Vấn đề thanh tra, giám sát và chế tài xử lý vi phạm trong hoạt động của CTCK: 47

CHƯƠNG 1: LÝ LUẬN CHUNG VỀ XUNG ĐỘT LỢI ÍCH VÀ CÁC GIẢI PHÁP PHÁP LÝ NHẰM GIẢI QUYẾT XUNG ĐỘT LỢI ÍCH TRONG HOẠT ĐỘNG CỦA CTCK

2.1 Thực trạng các biện pháp pháp lý nhằm giải quyết xung đột lợi ích trong hoạt động của CTCK theo pháp luật Việt Nam hiện hành

2.1.7 Vấn đề thanh tra, giám sát và chế tài xử lý vi phạm trong hoạt động của CTCK: 47

Thanh tra, giám sát, xử lý vi phạm là một trong những chức năng cơ bản của cơ quan quản lý nhà nước về chứng khoán. Thông qua hoạt động này, UBCKNN phát hiện và xử lý kịp thời các hành vi vi phạm trong hoạt động của CTCK.

a. Hoạt động thanh tra, giám sát:

Thanh tra là hoạt động định kỳ và đột xuất đối với hoạt động của CTCK. Chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra đối với hoạt động của CTCK cũng giống như chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra trong lĩnh vực chứng khoán nói chung là Thanh tra của UBCKNN. Hoạt động thanh tra đối với hoạt động của CTCK được tiến hành căn cứ vào kết quả của việc giám sát, mức độ, phạm vi và tính chất của hành vi vi phạm được phát hiện. Cơ sở pháp lý tổ chức và thực hiện hoạt động thanh tra trên TTCK nước ta hiện nay là Luật thanh tra năm 2004; Chương IX Luật Chứng khoán năm 2006, Nghị định 81/2005/NĐ-CP ngày 22/6/2005 của chính phủ về tổ chức và hoạt động thanh tra tài chính; Quyết định số 96/2005/QĐ-BTC ngày 22/12/2005 về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Thanh tra Chứng khoán Nhà nước; Nghị định 108/2013/NĐ-CP về xử phạt hành chính trong lĩnh vực chứng khoán và TTCK và Quy chế giám sát, thanh tra hoạt động chứng khoán và TTCK ban hành kèm theo Quyết định số 31/1999/QĐ-UBCK ngày 12/10/1999. Khác với hoạt động thanh tra, giám sát hoạt động của CTCK mang tính chất liên tục, thường xuyên, được thực hiện bởi Thanh tra UBCKNN, Ban quản lý kinh doanh chứng khoán trực thuộc UBCKNN, các TTGDCK, Trung tâm lưu ký chứng khoán. Theo quy định của pháp luật hiện hành, việc giám sát hoạt động của CTCK được chia làm ba cấp: giám sát của UBCKNN, giám sát của TTGDCK và tự giám sát của CTCK. Hoạt động giám sát được thực hiện thông qua hai hình thức: giám sát từ xa (giám sát gián tiếp) - thông qua công văn, báo cáo, văn bản giải trình, thông tin công bố và giám sát tại chỗ (giám sát trực tiếp) - thông qua các đợt kiểm tra định kỳ hàng năm hoặc bất thường khi có các vụ việc nghiêm trọng, phức tạp xảy ra cần thiết phải thu thập thêm chứng cứ ở nơi làm việc của CTCK.89

87 http://cafef.vn/thi-truong-chung-khoan/moi-gioi-tvsi-truc-loi-tai-khoan-khach-hang201405121349354733ca31.chn

88 http://f319.com/threads/ndt-mat-tien-ti-nv-moi-gioi-ctck-rong-viet-bay-tro-bai-hoc-nua-cho-khach-hang-vip.198325/

89 Trần Quốc Hoài (2006), “Pháp luật về bảo vệ quyền và lợi ích của nhà đầu tư trên TTCK”, Đại học Luật TP. Hồ Chí Minh, tr.52.

