CHƯƠNG 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG TRONG ĐIỀU KIỆN BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU TẠI TỈNH ĐỒNG THÁP
3.2. Tình hình thực hiện đầu tư công trong điều kiện biến đổi khí hậu tại tỉnh Đồng Tháp giai đoạn 2011 - 2018
3.3.1. Công tác lập kế hoạch đầu tư công
3.3.1.1. Quản lý công tác đề xuất chủ trương đầu tư, quy hoạch, kế hoạch đầu tư công trong điều kiện biến đổi khí hậu
Trong thời gian qua, công tác đề xuất chủ trương ĐTC, QHKH ĐTC thích ứng với BĐKH ở tỉnh được lập theo thời gian quy định và được triển khai đầy đủ, tuân thủ các văn bản và quy định của cấp TW như Nghị định số 92/2006/NĐ-CP ngày 07/9/2006 về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển KTXH; Nghị định 04/2008/NĐ-CP ngày 11/01/2008 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định 92/2006/NĐ-CP; Nghị định 136/2015/NĐ-CP ngày 31/12/2015 về hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ĐTC.... Bên cạnh đó, công tác ban hành các chương trình, hành động, quy hoạch, DA ĐTC... có tính đến ứng phó, thích ứng với BĐKH, Tỉnh cũng đã chỉ đạo tích hợp nội dung ứng phó, thích ứng với BĐKH vào các chương trình, kế hoạch phát triển KTXH của Tỉnh, ngành, và ĐP trong Tỉnh. Dựa trên các căn cứ của chiến lược, quy hoạch và kế hoạch phát triển KTXH của tỉnh theo từng thời kỳ và được cấp thẩm quyền phê duyệt, chủ trương đầu tư với danh mục các CTDA ĐTC thích ứng với BĐKH được nghiên cứu xây dựng và đề xuất. Trong đó cũng trình bày cụ thể định hướng các nguồn lực được huy động vào thực hiện. Thời gian qua, bên cạnh với việc xây dựng và thực hiện các quy hoạch PTKT trên địa bàn tỉnh, tỉnh Đồng Tháp còn xây dựng và thực hiện nhiều CTDA, đề án phát triển của tỉnh theo các định hướng mục tiêu ưu tiên ứng phó, thích ứng với BĐKH như: các Chương trình bảo vệ và phát triển các nguồn lợi thủy sản, rừng, các giống cây trồng đặc sản của Tỉnh;
Chương trình hành động về chất lượng và thương hiệu cá tra, cá ba sa, xoài cát, quýt hồng; Chương trình phát triển xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ; Chương trình hành động thực hiện Nghị quyết của Ban chấp hành Đảng bộ tỉnh về nông nghiệp, nông thôn, nông dân; DA phát triển CSHT phục vụ nuôi trồng thủy sản, trồng lúa 3 vụ, trồng cây ăn trái; Đề án ứng dụng công nghệ cao phát triển nông nghiệp trên địa bàn Tỉnh....
Đối với công tác lập kế hoạch ĐTC hằng năm và kế hoạch ĐTC trung hạn (05 năm) trong điều kiện BĐKH ở tỉnh được thực hiện cùng với việc lập và thông qua kế hoạch phát triển KTXH theo tinh thần của Chỉ thị số 23/CT-TTg ban hành ngày 05/8/2014 về hướng dẫn cụ thể lập kế hoạch ĐTC trung hạn 5 năm giai đoạn 2016- 2020. Đồng thời, Tỉnh đã ban hành kế hoạch hành động ứng phó với BĐKH (kế hoạch thực hiện CTMT Quốc gia ứng phó với BĐKH giai đoạn 2013 - 2015; kế hoạch ứng phó với BĐKH trên địa bàn tỉnh Đồng Tháp giai đoạn 2017 - 2020), đề xuất các giải pháp để ứng phó với BĐKH thuộc các ngành, lĩnh vực có liên quan thông qua các cơ chế chính sách, các DA, nhiệm vụ, giải pháp cụ thể. Để tiếp tục hoàn thiện các giải pháp ứng phó, thích ứng với BĐKH, sau khi ban hành kế hoạch hành động ứng phó, thích ứng với BĐKH, Tỉnh tiếp tục triển khai đánh giá tác động, ảnh hưởng của BĐKH, xây dựng và hoàn thiện các giải pháp nhằm giảm thiểu, ứng phó với BĐKH tới các ngành, lĩnh vực trên địa bàn tỉnh.
