2.1. Pháp luật về thẩm quyền của các cơ quan quản lý nhà nớc về bảo vệ môi trờng không khí
2.1.3. Về thẩm quyền thanh tra, xử lý vi phạm và giải quyết tranh chấp môi trờng không khí
2.1.3.1. Thẩm quyền thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật bảo vệ môi trờng không khí
Hiệu quả quản lý nhà nớc về môi trờng không khí phụ thuộc rất nhiều vào việc tổ chức và thực hiện các chính sách và pháp luật về bảo vệ môi trờng không khí. Giám sát, thanh tra, kiểm tra việc thực hiện pháp luật và các chính sách về môi trờng không khí là những hành vi pháp lý của các cơ quan có thẩm quyền hoặc của cá nhân, tổ chức nhằm theo dõi việc thực hiện pháp luật và chính sách môi trờng không khí, phát hiện những vi phạm pháp luật và
chính sách bảo vệ môi trờng không khí, những bất cập trong hệ thống pháp luật bảo vệ môi trờng nói chung và pháp luật bảo vệ môi trờng không khí nói riêng để trên cơ sở đó kiến nghị những biện pháp ngăn chặn và những giải pháp sửa đổi, bổ sung. Các biện pháp này có tác dụng rất lớn trong việc nâng cao ý thức tự giác, tính triệt để của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật môi trờng không khí.
Thanh tra nhà nớc về bảo vệ môi trờng không khí là hoạt động của cơ
quan nhà nớc có thẩm quyền đợc tiến hành theo một thủ tục chặt chẽ nhằm xác định các vi phạm pháp luật bảo vệ môi trờng không khí cũng nh hậu qủa của chúng để xử lý theo luật định. Thanh tra là hoạt động có tầm quan trọng rất lớn trong việc đảm bảo thực hiện chính sách và pháp luật môi trờng không khí. Vì vậy, nội dung, thủ tục thanh tra, thẩm quyền tiến hành thanh tra là những vấn đề cần phải lu ý và quy định cụ thể hơn trong các văn bản pháp luËt.
Thanh tra nhà nớc về bảo vệ môi trờng đã đợc quy định trong pháp luật bảo vệ môi trờng tai các điều 41, 42, 43 Luật bảo vệ môi trờng; Điều 37, 38 NĐ 175/1994/NĐ-CP và Thông t số 1485- MTg ngày 03/04/1994 của Bộ Khoa học, Công nghệ và Môi trờng hớng dẫn tổ chức quyền hạn và phạm vi hoạt động của thanh tra về bảo vệ môi trờng và một số văn bản liên quan khác.
Theo các quy định này, công tác thanh tra về môi trờng có những nội dung chủ yếu sau đây:
- Thanh tra việc chấp hành pháp luật về bảo vệ môi trờng không khí và các quy định có liên quan.
- Xác định và lập báo cáo về các sự cố, ô nhiễm, suy thoái môi trờng không khí để các cơ quan có thẩm quyền giải quyết.
- Giúp các cơ quan có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại, tố cáo và tranh chấp trong lĩnh vực bảo vệ môi trờng không khí.
Theo Điều 40 Luật bảo vệ môi trờng, cơ quan quản lý nhà nớc về môi tr- ờng thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành về bảo vệ môi trờng và có
trách nhiệm phối hợp với thanh tra chuyên ngành của các Bộ, ngành hữu quan trong việc bảo vệ môi trờng không khí. Quy định này xuất phát từ đặc thù của hoạt động quản lý nhà nớc về môi trờng là hoạt động mang tính chất liên ngành, vì vậy nhất thiết phải có sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan chức năng trong qúa trình tiến hành công tác thành tra việc tuân thủ pháp luật về bảo vệ môi trờng không khí.