48

Hoạt động thanh tra và giám sát trên TTCK nhằm phòng ngừa, phát hiện, xác định mức độ, tính chất hành vi vi phạm và đưa ra biện pháp xử lý các hành vi vi phạm pháp luật của CTCK, do đó cũng có một ý nghĩa rất quan trọng trong việc giải quyết và hạn chế các hành vi khai thác xung đột lợi ích trong hoạt động của CTCK. Nhìn chung, các quy định về thanh tra và giám sát trong hoạt động của CTCK được pháp luật quy định khá chặt chẽ, hoạt động thanh tra và giám sát của UBCKNN đang mang lại những hiệu quả tích cực, góp phần nâng cao ý thức chấp hành pháp luật của CTCK, tuy nhiên vẫn còn tồn tại một số vướng mắc nhất định. Ví dụ, pháp luật chưa có quy định cụ thể về chế tài đối với các bên khi bị ảnh hưởng bởi sự lạm quyền trong hoạt động thanh tra của cơ quan chức năng; về thời hạn thanh tra cho một lần thanh tra, pháp luật đưa ra quy định tối đa là không quá 30 ngày và trong trường hợp cần thiết có thể gia hạn thêm 30 ngày tuy nhiên lại không có một văn bản pháp luật nào quy định những trường hợp cần thiết để gia hạn thời gian thanh tra kể trên;90 hay như quy định về thẩm quyền của UBCKNN trong công tác thanh tra, khác với UBCKNN các nước trên thế giới, UBCKNN Việt Nam không có khả năng thu thập thông tin về tài khoản và giao dịch ngân hàng; không có quyền tiếp cận điện thoại, thư tín điện tử91… Những hạn chế này có thể là nguyên nhân làm hạn chế hoạt động thanh tra, giám sát của UBCKNN trên TTCK nói chung và trong hoạt động của CTCK nói riêng. Về thực tiễn hoạt động thanh tra, giám sát trên TTCK, theo báo cáo của Thanh tra UBCKN, trong năm 2013, UBCKNN đã tổ chức hơn 60 đoàn thanh tra, kiểm tra, phát hiện và xử phạt hơn 100 trường hợp vi phạm với tổng số tiền phạt hơn 7,7 tỷ đồng92. So với số lượng các hành vi vi phạm trên thực tế thì hoạt động thanh tra, giám sát còn chưa tương thích, do đó cần phải được tăng cường hơn nữa.

b. Chế tài đối với các hành vi khai thác xung đột lợi ích trong hoạt động của CTCK:

Nhằm nâng cao ý thức chấp hành pháp luật về chứng khoán của CTCK cũng như khôi phục một phần thiệt hại đối với nhà đầu tư là khách hàng của CTCK trong trường hợp bị xâm phạm về quyền và lợi ích, Pháp Luật về Chứng khoán và TTCK Việt Nam còn quy định về chế độ trách nhiệm pháp lý đối với CTCK khi CTCK thực hiện các hành vi khai thác xung đột lợi ích. Chế độ trách nhiệm pháp lý đối với các hành vi khai thác xung đột lợi ích trong hoạt động của CTCK cũng là trách nhiệm pháp lý được áp dụng chung trong hoạt động của các chủ thể trên TTCK, bao gồm cả trách nhiệm về hành chính, trách nhiệm dân sự và trách nhiệm hình sự. Tương ứng với ba loại trách

90 Trần Quốc Hoài (2006), tlđd, tr.52.

91 Thu Hằng (2014), “Thanh tra, giám sát thị trường chứng khoán: Đối mặt với nhiều rào cản.” (Xem tại:

http://www.baohaiquan.vn/pages/nhieu-be-tac-trong-viec-thanh-tra-giam-sat-thi-truong-chung-khoan.aspx)

92 Thanh tra UBCKNN, “Hoạt động thanh tra trên TTCK năm 2013 và phương hướng năm 2014 – Tiếp tục phối hợp và đẩy mạnh hoạt động”

