CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT CHI TẠM ỨNG VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA HỆ THỐNG KHO BẠC NHÀ NƯỚC
1.2. NỘI DUNG KIỂM SOÁT CHI TẠM ỨNG VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA HỆ THỐNG KHO BẠC NHÀ NƯỚC
1.2.4. Các hoạt động kiểm soát chi tạm ứng
“Thực hiện chủ trương của Đảng và nhà nước, trong những năm qua Chính phủ và các bộ ngành rất quan tâm đến lĩnh vực quản lý đầu tư và xây dựng.
Trong đó, cơ chế chính sách về quản lý đầu tư và xây dựng luôn được điều chỉnh, thay đổi cho phù hợp với từng thời kỳ phát triển của đất nước nhằm triển khai đồng bộ các văn bản Luật được Quốc hội thông qua, các Nghị định do Chính phủ ban hành về quản lý đầu tư xây dựng công trình, về công tác đấu thầu và các thông tư của Bộ Tài chính Quy định về quản lý, thanh toán, quyết toán vốn đầu tư XDCB NSNN. Trong những năm qua, KBNN Đà Nẵng thực hiện KSC tạm ứng vốn đầu tư XDCB NSNN theo một số văn bản sau:”
Luật NSNN số 83/2015 QH13“ngày 25/6/2015; Luật Xây dựng số 50/2014/QH13; Luật Đấu thầu số 43/2013/QH13; Nghị định số 48/2010/NĐ- CP ngày 07 tháng 05 năm 2010 của Chính phủ về hợp đồng trong hoạt động xây dựng; Nghị định số 207/2013/NĐ-CP ngày 11 tháng 12 năm 2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 48/2010/NĐ-CP ngày 07 tháng 5 năm 2010 của Chính phủ về hợp đồng trong hoạt động xây dựng; Nghị định số 37/2015/NĐ-CP ngày 22 tháng 04 năm 2015 của Chính phủ về hợp đồng trong hoạt động xây dựng; Nghị định số 63/2014/NĐ-CP ngày 26/06/2014 về quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà thầu; Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ; Chỉ thị số 07/CT-TTg ngày 30/4/2015 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường các biện pháp xử lý nợ đọng xây dựng cơ bản nguồn vốn đầu tư công.”
“Trên cơ sở đó,“Bộ Tài chính ban hành các thông tư và nhiều văn bản hướng dẫn triển khai thực hiện như:“Thông tư số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ Tài chính Quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn ngân sách nhà nước; Thông tư số 231/2012/TT-BTC ngày 28 tháng 12 năm 2012 Quy định về quản lý, thanh toán, quyết toán vốn đầu tư đối với các dự án đầu tư sử dụng nguồn vốn trái
phiếu Chính phủ giai đoạn 2012-2015; Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính Quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước; Thông tư số 108/2016/TT-BTC ngày 30/06/2016 của Bộ Tài chính về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính Quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước; Thông tư số 109/2011/TT-BTC ngày 01/08/2011 và số 61/2014/TT-BTC ngày 12/05/2014 của Bộ Tài chính về việc hướng dẫn đăng ký và sử dụng tài khoản tại Kho bạc nhà nước trong điều kiện áp dụng Tabmis.””
Ngoài ra,“trong từng giai đoạn Bộ Tài chính có các văn bản hướng dẫn quản lý chi trong lĩnh vực đầu tư XDCB cho phù hợp với tình hình kinh tế xã hội của đất nước như:“Công văn số 5167/BTC-ĐT ngày 22/04/2014 về hướng dẫn thanh toán vốn đầu tư từ kế hoạch năm 2014 và Công văn số 10254/BTC- ĐT ngày 27/07/2015 của Bộ Tài chính về hướng dẫn mức tạm ứng đối với công việc của dự án được thực hiện theo hợp đồng. Đây là những quy định được bổ sung, sửa đổi tương đối phù hợp với tình hình thực tế, việc quản lý đầu tư và xây dựng được phân cấp mạnh mẽ cho các Bộ, ngành, địa phương và các chủ đầu tư; nhiều thủ tục hành chính trong quá trình đầu tư và xây dựng được đơn giản hóa. Quy định về quản lý, sử dụng và kiểm soát thanh toán vốn cho các dự án sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ NSNN được rõ ràng và minh bạch hơn.””