Thanh tra chuyên ngành môi trờng không khí đợc chia làm hai cấp: cấp Trung ơng thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trờng; cấp địa phơng thuộc Sở Tài nguyên và Môi trờng. Hiện nay, thanh tra nhà nớc về bảo vệ môi trờng, trong
đó có thanh tra về bảo vệ môi trờng không khí đợc tiến hành theo hai phơng thức sau:
- Thanh tra theo kế hoạch: là những đợt thanh tra theo kế hoạch đã đ- ợc xây dựng hàng năm hoặc theo từng quí. Thanh tra theo phơng thức này chiếm 70% tổng số cuộc thanh tra.
- Thanh tra đột xuất, do yêu cầu phải xác minh những dấu hiệu vi phạm pháp luật bảo vệ môi trờng hoặc để giải quyết các vụ việc vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trờng. Thanh tra theo phơng thức này chiếm 30% tổng số cuộc thanh tra.
Trong quá trình thanh tra, đoàn thanh tra hoặc thanh tra viên có quyền:
yêu cầu các tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp tài liệu và trả lời những vấn đề cần thiết cho việc thanh tra; Tiến hành các biện pháp kiểm tra kĩ thuật tại hiện trờng; quyết định tạm đình chỉ trong trờng hợp cần khẩn cấp các hoạt
động có nguy cơ gây sự cố nghiêm trọng về môi trờng không khí và phải chịu trách nhiệm trớc pháp luật về quyết định đó của mình; đợc quyền xử lý các hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trờng không khí theo thẩm quyền hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nớc có thẩm quyền xử lý vi phạm.
Trên thực tế, các hoạt động thanh tra về bảo vệ môi trờng không khí theo quy định của pháp luật hiện hành đã góp phần không nhỏ trong việc ngăn chặn các hành vi gây ô nhiễm môi trờng không khí, góp phần vào xử lý những vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trờng không khí.
Ngoài thẩm quyền về thanh tra, cơ quan quản lý nhà nớc về môi trờng còn có thẩm quyền xử lý các vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trờng không khí.
Trên cơ sở kết quả thanh tra, hoặc khi phát hiện ra hành vi vi phạm pháp luật về bảo vệ môi trờng không khí cơ quan quản lý nhà nớc về môi trờng trong phạm vi thẩm quyền của mình có quyền đợc quy định các trách nhiệm pháp lý
đối với các chủ thể có vi phạm đó. Các trách nhiệm pháp lý này sẽ đợc xem xét cụ thể trong phần sau.
2.1.3.2. Thẩm quyền giải quyết tranh chấp môi trờng không khí
Tranh chấp môi trờng nói chung và tranh chấp môi trờng không khí nói riêng đợc hiểu là những xung đột, những mâu thuẫn giữa các quan hệ pháp luật môi trờng khi họ cho rằng quyền và lợi ích của họ bị xâm hại hoặc có nguy cơ bị xâm hại. Họ có quyền yêu cầu các cơ quan nhà nớc có thẩm quyền giải quyết các xung đột, mâu thuẫn trong lĩnh vực bảo vệ môi trờng không khí thông qua việc áp dụng một cơ chế pháp lý thích hợp.
Tranh chấp môi trờng không khí thờng là các tranh chấp ngoài hợp đồng, nó có đặc điểm là: phát sinh trực tiếp hoặc có liên quan mật thiết tới các hoạt
động bảo vệ môi trờng không khí, phát sinh rất sớm, các tranh chấp gắn liền với các lợi ích cá nhân và cộng đồng, bên bị hại gồm nhiều đối tợng khác nhau và thiệt hại khó xác định - thờng là rấn lớn. Giải quyết tranh chấp trong lĩnh vực môi trờng không khí với ý nghĩa là hoạt động của các cơ quan nhà n- ớc có thẩm quyền nhằm giải quyết các bất đồng, mâu thuẫn giữa các tổ chức, cá nhân để tìm ra các giải pháp đúng đắn trên cơ sở pháp luật nhằm khôi phục quyền lợi của các chủ thể bị xâm phạm, phục hồi tình trạng môi trờng không khí bị thiệt hại đồng thời truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trờng không khí.
