và đấu giá quyền sử dụng đất đã được quy định cụ thể tại mục 1 và mục 2 và mục 3 của Chương VIII. Các quy định đó đã được sửa đổi phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu nhập từ quyền sử dụng đất. Thực hiện triệt để việc giao đất, cho thuê đất thông qua hình thức đấu giá quyền sử dụng đất, khắc phục tình trạng cơ chế xin - cho trong quản lý và sử dụng đất, tạo điều kiện để tăng nguồn thu cho ngân sách từ quỹ đất.
Có thể nói rằng cho đến nay công tác đấu giá quyền sử dụng đất đã được thực hiện rộng khắp trên địa bàn cả nước, được các địa phương hướng dẫn cụ thể bằng những quy chế đấu giá quyền sử dụng đất để giao đất, cho thuê đất đã mang lại những hiệu quả nhất định cho các địa phương.
1.1.2.3. Đặc điểm giá đất trong thực hiện đấu giá quyền sử dụng đất a. Định giá đất
Giá đất là sự điều tiết mối quan hệ giữa đất đai - thị trường - sự quản lý của Nhà nước. Vì vậy, giá đất cũng chịu tác động của nền kinh tế thị trường bởi các quy luật cạnh tranh, quy luật giá trị, quy luật cung - cầu [40]. Nhà nước thực hiện điều tiết và quản lý thị trường chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo giá cả, nhưng giá đất lại phụ thuộc vào khả năng, phương thức sinh lợi của đất và bị chi phối bởi nhiều yếu tố khác nên khi xác định giá đất cần phải xem xét đầy đủ các yếu tố chi phối đó.
Đất đai là một tài sản đặc biệt, cho nên giá đất bị ảnh hưởng bởi các yếu tố như vị trí thửa đất, hệ thống cơ sở hạ tầng, kinh tế, pháp lý, nó còn bị tác động bởi các yếu tố về tâm lý, thị hiếu xã hội,.... Vì vậy, định giá đất chỉ có thể là sự ước tính về giá trị mà không thể tính đúng, tính đủ như định giá các tài sản thông thường khác.
Ở nước ta, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước giao đất cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng theo quy định của pháp luật. Nhà nước cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân thuê đất để sử dụng vào mục đích xác định. Để được nhà nước giao đất, cho thuê đất người sử dụng đất phải nộp tiền sử dụng đất (đối với trường hợp phải nộp
tiền sử dụng đất). Như vậy, định giá đất được hiểu là "sự ước tính về giá trị của quyền sử dụng đất bằng hình thái tiền tệ cho một mục đích đã được xác định, tại một thời điểm xác định" [40].
b. Những yếu tố cơ bản xác định giá đất trong đấu giá quyền sử dụng đất
Việc xác định giá đất để thực hiện đấu giá phải đảm bảo lợi ích của Nhà nước và người tham gia đấu giá. Giá đất tính được phải dựa vào giá thị trường và khả năng sinh lợi của đất. Đất đai dùng vào các mục đích khác nhau thì khả năng sinh lợi khác nhau, khả năng sinh lợi phụ thuộc vào sự thuận lợi của mảnh đất. Do đó khi xác định giá đất để thực hiện đấu giá cần dựa vào các yếu tố sau:
- Vị trí của khu đất
Vị trí là một trong những nhân tố ảnh hưởng rất lớn đến giá đất. Nhân tố vị trí chủ yếu xét về vị trí kinh tế, vị trí cụ thể từng đối tượng định giá trong thành phố. Bao gồm khoảng cách đến trung tâm thành phố, trung tâm thương mại hoặc đến các trung tâm tập trung đông dân cư và bao gồm cả mức độ ảnh hưởng của các loại trung tâm đối với các khu vực khác của thành phố hoặc các loại đất. Vì vậy, khi xác định giá đất, điều quan trọng là phải xác định vị trí đất và các nhân tố xung quanh làm ảnh hưởng đến giá đất.
- Yếu tố ảnh hưởng về khả năng đầu tư cơ sở hạ tầng
Yếu tố cơ sở hạ tầng có ảnh hưởng nhất định đến giá đất. Một thửa đất nằm ở khu vực có hệ thống cơ sở hạ tầng như đường giao thông, hệ thống cấp thoát nước, dịch vụ thông tin liên lạc, hệ thống điện, công viên được đầu tư xây dựng đồng bộ tạo điều kiện thuận lợi cho sinh hoạt và sản xuất sẽ làm tăng giá trị của đất và tác động trực tiếp đến giá đất. Vì vậy khi định giá đất cần xem xét yếu kỹ yếu tố cơ sở hạ tầng tại vị trí thửa đất cần định giá.