Nhìn chung, các quy hoạch đã phục vụ tốt cho định hướng phát triển của ngành, các ĐP trong tỉnh. Đồng thời là căn cứ cho công tác lập kế hoạch phát triển KTXH, kế hoạch ĐTC trung hạn 5 năm và hàng năm phù hợp với tình hình thực tế và xu hướng phát triển của tỉnh theo hướng PTBV, thích ứng với BĐKH đang diễn ra ngày càng phức tạp, khó lường. Từ bảng 3.7, kết quả chỉ ra rằng các cán bộ được điều tra khảo sát có mức đánh giá chung về “cơ chế, chính sách ĐTC” là khá tích cực (Me = 3,3157;
S.D = 0,8917). Trong đó, khía cạnh có mức đánh giá cao nhất là “Sự phù hợp/tính đồng bộ của các văn bản quy phạm pháp luật” với mức đánh giá (Me = 3,5027; S.D = 0,9448) và khía cạnh có mức đánh giá thấp nhất là “Chính sách tín dụng có ảnh hưởng lớn đến ĐTC” với mức đánh giá (Me = 3,1676; S.D = 0,8269).
Bảng 3.7. Kết quả đánh giá về “Cơ chế, chính sách đầu tư công thích ứng với biến đổi khí hậu”
Nội dung Mean Std. D Khoảng tin cậy 95%
Cận dưới cận trên Các chính sách khuyến khích ĐTC được thực hiện tốt 3,3622 0,9633 3,2224 3,5019 Sự phù hợp/tính đồng bộ của các văn bản quy phạm
pháp luật 3,5027 0,9448 3,3657 3,6397
Sự phù hợp của các chính sách chế độ trong ĐTC sát
với thực tiễn 3,1892 0,9846 3,0464 3,3320
Chính sách tín dụng có ảnh hưởng lớn đến ĐTC 3,1676 0,8269 3,0476 3,2875 Phân cấp QLĐTC sát với thực tiễn 3,3568 0,7389 3,2496 3,4639 Đánh giá chung 3,3157 0,8917 3,1863 3,4450
Nguồn: Tính toán từ số liệu điều tra của tác giả Đối với đánh giá về “Đề xuất chủ trương, QHKH ĐTC”, bảng 3.8 phản ánh các cán bộ tham gia khảo sát có mức đánh giá ở mức trung bình đối với công tác này. Kết
quả điều tra cho thấy, một tỷ lệ lớn cán bộ khảo sát cảm nhận cho rằng khía cạnh về quy trình thực hiện đề xuất chủ trương, QHKH ĐTC tương thích với chính sách của chính phủ và các định hướng chiến lược của tỉnh hiện chưa rõ ràng hoặc chưa đảm bảo (khoảng 65,4% tương ứng với 121/185 cán bộ khảo sát). Trong khi đó, chỉ có một tỷ lệ nhỏ cán bộ khảo sát cho rằng chất lượng công tác QHKH ĐTC thích ứng với BĐKH được đảm bảo (22,7% tương ứng với 42/185 cán bộ khảo sát.
Bảng 3.8. Kết quả đánh giá về “Đề xuất chủ trương, quy hoạch, kế hoạch đầu tư công”
Nội dung Mean Std. D Khoảng tin cậy 95%
Cận dưới cận trên Có dựa trên và phù hợp với chiến lược, QHKH phát triển
KTXH tổng thể của tỉnh 2,4486 0,8267 2,3287 2,5686
Có quy trình để đảm bảo các đề xuất chủ trương, QHKH ĐTC tương thích với chính sách của chính phủ và các định hướng chiến lược của tỉnh
2,3459 0,8465 2,2232 2,4687
Quy trình này có hiệu lực 2,6378 0,9170 2,5048 2,7709
Chất lượng công tác QHKH ĐTC ở Tỉnh được đảm bảo 2,7676 0,9119 2,6353 2,8998 Chủ trương, QHKH ĐTC ở tỉnh được công khai và phổ
biến rộng rải 2,4541 0,9437 2,3172 2,5909
Đánh giá chung 2,5308 0,8892 2,4018 2,6598 Nguồn: Tính toán từ số liệu điều tra của tác giả
3.3.1.2. Quản lý công tác tác lập, thẩm định lựa chọn và phê duyệt chương trình, dự án đầu tư công thích ứng với biến đổi khí hậu
Ở tỉnh Đồng Tháp, Sở KH&ĐT tỉnh Đồng Tháp là cơ quan chuyên môn được giao nhiệm vụ quản lý công tác lập CTDA ĐTC thích ứng với BĐKH sau khi chủ trương đầu tư ĐTC được thông qua và phê duyệt. Công tác thẩm định DA ĐTC này cũng do sở Sở KH&ĐT tổ chức đánh giá trước khi trình UBND tỉnh Đồng Tháp phê duyệt.