(Xem tại: http://www.ssc.gov.vn/ubck/faces/vi/vilinks/videtail/vichitiettintuc/vidstincongbo/vichitiet102;jsessionid)

49

nhiệm pháp lý đó, Luật Chứng khoán năm 2006 cũng đưa ra ba loại chế tài tương ứng là: Chế tài dân sự - Trách nhiệm bồi thường thiệt hại của CTCK đối với khách hàng được quy định tại khoản 7, Điều 71 Luật Chứng khoán; Chế tài hành chính – Biện pháp xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chính được quy định tại Điều 119 Luật Chứng khoán năm 2006; và chế tài hình sự - truy cứu trách nhiệm hình sự được quy định tại Điều 118 Luật Chứng khoán năm 2006 và rải rác trong các quy định liên quan đến các hành vi vi phạm cụ thể.

Thứ nhất, đối với các chế tài xử lý vi phạm hành chính, các chế tài hành chính được áp dụng để xử lý đối với các hành vi khai thác xung đột lợi ích trong hoạt động của CTCK thực chất là các chế tài đối với các hành vi vi phạm cụ thể mà CTCK thực hiện và được pháp luật dự liệu. Các chế tài này được quy định tại Điều 125 Luật Chứng khoán năm 2006 và được hướng dẫn cụ thể tại Điều 21, Nghị định 108/2013/NĐ-CP ngày 23 tháng 9 năm 2013 của Chính phủ về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán và TTCK. Xử lý vi phạm hành chính đối với các vi phạm của CTCK là hoạt động thuộc thẩm quyền của Chánh Thanh tra chứng khoán và Chủ tịch UBCKNN93. Tùy theo thẩm quyền được quy định mà các cơ quan trên có thể áp dụng một, một số hoặc tất cả các hình thức xử lý vi phạm hành chính được quy định tại Điều 119 Luật Chứng khoán năm 2006, Điều 3, Nghị định 108/2013/NĐ-CP bao gồm: hai hình phạt chính là cảnh cáo, phạt tiền với mức tối đa là 200 triệu đồng và ba hình thức xử phạt bổ sung là đình chỉ hoạt động; thu hồi giấy phép, giấy chứng nhận liên quan đến hoạt động chứng khoán và TTCK, chứng chỉ hành nghề chứng khoán; tịch thu toàn bộ các khoản thu từ việc thực hiện các hành vi vi phạm mà có và số chứng khoán được sử dụng để vi phạm. Ngoài các hình thức xử phạt nêu trên, tổ chức, cá nhân vi phạm còn phải thực hiện các biện pháp như: buộc chấp hành quy định của pháp luật; buộc huỷ bỏ, cải chính những thông tin sai lệch, thông tin sai sự thật; buộc phải thu hồi số chứng khoán đã phát hành, hoàn trả tiền đặt cọc hoặc tiền mua chứng khoán cho các nhà đầu tư. So với các quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vưc chứng khoán và TTCK trong các văn bản trước đây như Nghị định 36/2007/NĐ-CP, Nghị định 85/2010/NĐ-CP94, mức xử phạt hành chính đối với các hành vi vi phạm của CTCK trong Nghị định 108/2013/NĐ-CP thể hiện xu hướng tăng nặng mức xử phạt đối với các hoạt động của CTCK95, nhưng so với mức xử phạt hành chính áp dụng trong việc xử lý vi phạm trong lĩnh vực chứng khoán và TTCK thì quy định này còn khá nhẹ tay (Theo quy định tại Điều 3, Nghị định 108/2013/NĐ-CP, mức xử phạt cao nhất đối với hoạt động chung trên TTCK là hai tỷ đồng, tước chứng chỉ hành nghề đến hai năm), mức xử

93 Điều 120 Luật Chứng khoán năm 2006.