Để đáp ứng các yêu cầu đó của giải quyết tranh chấp môi trờng không khí, đòi hỏi các tranh chấp đó phải đợc tiến hành theo những nguyên tắc cơ
bản sau:
- Nguyên tắc khuyến khích các bên tranh chấp tự thơng lợng và hoà giải ngay tại cấp cơ sở.
- Nguyên tắc ngời gây ô nhiễm phải trả tiền, hay còn gọi là nguyên tắc PPP (The Polluter Pays Principle).
- Nguyên tắc u tiên áp dụng các biện pháp nhằm khôi phục tình trạng môi trờng không khí bị thiệt hại.
Do những đặc điểm và yêu cầu đó của các tranh chấp môi trờng không khí cho thấy hoạt động giải quyết các tranh chấp môi trờng không khí đòi hỏi phải
đợc tiến hành một cách công phu, nghiêm túc, khách quan, phải đảm bảo đợc sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan giải quyết tranh chấp (trong trờng hợp các tranh chấp do Toà án giải quyết) với các cơ quan chuyên ngành quản lý môi trờng không khí trong việc thu thập và đánh giá các chứng cứ có liên quan đến hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ môi trờng không khí và thiệt hại thực tế mà hành vi đó gây ra. Vì vậy, nó đòi hỏi phải đợc tiến hành theo một trình tự, thủ tục chặt chẽ. Các tranh chấp về môi trờng không khí hiện nay ở Việt Nam đợc giải quyết theo trình tự thủ tục giải quyết các tranh chấp môi trờng nói chung.
Theo đó, nó đợc thực hiện theo những bớc sau:
- Các bên tự tiến hành thơng lợng;
- Tranh chấp đợc hoà giải với sự chứng kiến của hoà giải viên;
- Khi quá trình tự thơng lợng và hoà giải không thành, việc giải quyết tranh chấp đợc thực hiện tại các cơ quan quản lý nhà nớc về môi trờng không khí hoặc Toà án.
Trớc đây, tại Điều 2-NĐ 26/CP ngày 26/04/1996 quy định xử phạt vi phạm hành chính vè bảo vệ môi trờng có quy định nh sau: việc bồi thờng thiệt hại do vi phạm hành chính về bảo vệ môi trờng gây ra đợc tiến hành theo nguyên tắc thoả thuận giữa bên có hành vi gây ra thiệt hại và bên bị thiệt hại.
Đối với những thiệt hại về vật chất có giá trị đến 1.000.000 đồng nếu các bên không tự thơng lợng đợc thì ngời có thẩm quyền xử phạt quyết định mức bồi thờng, những thiệt hại trên 1.000.000 đồng đợc giải quyết tại Toà án theo thủ tục tố tụng dân sự. Nhng đến Nghị định số 121/2004/NĐ-CP thay thế NĐ số
26/CP này thì quy định này đã không còn thấy xuất hiện nữa mà nó đã đợc chuyển sang quy định tại Bô luật tố tụng dân sự 2004.
Cũng theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trờng của Việt Nam thì
các tranh chấp về bảo vệ môi trờng nói chung và không khí nói riêng trên lãnh thổ Việt Nam mà một bên là ngời nớc ngoài cũng đợc giải quyết theo quy
định của pháp luật Việt Nam nhng đồng thời cũng có xem xét đến pháp luật và thông lệ quốc tế.
