CHƯƠNG II: ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG CỦA THUẾ GTGT ĐẾN ỔN ĐỊNH VÀ PHÁT TRIỂN KINH TẾ VIỆT NAM TỪ NĂM 1999 ĐẾN NAY
2.5. Những hạn chế về chính sách, quản lý và tổ chức thu thuế ảnh hưởng đến vai trò kích thích kinh tế của thuế GTGT
2.5.1 Hạn chế về chính sách thuế
2.5.1.1. Chính sách thuế GTGT chưa ổn định, thiếu nhất quán.
Thuế GTGT được thể hiện tại 3 văn bản Luật khác nhau là Luật thuế GTGT số 02/1997/QH9 ngày 10/5/1997 (có hiệu lực thi hành ngày 01/01/1999), Luật thuế GTGT số 07/2003/QH11 ngày 17/6/2003 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế GTGT năm 1997 (có hiệu lực thi hành ngày 01/01/2004), Luật số 57/2005/QH11 ngày 29/11/2005 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế GTGT và Luật thuế tiêu thụ đặc biệt. Các văn bản pháp lý đi kèm để hỗ trợ thực hiện Luật thuế này thời gian qua ban hành gồm Nghị định của Chính phủ, Thông tư của Bộ Tài Chính, các Quyết định và văn bản hướng dẫn thi hành của Tổng Cục Thuế, Cục thuế các Tỉnh, Chi Cục thuế Quận, huyện...Mặt khác, năm 2006, Luật Quản lý thuế (có hiệu lực từ 01/7/2007) được Quốc hội thông qua đã bãi bỏ các quy định về quản lý thuế như đăng ký, kê khai, nộp thuế, xử lý vi phạm...của các luật, pháp lệnh thuế hiện hành trong đó có Luật thuế GTGT. Với nhiều văn bản Luật cùng quy định về thuế GTGT nên chưa tạo thuận lợi cho việc tra cứu, áp dụng pháp luật. Những quy định hướng dẫn thi hành chính sách thuế GTGT chưa ổn định, chưa đồng nhất, không đầy đủ và thiếu rõ ràng gây khó khăn cho cơ quan thuế và cho cả người nộp thuế.
2.5.1.2. Quy định nhiều đối tượng không chịu thuế GTGT.
Trước đây, Luật thuế GTGT số 02/1997/QH9 ngày 10/5/1997 quy định 26 trường hợp không thuộc diện chịu thuế GTGT. Hiện nay, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật thuế GTGT số 07/2003/QH11 ngày 17/6/2003 quy định 28 trường hợp không thuộc diện chịu thuế GTGT.
Đối tượng không chịu thuế theo quy định hiện hành quá rộng và chưa phù hợp với quá trình luân chuyển hàng hóa, dịch vụ giữa các khâu, các cơ sở sản xuất kinh doanh, điều này sẽ gây khó khăn cho việc tính thuế GTGT ở khâu sau và hạn chế phần nào động lực thúc đẩy sản xuất kinh doanh cụ thể như sau:
- Việc xác định máy móc, thiết bị, phương tiện vận tải làm tài sản cố định của DN, vật tư thuộc loại trong nước chưa sản xuất được để làm căn cứ xác định đối tượng không chịu thuế ở khâu nhập khẩu trên thực tế rất khó và không kịp thời. Quy định này chưa tạo điều kiện cho các DN trong nước chú trọng đầu tư vào hoạt động nghiên cứu - phát triển, sản xuất ra những máy móc, thiết bị, vật tư mới cung cấp cho nền kinh tế và từng bước chiếm lĩnh thị trường trong, ngoài nước.
- Vận tải quốc tế; hàng hoá, dịch vụ cung cấp trực tiếp cho vận tải quốc tế thuộc diện không chịu thuế GTGT chưa góp phần tạo điều kiện các DN vận tải Việt Nam cạnh tranh với các hãng vận tải nước ngoài do các DN vận tải không được khấu trừ thuế GTGT đầu vào làm tăng chi phí; việc xác định hàng hoá, dịch vụ cung cấp trực tiếp cho vận tải quốc tế trên thực tế rất khó khăn, dễ bị lợi dụng làm sai lệch mục tiêu của chính sách, gây thất thu thuế.