Trong 5 năm 2011 - 2015, Tỉnh đã phê duyệt được khoảng 1135 DA. Trong đó có khoảng 352 DA điều chỉnh, chủ yếu là thay đổi về tổng mức đầu tư (do biến động giá và thay đổi chính sách tiền lương, nhân công, máy thi công; trình độ năng lực của một số chủ đầu tư, đơn vị tư vấn còn hạn chế, số liệu khảo sát, thẩm tra, thẩm định chưa chính xác nên trong quá trình thực hiện có phát sinh cần phải điều chỉnh). Riêng năm 2018, số DA được thẩm định là 788 DA và số DA có QĐĐTlà 787 DA, trong đó số DA điều chỉnh là 180. Các DA điều chỉnh có nguyên ngân chủ yếu do điều chỉnh vị trí xây dựng, phát sinh và bổ sung hạng mục mới và đã được cấp thẩm quyền cho phép được điều chỉnh nhằm mang lại HQĐT cho DA.
Bảng 3.9. Tình hình thẩm định các dự án đầu tư công giai đoạn 2011-2018
Đơn vị tính: Dự án Nội dung 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 DA được thẩm định 352 478 123 122 21 404 355 788 DA có quyết định đầu tư 413 456 123 122 21 404 727 787 DA thực hiện đầu tư 849 997 550 425 398 865 1.313 1.382
Nguồn: Tổng hợp của tác giả từ số liệu của Sở KH&ĐT tỉnh Đồng Tháp Về cơ bản, công tác lập, thẩm định, phê duyệt các DA ĐTC thích ứng với BĐKH tại tỉnh Đồng Tháp đều tuân thủ các quy định về QLĐT, trình tự, thủ tục, đáo ứng kịp thời các yêu cầu về QLĐT. Thông qua công tác thẩm định DA (đánh giá khả thi, trước đó là đánh giá tiền khả thi) giúp xác định giá trị thực của DA dựa vào các tiêu chuẩn chấp nhận DA hoặc với các DA thay thế khác. Giá trị thực của DA được thể hiện ở những tính chất như “tính pháp lý, tính hợp lý, tính thực tiễn và tính hiệu quả”. Các DA ĐTC thích ứng với BĐKH tại tỉnh được QĐĐTđều căn cứ vào QHKH phát triển tổng thể KTXH thích ứng với BĐKH của tỉnh, kế hoạch phát triển ngành, quy hoạch chi tiết xây dựng của ĐP,..
Trong quá trình quản lý công tác lập, thẩm định và phê duyệt các DA, Tỉnh đặc biệt chú trọng ưu tiên các DA ĐTC quan trọng có mục tiêu nâng cao khả năng thích ứng, ứng phó BĐKH, đáp ứng nhu cầu PTBV KTXH thích ứng với BĐKH của tỉnh;
phòng chống và giảm thiểu RRTT tai do ảnh hưởng của BĐKH, bảo vệ đời sống người dân ở ĐP như: DA hệ thống đê bao nhằm ứng phó với BĐKH, bảo vệ đời sống người dân tại thị trấn Tràm Chim, huyện Tam Nông; DA cập nhật Kế hoạch hành động ứng phó với BĐKH, nước biển dâng trên địa bàn tỉnh Đồng Tháp; nâng cấp hạ tầng phục vụ phát triển nông nghiệp và ứng phó BĐKH vùng Cù Lao Tây, H. Thanh Bình;…
Trên cơ sở hệ thống định mức, chỉ tiêu kinh tế kỹ thuật và các chế độ chính sách hiện hành, cùng với việc tăng cường kiểm tra thực tế, quá trình thẩm định đã kịp thời phát hiện những sai lệch về khối lượng, cắt giảm hạng mục đầu tư không đúng mục tiêu. Từ đó, đề xuất các giải pháp thiết kế hợp lý, phù hợp với quy hoạch đã được phê duyệt, tiết kiệm NS và góp phần làm tăng HQĐT.