- Điều kiện kinh tế - xã hội và các công trình dịch vụ
Thửa đất nằm ở khu vực có điều kiện kinh tế - xã hội phát triển thuận lợi cho kinh doanh thương mại, dịch vụ, văn phòng, môi trường sống trong lành sẽ làm tăng sức thu hút dân cư đến ở. Các yếu tố này sẽ làm cho giá đất thực tế ở khu vực này tăng lên. Nếu thửa đất nằm ở khu vực gần khu công nghiệp tập trung, có nhiều nhà máy, xí nghiệp, khu công nghiệp, khu chế xuất thường làm cho môi trường sống bị ô nhiễm sẽ giảm sức hút dân cư đến sinh sống ở khu vực này dẫn đến giá đất giảm.
- Yếu tố về khả năng sử dụng theo các mục đích và yêu cầu khác nhau
Một thửa đất có thể sử dụng cho các mục đích khác nhau, mỗi mục đích sử dụng thì giá trị mang lại từ thửa đất cũng khác nhau. Chính vì vậy, giá đất luôn chịu ảnh hưởng bởi mục đích vì đất đai là một tài sản không giống như những tài sản thông
thường khác, nó có đặc tính riêng như tính không đồng nhất, sự cố định về vị trí, có hạn về không gian và vô hạn về thời gian sử dụng. Do đó khi định giá đất để đưa ra đấu giá cần xem xét mục đích sử dụng của thửa đất theo quy hoạch để xác định giá đất phù hợp với mục đích sử dụng đất đó.
c. Các phương pháp định giá đất trong đấu giá quyền sử dụng đất ở nước ta hiện nay
Theo quy định tại Khoản 1, Điều 5, Thông tư số 137/2010/TT-BTC ngày 15 tháng 9 năm 2010 của Bộ Tài chính, việc xác định giá đất khởi điểm để đấu giá quyền sử dụng đất được thực hiện theo quy định của Chính phủ về phương pháp xác định giá đất [3]. Trên cơ sở đó việc định giá đất để đấu giá quyền sử dụng đất được thực hiện theo các phương pháp sau:
- Phương pháp so sánh trực tiếp
Phương pháp so sánh trực tiếp là phương pháp xác định mức giá thông qua việc tiến hành phân tích các mức giá đất thực tế đã chuyển nhượng quyền sử dụng đất trên thị trường của loại đất tương tự (về loại đất, diện tích đất, thửa đất, hạng đất, loại đô thị, loại đường phố và vị trí) để so sánh, xác định giá của thửa đất, loại đất cần định giá [10].
Phương pháp so sánh trực tiếp là phương pháp xác định giá của thửa đất dựa trên nguyên tắc thay thế. Giá của thửa đất cần xác định được đối chiếu so sánh với giá của các thửa đất tương tự đã được giao dịch trên thị trường xảy ra trong thời gian gần. Căn cứ vào giá cả đã biết và tình hình khác nhau của các giao dịch đất đai đó về thời gian, khu vực và các nhân tố khác để hiệu chỉnh giá của thửa đất cần xác định vào thời điểm định giá. Phương pháp so sánh trực tiếp còn gọi tắt là phương pháp thị trường là một trong những phương pháp định giá đất quan trọng nhất, thường dùng nhất, được sử dụng ở nhiều nước trên thế giới.
- Phương pháp thu nhập
Phương pháp thu nhập là phương pháp xác định mức giá tính bằng thương số giữa mức thu nhập thuần tuý thu được hàng năm trên 1 đơn vị diện tích đất so với lãi suất tiền gửi tiết kiệm bình quân một năm (tính đến thời điểm xác định giá đất) của loại tiền gửi VNĐ kỳ hạn 01 năm (12 tháng) tại Ngân hàng Thương mại Nhà nước có mức lãi suất tiền gửi tiết kiệm cao nhất trên địa bàn [10].
Đây là phương pháp cơ bản để tiến hành định giá đất đai, nhà ở, BĐS hoặc những tài sản có tính chất cho thu nhập khác. Khi dùng phương pháp này để định giá đất đai, xem mua đất đai như là một loại đầu tư, khoản giá đất trở thành vốn đầu tư để mua lợi ích đất đai cho một số năm về sau. Phương pháp thu nhập là phương pháp lấy thu nhập dự kiến hàng năm trong tương lai của đất đai định giá với một suất lợi tức hoàn vốn nhất định để hoàn vốn thống nhất theo tổng thu nhập vào thời điểm định giá.