Theo các văn bản trên thì quy định về tạm ứng và mức tạm ứng vốn đầu tư qua KBNN trong giai đoạn 2014 – 2018 có những thay đổi được khái quát như sau:
- Từ năm 2014 đến 14/06/2015 mức tạm ứng các hợp đồng của dự án được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 48/2010/NĐ-CP ngày 07 tháng 05 năm 2010 của Chính phủ về hợp đồng trong hoạt động xây dựng;“Chỉ thị số
1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 của Thủ tướng Chính phủ về tăng cường quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước và vốn trái phiếu Chính phủ; Thông tư số 86/2011/TT-BTC ngày 17/6/2011 của Bộ Tài chính Quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn ngân sách nhà nước và Công văn số số 16989/BTC-ĐT ngày 13/12/2011 của Bộ Tài chính về hướng dẫn thanh toán vốn đầu tư từ kế hoạch năm 2012, cụ thể như sau:”
“+ Mức tạm ứng tối đa của các loại hợp đồng là 50% giá trị hợp đồng.
Trường hợp trong hợp đồng chủ đầu tư và nhà thầu thoả thuận có bảo lãnh tiền tạm ứng thì nhà thầu phải có bảo lãnh khoản tiền tạm ứng.
+ Tổng mức vốn tạm ứng của các hợp đồng thực hiện trong năm tối đa là 30% kế hoạch vốn giao hàng năm cho dự án.
+ Trường hợp dự án được bố trí kế hoạch vốn mà mức vốn tạm ứng không đủ theo hợp đồng, sau khi đã thanh toán khối lượng hoàn thành và thu hồi toàn bộ hoặc một phần số vốn đã tạm ứng lần trước, theo đề nghị của chủ đầu tư, KBNN tạm ứng tiếp cho dự án (tổng số vốn đã tạm ứng không vượt mức quy định của hợp đồng). Tổng số dư vốn tạm ứng chưa thu hồi tối đa là 30% kế hoạch vốn giao hàng năm cho dự án.
+ Mức tạm ứng khống chế nêu trên là theo kế hoạch vốn giao hàng năm cho dự án. Trường hợp dự án được điều chỉnh kế hoạch thì mức tạm ứng trên cơ sở kế hoạch điều chỉnh. Nếu mức vốn đã tạm ứng chưa thu hồi cao hơn 30%
kế hoạch điều chỉnh, chủ đầu tư có trách nhiệm thu hồi để đảm bảo tổng số dư vốn tạm ứng tối đa là 30% kế hoạch vốn điều chỉnh của dự án.”
- Từ ngày 15/06/2015 đến nay mức tạm ứng các hợp đồng của dự án được thực hiện theo quy định của Nghị định số 37/2015/NĐ-CP ngày 22 tháng 04 năm 2015 của Chính phủ về hợp đồng trong hoạt động xây dựng; Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính Quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước và Công văn số
10254/BTC-ĐT ngày 27/07/2015 của Bộ Tài chính về hướng dẫn mức tạm ứng đối với công việc của dự án được thực hiện theo hợp đồng, cụ thể như sau:
+ Đối với hợp đồng thi công xây dựng thì phải có cả kế hoạch giải phóng mặt bằng theo đúng thỏa thuận trong hợp đồng. Mức tạm ứng tối đa các hợp đồng không vượt quá 50% giá trị hợp đồng tại thời điểm ký kết (bao gồm cả dự phòng nếu có).
“+ Các hợp đồng có giá trị tạm ứng hợp đồng lớn hơn 1 tỷ đồng yêu cầu có bảo lãnh tạm ứng. Bảo lãnh khoản tiền tạm ứng của nhà thầu hoặc nhà cung cấp phải có giá trị tương đương khoản tiền tạm ứng. Giá trị của bảo lãnh tạm ứng hợp đồng sẽ được giảm trừ tương ứng với giá trị tiền tạm ứng đã thu hồi qua mỗi lần thanh toán giữa bên giao thầu và bên nhận thầu. Thời gian có hiệu lực của bảo lãnh tạm ứng hợp đồng phải được kéo dài cho đến khi chủ đầu tư đã thu hồi hết số tiền tạm ứng. Đối với các trường hợp sau không yêu cầu bảo lãnh tạm ứng:”
“Một là, các hợp đồng có giá trị tạm ứng hợp đồng nhỏ hơn hoặc bằng 01 tỷ đồng. Trường hợp này, để đảm bảo sử dụng vốn tạm ứng an toàn và có hiệu quả, chủ đầu tư tùy theo điều kiện cụ thể được quyền yêu cầu nhà thầu bảo lãnh tạm ứng vốn theo nội dung đối với trường hợp bắt buộc có bảo lãnh tạm ứng và chịu trách nhiệm về yêu cầu bảo lãnh tạm ứng của mình.