- Trong những năm qua và thời gian tới, Nhà nước đang chuyển đổi các đơn vị hoạt động điều tra, thăm dò địa chất, đo đạc, lập bản đồ thuộc loại điều tra cơ bản của Nhà nước sang hoạt động theo mô hình DN với sự tham gia của các thành phần kinh tế theo phương thức nhà nước đặt hàng. Việc quy định các việc đưa các dịch vụ này thuộc đối tượng không chịu thuế sẽ không đảm bảo tính liên hoàn của thuế GTGT, DN không được kê khai khấu trừ thuế GTGT đầu vào phải tính vào chi phí, từ đó ảnh hưởng tới hiệu quả kinh doanh của DN.
Gần đây, thị trường tài chính đang hình thành và phát triển, kéo theo sự xuất hiện một số dịch vụ tài chính mới như dịch vụ hoán đổi lãi suất, quyền chọn mua, bán ngoại tệ,...(gọi chung là các dịch vụ tài chính phái sinh) và các giao dịch chuyển nhượng vốn xuất hiện ngày càng nhiều. Theo thông lệ quốc tế, các dịch vụ tài chính thuộc đối tượng không chịu thuế GTGT. Hiện nay, Luật thuế GTGT mới chỉ quy định không chịu thuế đối với một số dịch vụ tài chính như tín dụng, bảo hiểm nhân thọ... mà chưa có dịch vụ tài chính phái sinh, chuyển nhượng vốn.
2.5.1.3. Đa thuế suất.
Thuế suất là linh hồn của thuế, là yếu tố quan trọng nhất của một chính sách thuế bởi nó phản ánh quan hệ giữa nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội. Qui định mức thuế suất hợp lý sẽ kích thích sản xuất phát triển, tăng thu NSNN, tác động tích cực đến sự phát triển kinh tế xã hội. Việc qui định số lượng các mức thuế suất
nhiều hay ít, cao hay thấp có tính quyết định đến sự áp dụng thành công hay thất bại của một chính sách thuế. Nếu số lượng mức thuế suất quá ít; Nhà nước khó thực hiện được những chính sách xã hội nhưng có ưu điểm đảm bảo tính đơn giản, dễ hiểu dễ áp dụng, hạn chế tình trạng thất thu thuế. Nếu số lượng mức thuế suất quá nhiều sẽ làm cho chính sách thuế phức tạp, khó quản lý, dễ bị vận dụng tùy tiện, bị lợi dụng để lách thuế, trốn thuế gây thất thu cho NSNN nhưng lại có ưu điểm thể hiện được khả năng điều tiết linh hoạt của nhà nước trong những trường hợp cần thiết tùy thuộc vào điều kiện tình hình kinh tế - xã hội.
Một trong những điểm thay đổi quan trọng của Luật sửa đổi một số điều về thuế GTGT là rút gọn từ 4 mức thuế suất thuế GTGT trước đây (0%, 5%, 10%, 20%) xuống còn 3 mức (0%, 5%, 10%). Thuế suất 0% áp dụng cho hàng hóa dịch vụ xuất khẩu và 02 mức thuế còn lại là 5%, 10%, trong đó thuế suất phổ thông là 10%. Chính thay đổi này làm cho việc áp dụng thuế suất đã dễ dàng hơn trước. Tuy thế, hiện tại vẫn còn vướng mắc từ việc vận dụng thuế suất thuế GTGT mà nguyên nhân cũng xuất phát từ chỗ còn quy định nhiều mức thuế suất.
- Áp dụng 03 mức thuế suất như hiện hành không đảm bảo mục tiêu cải cách chính sách như: công bằng giữa các DN, đơn giản, đảm bảo nguồn thu, việc xác định thuế đầu ra, đầu vào được khấu trừ đối với DN và ngay cả cơ quan thuế cũng rất phức tạp.
- Việc mở rộng đối tượng hàng hóa, dịch vụ thuộc nhóm thuế suất 5% (ví dụ sản phẩm cơ khí là tư liệu sản xuất; khuôn đúc các loại; ván ép nhân tạo; sản phẩm bê tông công nghiệp,...) đã làm mất đi tính phổ thông của nhóm thuế suất 10%, dẫn đến rất phức tạp trong quá trình phân biệt giữa nhóm hàng hóa, dịch vụ chịu thuế suất 5% và 10% nên thực hiện không thống nhất.