Ngoài ra, tranh chấp môi trờng không khí cũng có thể xảy ra giữa các quốc gia với nhau, đặc biệt là những nớc có biên giới chung vì ô nhiễm môi tr- ờng không khí là một trong năm yếu tố ô nhiễm môi trờng xuyên biên giới, vì
vậy nó có thể dẫn đến các tranh chấp môi trờng không khí giữa các quốc gia với nhau là điều có thể xảy ra. Vì các tranh chấp giữa các quốc gia là tranh chấp giữa các chủ thể có chủ quyền nên thơng lợng, giải quyết tranh chấp bằng phơng pháp hoà bình là nguyên tắc mà pháp luật môi trờng Việt Nam theo đuổi. Điều 44 Luật bảo vệ mụi trờng Việt Nam cú quy định rừ rằng: tranh chấp giữa Việt Nam và các nớc khác trong lĩnh vực bảo vệ môi trờng đợc giải quyết trên cơ sở thơng lợng, có xem xét đến pháp luật và thông lệ quốc tế.
Thực tế tại Việt Nam đã cho thấy, các xung đột, tranh chấp về môi trờng nói chung và môi trờng không khí nói riêng ngày càng gia tăng cùng với quá
trình phát triển của đất nớc, do nhu cầu phát triển của mỗi cá nhân, tổ chức và cùng với sự nâng cao nhận thức của ngời dân trong việc bảo vệ môi trờng:
năm 2002 toàn quốc có 2.000 đơn khiếu kiện về tranh chấp tài nguyên và môi trờng trong cả nớc; bình quân 200 đơn/ tháng, tăng gấp 1,5 lần so với năm 2000. Những vụ khiếu kiện này tập trung phần lớn ở vùng ven đô xoay quanh tranh chấp về đất đai, ô nhiễm môi trờng không khí do khói bụi, rác thải gây ra ở các làng nghề...
Tuy nhiên, các quy định pháp luật hiện hành trong lĩnh vực này lại cha theo kịp để làm nền tảng cho việc giải quyết tốt các tranh chấp về môi trờng nói chung và môi trờng không khí nói riêng trên thực tế, đôi khi nó còn làm
cho các tranh chấp, xung đột càng trở lên căng thẳng, gây mất đoàn kết trong nội bộ nhân dân, giảm lòng tin của ngời dân vào chính cơ quan có thẩm quyền giải quyết vụ việc.
Ta có thể lấy một ví dụ cho vấn đề này khi đề cập đến các xung đột về môi trờng và môi trờng không khí ngày càng trở lên tồi tệ tại các làng nghề ở vùng đồng bằng sông Hồng trong khuôn khổ Đề án nghiên cứu về xung đột môi trờng do Chơng trình nghiên cứu Việt Nam - Hà Lan tài trợ trong thời gian từ 05.2002 đến 04.2004 khi nhóm nghiên cứu tiến hành khảo sát tại 3 làng nghề và 3 làng lân cận không làm nghề thuộc các tỉnh Nam Định, Bắc Ninh và Hà Tây. Qua đó nhận thấy: môi trờng không khí ở các làng nghề bị ô nhiễm có tính cục bộ tại nơi trực tiếp sản xuất, đặc biệt là ô nhiễm khói, bụi v- ợt quá TCCP là ô nhiễm do sử dụng nhiên liệu là than, củi...