Hai là, các hợp đồng xây dựng theo hình thức tự thực hiện bao gồm cả hình thức do cộng đồng dân cư thực hiện theo các chương trình mục tiêu.
Ba là, các công việc thực hiện không thông qua hợp đồng và công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư (trừ trường hợp công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải xây dựng các công trình).
+ Trường hợp các bên thỏa thuận tạm ứng ở mức cao hơn mức tạm ứng tối thiểu được quy định đối với từng loại hợp đồng, thì phần giá trị hợp đồng tương ứng với mức tạm ứng hợp đồng vượt mức tạm ứng tối thiểu sẽ không
được điều chỉnh giá kể từ thời điểm tạm ứng.
+ Đối với chi phí QLDA: Căn cứ dự toán chi phí QLDA trong năm kế hoạch được cấp có thẩm quyền phê duyệt, KBNN thực hiện tạm ứng vốn theo đề nghị của chủ đầu tư. Mức tạm ứng vốn không vượt quá dự toán chi phí QLDA được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
- Chủ đầu tư có trách nhiệm cùng với nhà thầu tính toán xác định mức tạm ứng hợp lý, quản lý việc sử dụng vốn tạm ứng đúng mục đích, đúng đối tượng, có hiệu quả và có trách nhiệm hoàn trả đủ số vốn đã tạm ứng theo quy định;
nhằm tạo điều kiện về tài chính cho nhà thầu thực hiện gói thầu đúng tiến độ.
Trường hợp vốn tạm ứng được sử dụng không đúng mục đích hoặc quá 6 tháng kể từ thời điểm phải thực hiện khối lượng theo tiến độ ghi trong hợp đồng mà nhà thầu chưa thực hiện thì CĐT có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với KBNN để thu hồi hoàn trả vốn đã tạm ứng cho NSNN.”
b. Các hồ sơ cần kiểm soát chi tạm ứng b1. Hồ sơ ban đầu
Hồ sơ ban đầu là hồ sơ do chủ đầu tư gửi đến KBNN và chỉ gửi một lần cho cả quá trình thực hiện dự án trừ trường hợp điều chỉnh hoặc thiếu thì yêu cầu CĐT bổ sung. Bao gồm các loại hồ sơ sau:
“- Hồ sơ để mở tài khoản gồm có: Giấy đăng ký mở tài khoản và mẫu dấu, chữ ký; Quyết định thành lập Ban quản lý dự án hoặc Quyết định giao nhiệm vụ chủ đầu tư; Quyết định bổ nhiệm chức vụ của Chủ tài khoản, Kế toán trưởng (hoặc người Phụ trách kế toán) nếu chưa có trong Quyết định thành lập Ban quản lý dự án hoặc Quyết định giao nhiệm vụ chủ đầu tư; Giấy chứng nhận đăng ký mã số ĐVQHNS của Chủ đầu tư hoặc Ban Quản lý dự án.
- Hồ sơ dự án đối với dự án chuẩn bị đầu tư gồm có: Quyết định phê duyệt dự toán chuẩn bị đầu tư của cấp có thẩm quyền kèm theo dự toán chi phí cho công tác chuẩn bị đầu tư; Quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu theo
quy định của Luật Đấu thầu; Hợp đồng giữa chủ đầu tư với nhà thầu.
- Hồ sơ dự án đối với dự án thực hiện đầu tư gồm có: Quyết định đầu tư của cấp có thẩm quyền kèm theo dự án đầu tư xây dựng công trình; Quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu theo quy định của Luật Đấu thầu;
Hợp đồng giữa chủ đầu tư và nhà thầu hoặc nhà cung cấp và các tài liệu kèm theo hợp đồng như: phụ lục hợp đồng, điều kiện riêng, điều kiện chung liên quan đến việc tạm ứng; Dự toán và quyết định phê duyệt dự toán của cấp có thẩm quyền đối với từng công việc, hạng mục công trình, công trình đối với trường hợp chỉ định thầu. Riêng công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải kèm theo phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được cấp có thẩm quyền phê duyệt.