94 Mức xử phạt trong Nghị định 85/2010/NĐ-CP là150 triệu (Điều 18), Nghị định 36/2007/NĐ-CP là 70 triệu (Điều 20)..

95 Mức xử phạt đối với hoạt động của CTCK theo quy định tại Điều 18 tối đa là 200 triệu, đình chỉ hoạt động đến 3 tháng.

50

lý hiện tại vẫn không tương thích với lợi nhuận thu được từ các hành vi vi phạm, do đó chưa đủ sức răn đe và không thể ngăn ngừa các hành vi vi phạm trên thực tế96. Bên cạnh đó, đối với các hình phạt bổ sung và các biện pháp khắc phục hậu quả, Pháp Luật về Chứng khoán và TTCK cũng không đưa ra những hướng dẫn cụ thể nên việc áp dụng các biện pháp này cũng rất hạn chế. Mọi trường hợp UBCKNN xử lý cho đến nay mới chỉ dừng ở hình thức phạt tiền, chưa có trường hợp nào UBCKNN tịch thu các khoản thu trái pháp luật. Vì vậy, để pháp luật đi vào cuộc sống thì những quy định về hình thức xử phạt bổ sung cần được chi tiết hóa, cụ thể hóa, đặc biệt phải nêu rõ các khoản lợi nhuận thu được từ hành vi vi phạm là khoản nào (toàn bộ các khoản thu từ hành vi vi phạm hay chỉ là các khoản thu do chênh lệch giá, các khoản phí môi giới, các khoản lãi do sử dụng trái phép tiền, tài sản của nhà đầu tư), vấn đề xác nhận các khoản lợi nhuận này như thế nào?... Quy định cụ thể như vậy sẽ đảm bảo được sự công bằng trong việc bảo vệ quyển lợi của các chủ thể tham gia TTCK97.

Thứ hai, chế tài bồi thường thiệt hại theo Luật Dân sự. Nếu như những quy định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực chứng khoán được pháp luật quy định rất công phu thì các quy định về tranh chấp, bồi thường thiệt hại cũng như các chế tài dân sự lại được quy định khá sơ sài. Luật Chứng khoán hiện hành (Điều 71) mới chỉ đưa ra những quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của CTCK đối với khách hàng khi CTCK thực hiện những hành vi vi phạm nhất định, còn các quy định cụ thể về thủ tục bồi thường thiệt hại hay cơ chế xác định các thiệt hại, tổn thất này lại được quy định trên cơ sở dẫn chiếu sang “Các quy định khác của pháp luật”98. Trên thực tế, các quyền và lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư bị xâm hại đáng kể bởi những hành vi vi phạm của CTCK và các cơ quan chức năng cũng rất lúng túng trong việc xử lý những hành vi vi phạm trên99. Về mặt này, kiến nghị Luật Chứng khoán nên đưa ra những quy định cụ thể và đặc thù về cơ chế bồi thường thiệt hại trong lĩnh vực chứng khoán, áp dụng thủ tục rút gọn trong giải quyết các tranh chấp liên quan đến giao dịch chứng khoán nhằm bảo vệ tốt hơn cho nhà đầu tư trong trường hợp các hành vi khai thác xung đột lợi ích xảy ra100.

Đối với các chế tài hình sự, Luật Chứng khoán năm 2006 đã quy định việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với một số hành vi vi phạm trong hoạt động của CTCK, cụ thể là: Hành vi lợi dụng chức trách, nhiệm vụ để cho mượn tiền, chứng khoán trên khoản của khách hàng; cầm cố hoặc sử dụng tiền, chứng khoán trên tài khoản của khách hàng khi chưa được khách hàng uỷ thác (khoản 3 Điều 125); Hành vi sử dụng thông tin

96 Xem Báo cáo thường niên của UBCKNN năm 2013.

97 PGS. TS Lê Thị Thu Thủy (2011), tlđd, tr.245-246.

98 PGS. TS. Nguyễn Văn Vân (2006), “Để Luật Chứng khoán là “cú hích” đối với nền kinh tế”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (5-75), tr.64.

99 PGS. TS Lê Thị Thu Thủy (2011), tlđd, tr.244.

100 PGS. TS. Nguyễn Văn Vân (2006), “Để Luật Chứng khoán là “cú hích” đối với nền kinh tế”, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, (5-75), tr.64.