Ở mặt khác, việc loại bỏ các DA ĐTC ít hiệu quả về KTXH ít khi xảy ra, hầu hết các trường hợp là cơ quan thẩm định yêu cầu phía chủ đầu tư điều tra, khảo sát, tính toàn bổ sung để minh chứng cho thuyết phục hơn về hiệu quả của DA, chứ không
đủ cơ sở để loại bỏ DA. Nguyên nhân chủ yếu hiện nay đa số DA ĐTC thích ứng với BĐKH ít được các đơn vị tư vấn và chủ đầu tư quan tâm đến việc sử dụng các phương pháp tính toán lợi ích – chi phí và đánh giá hiệu quả KTXH của DAĐT vẫn còn mang tính chất chung chung. Điển hình như, vẫn còn các trường hợp hồ sơ DA thiếu thông tin, số liệu đầu vào để phân tích, đánh giá tính cấp thiết và mục tiêu đầu tư; xác định quy mô DA, tiến độ thực hiện, phân kỳ đầu tư. Một số đơn vị tư vấn (chủ yếu là các đơn vị mới thành lập) năng lực còn hạn chế, chưa nắm vững các quy định hiện hành nên lập DA đầu tư hoặc báo cáo kinh tế kỹ thuật không đạt yêu cầu, phải chỉnh sửa nhiều lần làm mất thời gian trong khâu thẩm định, phê duyệt. Trong đó, đa số đơn vị tư vấn lập thuyết minh DA đầu tư, báo cáo kinh tế kỹ thuật xây dựng công trình chưa thể hiện đầy đủ theo hướng dẫn tại Điều 54, 55 của Luật Xây dựng 2014 và Điều 47 của Luật ĐTC, chỉ đi sâu về thiết kế cơ sở công trình; đối với DA xây dựng công trình chủ yếu là trình bày các giải pháp thiết kế cụ thể các hạng mục công trình, không có thông tin số liệu đầu vào để làm cơ sở xác định quy mô đầu tư và không phân tích cấp thiết đầu tư, HQĐT hoặc có cũng chỉ sơ sài không đầy đủ so với yêu cầu.
Kết quả điều tra bảng 3.10 chỉ ra rằng, khía cạnh về “Lập CTDA ĐTC” được đánh giá khá cao (Me = 3,7649; S.D = 0,8893). Trong đó, nội dung (1) được đánh giá ở mức điểm cao nhất (Me = 3,8162; S.D = 0,8067), còn lại là nội dung (2) đạt thấp hơn với mức đánh giá (Me = 3,7135; S.D = 0,9719). Tuy nhiên, mức chênh lệch giữa mức điểm cao và mức điểm thấp là không nhiều (chệnh lệch Me = 0,1027).
Bảng 3.10. Kết quả đánh giá về “Lập chương trình, dự án đầu tư công”
Nội dung Mean Std. D Khoảng tin cậy 95%
Cận dưới cận trên (1) Công tác lập CTDA ĐTC có căn cứ vào đề xuất
chủ trương, QHKH ĐTC trên địa bàn tỉnh 3,7135 0,9719 3,5725 3,8545 (2) Công tác lập CTDA ĐTC tại Tỉnh có được thực
hiện đúng theo các quy định của pháp luật 3,8162 0,8067 3,6992 3,9332 Đánh giá chung 3,7649 0,8893 3,6359 3,8939 Nguồn: Tính toán từ số liệu điều tra của tác giả Bên cạnh đó, kết quả điều tra (Bảng 3.11) cũng chỉ ra rằng, khía cạnh về
“Thẩm định và phê duyệt CTDA ĐTC” được đánh giá trên mức trung bình (Me = 3,4022; S.D = 0,9874).