- Hồ sơ bổ sung hàng năm: Kế hoạch vốn đầu tư hàng năm do KBNN thông báo (đối với các dự án do Trung ương quản lý); Kế hoạch vốn đầu tư của UBND tỉnh, huyện (đối với các dự án do địa phương quản lý).”
b2. Hồ sơ chứng từ từng lần tạm ứng
Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư; Chứng từ thanh toán; Bảo lãnh số tiền tạm ứng của nhà thầu (bản sao có đóng dấu sao y bản chính của CĐT) trong trường hợp hợp đồng có quy định phải bảo lãnh tạm ứng hoặc hợp đồng có mức tạm ứng lớn hơn 01 tỷ đồng trở lên.
b3. Đối với các dự án cấp bằng nguồn vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư - Hồ sơ và chứng từ thực hiện như quy định đối với các khoản tạm ứng DA đầu tư bằng nguồn vốn XDCB nêu trên;
- Riêng đối với DA có mức vốn dưới 1 tỷ thì Quyết định phê duyệt báo cáo kinh tế kỷ thuật hoặc dự toán và quyết định phê duyệt thiết kế-dự toán không bắt buộc phải phê duyệt trước 31/10 năm trước năm kế hoạch.
c. Quy trình kiểm soát chi tạm ứng
Quy trình thực hiện kiểm soát chi tạm ứng được thể hiện qua các bước
theo sơ đồ 1.1
Ghi chú :
* Hướng đi của hồ sơ, chứng từ;
* Hướng trả chứng từ cho chủ đầu tư, Ban quản lý.
Sơ đồ 1.1. Quy trình kiểm soát chi tạm ứng vốn đầu tư Các bước thực hiện quy trình theo sơ đồ 1.1:
Bước 1: CĐT, BQL gửi hồ sơ, chứng từ cho cán bộ KSC. Cán bộ KSC tiếp nhận hồ sơ, lập 2 liên phiếu giao nhận hồ sơ với BQL, có chữ ký của cán bộ KSC và BQL; gửi lại cho BQL 01 phiếu giao nhận để cùng theo dõi, phối hợp thực hiện.
Bước 2: Cán bộ KSC kiểm tra hồ sơ, lập kết quả KSC tạm ứng.
Nếu chấp nhận số đề nghị tạm ứng của CĐT thì lập Tờ trình để trình Trưởng phòng KSC ký kiểm soát.
Nếu chấp nhận số tạm ứng khác thì lập Thông báo kết quả kiểm soát thanh toán để trình Trưởng phòng KSC ký kiểm soát.
Bước 3: Cán bộ KSC trình Lãnh đạo phụ trách KSC xem xét, ký phê duyệt tờ trình, giấy đề nghị thanh toán tạm ứng vốn đầu tư.
Bước 4: Cán bộ KSC chuyển chứng từ tạm ứng vốn đầu tư cho Cán bộ Kế toán.
Bước 5: Cán bộ Kế toán kiểm tra, hạch toán, nhập thông tin và trình
Lãnh đạo phụ trách KSC
Lãnh đạo phụ trách KT
Cán bộ KSC
Cán bộ Kế toán
Trưởng phòng Kế toán Trưởng
phòng KSC
3 6
2 4 5
8
1 8 7
Đơn vị thụ hưởng Chủ đầu tư,
BQL
Trưởng phòng kế toán ký duyệt.
Bước 6: Cán bộ Kế toán trình Lãnh đạo phụ trách Kế toán xem xét ký duyệt chứng từ tạm ứng.
Bước 7: Cán bộ Kế toán làm thủ tục tạm ứng theo chế độ quy định.