- Tiêu chí phân định một số hàng hoá, dịch vụ chưa rõ ràng trong việc áp dụng các mức thuế suất 5%, 10%: Việc xác định mức thuế suất vừa theo sản phẩm, hàng hoá, dịch vụ vừa theo công dụng sản phẩm, vừa theo tính chất lý hoá của sản phẩm. Ví dụ, sản phẩm cơ khí tiêu dùng thì áp dụng thuế suất 10%, sản phẩm cơ khí là tư liệu sản xuất là 5%, trên thực tế có những sản phẩm cơ khí không thể phân định được rõ ràng là dùng cho tiêu dùng hay dùng cho sản xuất.
- Việc phân loại nhóm mặt hàng theo biểu thuế suất thuế GTGT và danh mục hàng hóa nhập khẩu theo thông lệ quốc tế không thống nhất, làm cho việc thu thuế GTGT gặp rất nhiều khó khăn, dễ nhầm lẫn và áp dụng thuế suất sai. Cụ thể với mặt hàng mật rỉ, phế liệu thu hồi từ công nghiệp chế biến đường, khi bán ra được áp dụng thuế suất theo mặt hàng đường là 10%. Tuy nhiên, biểu thuế suất GTGT theo danh mục hàng hóa nhập khẩu thì lại quy định thuế suất 5% áp dụng đối với mặt hàng là phế liệu, phế thải thu hồi từ ngành công nghiệp chế biến thực phẩm.
Ngoài ra, mỗi năm, cơ quan quản lý thuế các cấp đã phải phát hành hàng chục nghìn công văn hướng dẫn, giải đáp thắc mắc của các DN về thuế suất thuế GTGT, tốn kém cả về nhân lực và vật lực.
2.5.1.4. Phương pháp tính thuế GTGT phải nộp chưa đồng nhất .
Do điều kiện nước ta đang trong giai đoạn đầu chuyển đổi sang kinh tế thị trường nên trình độ quản lý kinh tế, hạch toán kế toán còn hạn chế, vẫn còn thói quen mua bán nhỏ lẻ, nhất là khối ngoài quốc doanh. Nên khi triển khai thực hiện thuế GTGT đã áp dụng đồng thời hai phương pháp tính thuế: phương pháp khấu trừ thuế và phương pháp trực tiếp tính trên GTGT nhằm tạo điều kiện cho các DN có thể ổn định kinh doanh, tiếp cận làm quen với cơ chế thuế mới. Tuy nhiên, hai phương pháp tính thuế với hai chế độ tính thuế, nộp thuế riêng đã tạo ra “hai sân chơi” không bình đẳng từ đó chia cắt thị trường thành hai khu vực riêng biệt, cản trở việc giao lưu hàng hóa giữa hai khu vực.
Riêng phương pháp trực tiếp tính trên GTGT, tùy theo mức độ thực hiện hóa đơn chứng từ của hộ kinh doanh mà áp dụng một trong 3 cách tính: trực tiếp trên GTGT, trực tiếp trên doanh số kê khai hoặc ấn định doanh số (doanh số khoán). Đến nay, việc quy định này đã phát sinh những tồn tại nhất định như:
- Cách tính thuế GTGT trực tiếp trên GTGT đối với đối tượng nộp thuế thực hiện chưa đầy đủ chế độ kế toán, chứng từ theo công thức xác định GTGT bằng tỉ lệ GTGT là không chính xác, dễ gây tiêu cực trong việc ấn định tỉ lệ GTGT, xác định doanh thu, hơn thế nữa, nó sẽ tạo kẽ hở cho những kẻ cơ hội, lợi dụng để gian lận tiền của Nhà nước.
- Cách tính thuế GTGT trực tiếp trên doanh số kê khai gây ra thất thu thuế do:
+ Thực tế các hộ chỉ kê khai nộp thuế phần doanh số bán hàng hoặc cung cấp dịch vụ phản ánh trên hóa đơn thực xuất cho những khách hàng có nhu cầu sử dụng hoá đơn; phần doanh số bán lẻ hoặc bán cho những đối tượng không cần hóa đơn (thường là rất lớn) đều không lập bảng kê bán lẻ, bỏ ngoài sổ sách, không kê khai nộp thuế.