Bảng 3.11. Kết quả đánh giá về “Thẩm định và phê duyệt chương trình, dự án đầu tư công”
Nội dung Mean Std. D Khoảng tin cậy 95%
Cận dưới cận trên Có quy trình thẩm định CTDA với mức độ
chi tiết 3,1081 0,9436 2,9712 3,2450
Có dựa trên việc tính toán hiệu quả chi phí -
lợi ích 3,4216 1,0030 3,2761 3,5671
Các qui định cụ thể về tiêu chí đánh giá
CTDA có tương đối đầy đủ 3,4703 0,9501 3,3325 3,6081 Việc thẩm định DA được thực hiện bởi cơ
quan chi trả cho DA 3,6270 1,0249 3,4784 3,7757
Việc thẩm định DA được thực hiện bởi tổ
chức bên ngoài 3,3838 1,0155 3,2365 3,5311
Đánh giá chung 3,4022 0,9874 3,2589 3,5454 Nguồn: Tính toán từ số liệu điều tra của tác giả
3.3.1.3. Quản lý công tác lập kế hoạch phân bổ vốn đầu tư công
Ở tỉnh, Sở KH&ĐT và Sở Tài chính được UBND tỉnh Đồng Tháp giao nhiệm vụ phối hợp đề xuất kế hoạch phân bổ nguồn vốn ĐTC ở tỉnh và trình UBND tỉnh, HĐND tỉnh và báo cáo đối với các Bộ, Ngành có liên quan xem xét. Những năm qua, trước khi triển khai thực hiện, trong các tờ trình kế hoạch phân bổ nguồn vốn ĐTC thích ứng với BĐKH tại tỉnh (hằng năm và trung hạn) được UBND tỉnh đề xuất với Tỉnh ủy, HĐND tỉnh đều dựa trên các nguyên tắc, tiêu chí, và định mức phân bổ vốn ĐTPT bằng nguồn NSNN được hướng dẫn chi tiết trong các văn bản của Bộ KH&ĐT, Bộ Tài chính như quyết định số 60/2010/QĐ-TTg ngày 30/9/2010 và Quyết định số 40/2015/QĐ-TTg ngày 14/9/2019. Với các văn bản chỉ đạo sát sao của TW và ĐP, các nghị quyết phân bổ vốn ĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH đều đưa ra dựa trên các nguyên tắc chung phân bổ với các nội dung nổi bậc bao gồm:
Một là, việc phân bổ vốn ĐTC trong điều kiện BĐKH ở ĐP phải ưu tiên thực hiện tốt các Nghị quyết, các CTDA PTBV KTXH thích ứng với BĐKH của tỉnh và của các ĐP trong tỉnh. Trong đó, bám sát mục tiêu phát triển KTXH hằng năm, kế hoạch phát triển KTXH 5 năm của tỉnh, kế hoạch ĐTC thích ứng với BĐKH trong trung hạn của tỉnh….
Hai là, tất cả các DA ĐTC thích ứng với BĐKH ở ĐP đã được thông qua thực hiện theo mức NS phân bổ, ưu tiên các hạng mục quan trọng để sớm phát huy hiệu quả vốn ĐTC, đảm bảo tập trung, không dàn trải, hạn chế và không gây ra nợ động trong XDCB. Tự cân đối các nguồn vốn để xử lý nợ động XDCB thuộc phạm vi trách nhiệm và thẩm quyền quản lý.
Ba là, tỉnh đã dành sự ưu tiên các ngành kinh tế trọng điểm, có tính lan tỏ, các lĩnh vực khác không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp và các lĩnh vực chỉ được đầu tư chủ yếu từ nguồn lực ĐTC, tạo điều kiện để thu hút tối đa các nguồn vốn khác cho ĐTPT. Trong đó, ưu tiên các công trình, DA ĐTC ứng phó, thích ứng cao với BĐKH cần phải ĐTXD và hoàn thành đúng hạn nhằm làm giảm ảnh hưởng trực tiếp đến sức khỏe, tài sản và tính mạng của người dân trong tỉnh, ưu tiên các công trình, DA ĐTC hoàn thiện KCHT kỹ thuật quan trọng ứng phó BĐKH và có tác động lớn đến phát tiển KTXH của tỉnh và giảm nhẹ RRTT ở các lĩnh vực/ chủ đề như về nông nghiệp, đô thị, GTVT, y tế,…
Bốn là, đảm bảo tính công khai, minh bạch, công bằng và XH hóa đối với ĐTC cấp tỉnh trong điều kiện BĐKH.
Nhìn chung, quá trình lập kế hoạch phân bổ vốn ĐTC trên địa bàn Tỉnh luôn tuân thủ các nguyên tắc, kế hoạch ĐTC để tổ chức chỉ đạo, triển khai thực hiện các DA ĐTC có hiệu quả. Thực tế cho thấy, trong thời gian dài tình trạng thực hiện cơ chế phân bổ vốn ĐTC tại Tỉnh giai đoạn 2011 - 2015 và giai đoạn 2016 - 2018 được phân bổ cho khá nhiều ngành, lĩnh vực (từ giáo dục; y tế; VHXH; nông nghiệp, nông thôn;
giao thông; hạ tầng đô thị, công nghiệp, TMDL; KHCN; ANQP, QLNN..) với mục đích đảm bảo sự đồng đều nhưng không có sự ưu tiên rõ rệt trong khi điều kiện nguồn lực đầu tư ở Tỉnh còn khá hạn chế. (Bảng 3.3 và Bảng 3.4)