51

nội bộ để mua, bán chứng khoán; tiết lộ thông tin hoặc đề nghị người khác mua, bán chứng khoán (khoản 1 Điều 126); Hành vi cố ý cung cấp tài liệu giả, làm giả, làm sai lệch hoặc tiêu huỷ tài liệu giao dịch để lừa đảo; dụ dỗ khách hàng mua, bán chứng khoán (khoản 4 Điều 126); Hành vi tạo dựng và tuyên truyền thông tin sai sự thật gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến TTCK, gây lũng đoạn thị trường giao dịch chứng khoán (khoản 5 Điều 126); Hành vi vi phạm quy định về thời hạn xác nhận số liệu; chuyển giao chứng khoán; sửa chữa, giả mạo chứng từ trong thanh toán; vi phạm chế độ bảo quản chứng khoán; chế độ đăng ký, lưu ký, bù trừ, thanh toán chứng khoán; chế độ bảo mật tài khoản lưu ký của khách hàng (khoản 1 Điều 127),... Tuy nhiên, Bộ Luật Hình sự hiện hành lại chỉ xác định ba tội danh cụ thể là tội cố ý công bố thông tin sai lệch hoặc che giấu sự thật trong hoạt động chứng khoán (Điều 181a), tội sử dụng thông tin nội bộ để mua bán chứng khoán (Điều 181b) và tội thao túng giá chứng khoán (Điều 181c).

Ngoài ra, để tạo thuận lợi cho việc thực thi các quy định về xử lý trách nhiệm hình sự đối với các vi phạm trong lĩnh vực chứng khoán trong đó có ba hành vi tội phạm này, các Bộ, ngành liên quan cũng đã xây dựng và ban hành Thông tư liên tịch số 10/2013/TTLT-BTP-BCA-TANDTC-VKSNDTC-BTC ngày 26 tháng 6 năm 2013 hướng dẫn áp dụng một số điều của Bộ luật Hình sự về các tội phạm trong lĩnh vực thuế, tài chính - kế toán và chứng khoán. Thông tư này đã làm rõ các yếu tố thuộc về chủ thể tội phạm, các tình tiết là yếu tố định tội hoặc định khung hình phạt, xác định hậu quả là thiệt hại về vật chất và phi vật chất (gây ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách, pháp luật của Nhà nước về TTCK; làm mất niềm tin của nhà đầu tư vào TTCK;

làm ảnh hưởng đến sự công bằng, tính minh bạch, công khai và an toàn của TTCK).

Liên quan đến các hành vi vi phạm khác trong lĩnh vực chứng khoán, có một số tội danh được quy định trong Bộ Luật Hình sự 1999 (sửa đổi bổ sung năm 2009) có thể vận dụng để truy cứu trách nhiệm hình sự như: tội cố ý làm trái quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng (Điều 165); tội lừa đảo chiếm đoạt tài sản (Điều 139);

tội sử dụng trái phép tài sản (Điều 142); tội cố ý làm lộ bí mật công tác (Điều 286)…

Tuy vậy, do không có văn bản hướng dẫn cụ thể nên việc xác định mặt khách quan của tội phạm là rất khó khăn101. Thực trạng này đặt ra yêu cầu cần phải bổ sung các văn bản hướng dẫn thi hành nhằm đảm bảo xử lý nghiêm khắc các hành vi khai thác xung đột lợi ích trong hoạt động của CTCK, đảm bảo tính minh bạch và hiệu quả của TTCK nói chung.

Nhìn chung, các quy định về trách nhiệm pháp lý trên TTCK trong pháp luật hiện hành chỉ tập trung vào chế tài xử phạt vi phạm hành chính ở mức độ thấp, các chế tài về trách nhiệm hình sự và bồi thường thiệt hại được quy định chung chung nên tính răn đe

101 Hoàng Quỳnh Chi (2006), “Hoàn thiện các biện pháp bảo vệ nhà đầu tư chứng khoán”, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, (87), tr.45.