+ Xuất hoá đơn khống cho những cán bộ, công chức thuộc các đơn vị hành chính sự nghiệp có nhu cầu cần chứng từ để hợp lý hoá các khoản chi không đúng chế độ quy định, những khoản “tiêu cực phí” hoặc để thanh toán những khoản mà thực tế không phát sinh. Muốn có hoá đơn, những cán bộ công chức này phải chi cho hộ kinh doanh một số tiền theo một tỷ lệ (%) nhất định trên giá trị hóa đơn đã xuất để đủ nộp thuế và còn dư một ít lợi nhuận từ dịch vụ xuất hóa đơn. Trong trường hợp này thì cả hộ kinh doanh và công chức có nhu cầu về hóa đơn đều “đôi bên cùng có lợi”, chỉ có NSNN là bị thiệt.
+ Xuất hoá đơn khống vật tư, nguyên liệu, dịch vụ cho các DN có nhu cầu hóa đơn để hợp thức hóa chứng từ đầu vào, dĩ nhiên là cơ sở KD cũng được trả một khoản tiền để đủ nộp thuế và có lợi nhuận. Trường hợp này xét về cục bộ thì cơ quan thuế nơi quản lý hộ kinh doanh có thêm số thu, nhưng xét về tổng thể thì Nhà nước sẽ thất thu do cơ quan thuế nơi quản lý DN có nhu cầu hóa đơn sẽ không thu được phần thuế thu nhập DN của phần khai tăng chi phí.
2.5.1.5. Quy định về hoàn thuế thiếu chặt chẽ.
Hoàn thuế GTGT có ý nghĩa quan trọng trong chính sách thuế GTGT nhưng thời gian qua, cơ chế này đang bộc lộ mặt trái của nó, cụ thể như:
- Việc quản lý sử dụng hóa đơn, chứng từ chưa tốt, mua bán, thanh toán bằng tiền mặt còn phổ biến dẫn đến nhiều kẽ hở bị lợi dụng trong việc kê khai, lập hồ sơ hoàn thuế khống, rút tiền của NSNN. Theo số liệu tổng hợp không chính thức, số tiền thất thoát qua hoàn thuế đã kiểm tra phát hiện và thu hồi vào NSNN năm 2006 gần 700 tỷ đồng, trong đó ngành thuế thu 324 tỷ, ngành công an thu hồi khoảng 376 tỷ đồng.
- Những quy định về đối tượng, điều kiện được hoàn thuế, cũng như thời gian hoàn thuế chưa phù hợp như: đối tượng xét hoàn thuế quá rộng, điều kiện thủ tục lập hồ sơ hoàn thuế lại đơn giản, thời gian xét hoàn thuế (15 ngày) và thời gian xử lý tối đa (30 ngày) quá ngắn, do đó cơ quan thuế không đủ thời gian để kiểm tra, thẩm định hồ
sơ hoàn thuế từ đó không phát hiện những sai phạm hoặc những lợi dụng của DN. Tính đến cuối năm 2007, các DN trong cả nước có hồ sơ đề nghị hoàn thuế GTGT là 17 nghìn tỷ, qua kiểm tra về thủ tục pháp lý ban đầu, có đối chiếu xác minh điển hình một số hóa đơn có nghi vấn, đã loại trừ không chấp nhận hoàn thuế 12% số hóa đơn và hồ sơ không hợp lệ, tương ứng với số tiền thuế gần 3 nghìn tỷ.
Đồng thời, trong quá trình thực hiện hoàn thuế còn một số điểm chưa thống nhất, chưa đầy đủ và chặt chẽ, quy định còn phân tán ở nhiều văn bản khác nhau (quy định về hoàn thuế cho dự án ODA)... dẫn đến khi thực hiện còn mang tính chủ quan, không thống nhất, vừa gây tâm lý phiền hà cho DN và cũng có thể có nhiều rủi ro cho cán bộ khi xử lý.