Tại Tiên Phơng (Hà Tây), nhóm nghiên cứu đã ghi nhận đợc một vụ việc xung đột rất căng thẳng giữa một bên là cộng đồng dân c thôn Quyết Tiến và một bên là một nhóm làm nghề sản xuất gạch. Câu chuyện này xuất phát từ việc chính quyền xã cho phép một nhóm xây dựng 06 lò gạch ngay bên cạnh của thôn Quyết Tiến. Khói lò gây ra tình trạng ô nhiễm không khí trong thôn và gây ra tình trạng chết cây cối, hoa màu và ảnh hởng đến sức khoẻ của ngời dân trong thôn. Sau khi kiến nghị, chính quyền xã không giải quyết thì chính quyền thôn đã tiến hành họp dân để tìm giải pháp cho vấn đề ô nhiễm. Mỗi gia đình trong thôn cử một đại diện với phơng tiện là thùng múc nớc tham gia vào đoàn ngời kéo ra dùng nớc dập tắt lò là biện pháp đợc đa ra từ cuộc họp này. Kết quả là sau khi bị dập lò đến lần thứ 2, các ông chủ lò bị thua lỗ và phải huỷ bỏ hợp đồng làm gạch với chính quyền địa phơng. Sự việc này cho
đến nay lại tiếp tục lặp lại với mức độ ảnh hởng lớn hơn. Vẫn cùng vị trí nới xây dựng các lò trớc đây, nay số lò đợc xây dựng nhiều gấp 5 lần trớc đây, nên mức độ ảnh hởng đơn giản theo phép tính số học thô sơ nhất thì cũng tăng lên gấp 5 lần. Nhng điều khác biệt ở đây là ngời dân trong thôn không thể áp dụng biện pháp cũ vì lẽ số lò gạch này hoạt động dới sự bảo trợ của chính quyền huyện trên danh nghĩa giải phóng nền đất để đào sông phục vụ khu du
lịch sinh thái. Cho nên mặc dù rất bức xúc nhng ngời dân cha tìm đợc giải pháp cho vấn đề này9.
Qua ví dụ này có thể thấy rằng: mặc dù đã có các quy định về giải quyết tranh chấp môi trờng nói chung và môi trờng không khí nói riêng nhng hiệu quả thực thi của nó trên thực tế còn rất hạn chế. Điều đó có thể đợc lý giải bởi nhiều nguyên nhân khác nhau nh: ý thức chấp hành pháp luật về bảo vệ môi trờng không khí của ngời dân còn thấp, do nhu cầu phát triển đôi khi
đợc đặt cao hơn nhu cầu đợc sống trong một môi trờng trong lành của bên gây ra tranh chấp, nhng nó cũng phải đợc kể đến lý do là sự thiếu trách nhiệm của chính các cơ quan có thẩm quyền trong việc giải quyết tranh chấp này... Qua
đó có thể nhận thấy những bất cập nảy sinh trong chính các quy định của pháp luật về giải quyết các tranh chấp môi trờng (trong đó có tranh chấp môi trờng không khí). Cụ thể là:
- Pháp luật về giải quyết tranh chấp môi trờng còn thiếu sự rõ ràng trong việc quy định trình tự thủ tục giải quyết tranh chấp môi trờng: Theo các quy định của pháp luật bảo vệ môi trờng thì các tranh chấp môi trờng không khí hiện nay đợc giải quyết theo trình tự chung giải quyết các tranh chấp dân sự. Theo đó, các tranh chấp môi trờng trớc tiên sẽ đợc hoà giải tại cấp cơ sở.
Nhng trên thực tế, vì các tranh chấp môi trờng thờng liên quan đến nhiều chủ thể khác nhau nên nó khó có thể hoà giải đợc ở cấp cơ sở. Khi ấy, theo quy
định phải cần đến sự hoà giải của các cơ quan quản lý nhà nớc về môi trờng.
Điều này sẽ khó có thể đảm bảo đợc tính chính xác, khách quan. Bởi lẽ các cơ
quan nhà nớc sẽ khó công tâm trong hoà giải các tranh chấp môi trờng khi một bên tham gia tranh chấp là các doanh nghiệp hoặc là cơ sở công nghiệp mà trớc đã từng tuân thủ rất nghiêm túc các quyết định của họ.
- Cần có quy định xác định cụ thể trách nhiệm phải giải quyết các tranh chấp về môi trờng khi có đơn yêu cầu, khiếu nại của ngời dân, đặc biệt là tại cỏc cấp chớnh quyền cơ sở: qua vớ dụ trờn ta cũng đó thấy rừ đợc sự thiếu sút hay yếu kém của các quy định này, bởi theo quy định của pháp luật thì khi có
9 Đặng Đình Phong, Xung đột môi trờng trong các làng nghề ở đồng bằng sông Hồng thực trạng và xu hớng biến đổi, Tạp chí bảo vệ môi trờng số 9-2004.