Bước 8: Chuyển trả chứng từ đã tạm ứng cho BQL theo quy định.
d. Quy trình đánh giá rủi ro trong hoạt động kiểm soát
Quy trình đánh giá rủi ro thực hiện theo Quyết định số 208/QĐ-KBNN ban hành ngày 9/4/2011 của KBNN về việc ban hành tạm thời Khung kiểm soát quản lý rủi ro trong công tác kiểm soát thanh toán vốn đầu tư XDCB qua KBNN.
d1. Kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp của hồ sơ
- Những yếu tố dẫn đến rủi ro trong hoạt động nghiệp vụ: Hồ sơ, tài liệu đã nhận và lưu trữ chưa đầy đủ so với quy định; có sự thay đổi, bổ sung hoặc điều chỉnh các hồ sơ, tài liệu trên nhưng chưa bổ sung, cập nhật lại thông tin mới theo quy định; Quyết định chỉ định thầu, hợp đồng hạng mục công trình, số tiền ghi trên hợp đồng không đúng với hạng mục của dự án được phê duyệt và quyết định lựa chọn nhà thầu; hợp đồng thi công xây dựng không ghi đầy đủ các yếu tố, nội dung theo quy định (như số tài khoản, giá trị hợp đồng, điều khoản về tạm ứng, ngày tháng năm ký hợp đồng...); Hợp đồng xây dựng thiếu dấu, chữ ký của chủ đầu tư.
- Đánh giá mức độ ảnh hưởng
+ Khi nhận và lưu trữ hồ sơ chưa đầy đủ: khả năng xảy ra rủi ro lớn KBNN không có cơ sở kiểm soát, đối chiếu trong quá trình KSC tạm ứng vốn dẫn đến khả năng mức tạm ứng vượt tổng mức đầu tư, vượt dự toán được duyệt; không xác định được đối tượng trúng thầu; chuyển tiền không đúng đối tượng thụ hưởng; khả năng mất tiền có thể xảy ra hoặc các đơn vị cá nhân lợi dụng, sử dụng tiền không đúng mục đích, hoặc thất thoát tiền, tài sản có liên quan đến
trách nhiệm của KBNN.
+ Hợp đồng thi công xây dựng không ghi đầy đủ số tài khoản, giá trị hợp đồng, điều khoản về tạm ứng, ngày tháng năm ký hợp đồng, thiếu dấu, chữ ký của CĐT: khả năng xảy ra rủi ro lớn là chuyển tiền không đúng tài khoản của người thụ hưởng; không đúng các điều khoản về tạm ứng của hợp đồng.
+ Quyết định chỉ định thầu, hợp đồng hạng mục công trình không đúng với hạng mục của dự án được phê duyệt: khả năng xảy ra rủi ro lớn là số tiền tạm ứng chuyển không đúng đối tượng thụ hưởng dẫn đến mất tiền có thể xảy ra.
- Xác định khả năng phòng, tránh: Thực hiện công khai các hồ sơ, thủ tục, tài liệu khi gửi đến KBNN. kiên quyết yêu cầu các đơn vị khi giao dịch tại KBNN phải thực hiện đầy đủ hồ sơ, tài liệu theo đúng quy định; các hồ sơ, tài liệu về tính pháp lý của tài liệu phải kiểm tra kỹ và kiểm tra các hạng mục, khối lượng chủ yếu của dự án đã được phê duyệt. chỉ nhận danh mục hồ sơ, tài liệu tạm ứng theo quy định của Bộ Tài chính và KBNN và hoàn trả lại cho khách hàng những tài liệu thừa, các tài liệu không thuộc danh mục kiểm soát của KBNN.
- Biện pháp khắc phục nếu xảy ra rủi ro: Xây dựng kế hoạch tự kiểm tra theo định kỳ, thường xuyên. tổ chức tự kiểm tra các hồ sơ, tài liệu lưu trữ tại KBNN để bổ sung, hoàn thiện kịp thời những thiếu sót trong các hồ sơ; trong quá trình tự kiểm tra: nếu lưu thừa hồ sơ, tài liệu so với quy định thì trả lại cho CĐT; còn nếu thiếu hồ sơ, tài liệu so với quy định thì yêu cầu CĐT bổ sung hoàn thiện và chỉ rõ cán bộ chịu trách nhiệm hướng dẫn.
d2. Kiểm tra sự logic về thời gian các văn bản, tài liệu
- Những yếu tố dẫn đến rủi ro trong hoạt động nghiệp vụ: Quyết định phê duyệt dự toán các gói thầu trong giai đoạn thực hiện đầu tư ký trước ngày quyết định đầu tư; Quyết định chỉ định thầu gói thầu thi công xây lắp, mua sắm thiết