T HC RNG XU KHU GO NG B NG
3.2.4. Khung khổ thể chế chính sách xuất khẩu gạo
Trong gần 30 năm qua kể từ khi đổi mới, đặc biệt là từ năm 1989 – năm đánh dấu chính thức Việt Nam quay trở lại thị trường lúa gạo thế giới, Việt Nam (trong đó có ĐBSCL) đã từng bước khẳng định mình trở thành một cường quốc XKG hàng đầu thế giới. Đồng hành với q trình XKG, thể chế chính sách XKG cũng dần dần được hình thành, hồn chỉnh một cách có hệ thống. Q trình ban hành thể chế chính sách điều tiết XKG của Nhà nước ta được đánh dấu bởi một số mốc quan trọng, như:
. Năm 1998: Quyết định số 39/1998/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập Ban chỉ đạo điều hành hoạt động XKG và nhập khẩu phân bón. . Năm 2001: Quyết định số 46/2001/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về quản lý xuất khẩu, nhập hàng hóa thời kỳ 2001-2005.
. Năm 2006: Nghị định số 12/2006/NĐ-CP của Chính phủ về việc quy định chi tiết thi hành Luật thương mại về hoạt động mua bán hàng hóa quốc tế và các hoạt động đại lý mua, bán, gia công và quá cảnh hàng hóa với nước ngồi.
. Năm 2010: Nghị định số 109/2010/NĐ-CP về kinh doanh XKG.
Tiến trình cụ thể của những thay đổi thể chế chính sách XKG của Việt Nam có thể chia theo các giai đoạn sau đây:
(1) Giai đoạn 1989-2001: Phân bổ hạn ngạch và chỉ định đầu mối xuất khẩu. + Năm 1991-1992, với chủ trương mở rộng tiêu thụ hàng hóa, nên khuyến khích nhiều doanh nghiệp tham gia xuất khẩu. Thời gian này sản xuất nông nghiệp ĐBSCL phát triển khá mạnh, nhưng lại thiếu bạn hàng và thị trường xuất khẩu.
+ Năm 1993-1996, giá gạo trên thị trường thế giới giảm mạnh, các công ty kinh doanh XKG bị lỗ, các tỉnh đã đề nghị các công ty, doanh nghiệp nhà nước đảm nhận khâu XKG, còn các địa phương chỉ lo sản xuất và cung ứng, tạo chân hàng (thu mua, xay xát, chế biến, vận chuyển nội địa).
+ Đến năm 1997, tình hình tiêu thụ gạo của thế giới lại có nhiều thuận lợi, việc kinh doanh XKG có lãi. Tuy vậy, tình trạng mua lúa nguyên liệu của nơng dân có nhiều tiêu cực: ép giá, ép cấp, độn giá trong các hợp đồng gạo với nước ngồi... Chính phủ đã chỉ đạo chấn chỉnh hoạt động XKG và huy động nguồn hàng bằng cách các doanh nghiệp (kể cả các doanh nghiệp của địa phương) kinh doanh gạo có hiệu quả làmđầu mối xuất khẩu.
+ Trong các năm 1998-2001, một trong những chính sách quan trọng nhất là Quyết định số 39/1998/QĐ-TTg về việc thành lập Ban chỉ đạo điều hành hoạt động XKG và nhập khẩu phân bón. Nội dung cơ bản của Quyết định này là: (i) Nhà nước điều hành XKG bằng hạn ngạch và chỉ tiêu định hướng (hàng năm công bố hạn ngạch, chỉ tiêu và giao cho các doanh nghiệp thực hiện); (ii) Nhà nước quy định giá sàn thu mua lúa nhằm đảm bảo lợi ích của nơng dân sản xuất lúa. Đồng thời, Nhà nước cũng hình thành và 10 ngày một lần công bố khung giá hướng dẫn GXK các loại phù hợp với giá gạo trong nước; (iii) Nhà nước chọn và chỉ định một số doanh nghiệp trực tiếp xuất khẩu.
Tuy nhiên, trong các năm 2000-2001, thị trường tiêu thụ gạo có khó khăn, Nhà nước đã khuyến khích các doanh nghiệp tìm được thị trường, bạn hàng mới và hoạt động xuất khẩu có hiệu quả thì đều được XKG. Và như thế là hạn ngạch, chỉ tiêu hay đầu mối xuất khẩu chỉ cịn mang “tính tương đối”.
(2) Giai đoạn 2002-2005: Bãi bỏ phân bổ quota, mở rộng sự tham gia XKG, quy định xuất khẩu vào thị trường tập trung.
Đáp ứng yêu cầu của thực tế về tình hình XKG, ngày 04-04-2001, Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định số 46/2001/QĐ-TTg, về quản lý xuất, nhập khẩu hàng hóa, thời kỳ 2001-2005. Tại Điều 6, Chương II của Quyết định 46, có quy định cụ thể đối với XKG, như sau:
. Bãi bỏ cơ chế giao hạn ngạch XKG và việc quy định doanh nghiệp đầu mối kinh doanh xuất nhập khẩu mặt hàng này.
. Doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế đều được XKG, nếu có đăng ký kinh doanh ngành hàng lương thực hoặc nông sản.
. Đối với các hợp đồng XKG sang thị trường tập trung (Hợp đồng Chính phủ), thì giao cho Bộ Thương mại, sau khi trao đổi với VFA, chỉ định và chỉ đạo doanh nghiệp làm đại diện giao dịch, ký hợp đồng, đồng thời phân bổ số lượng GXK thuộc hợp đồng của Chính phủ cho các địa phương, dựa trên lượng lúa hàng hóa của địa phương. Trên cơ sở đó, Chủ tịch UBND các tỉnh trực tiếp giao cho các doanh nghiệp thuộc tỉnh thực hiện, có tính đến lợi ích của doanh nghiệp đại diện ký hợp đồng.
. Việc XKG theo kế hoạch trả nợ, viện trợ của chính phủ, thực hiện theo cơ chế đấu thầu hoặc quyết định riêng của Thủ tướng chính phủ.
. Để đảm bảo lợi ích của nơng dân và tạo điều kiện thuận lợi cho sản xuất nông nghiệp sản xuất lúa gạo, lưu thơng lúa gạo... Thủ tướng Chính phủ sẽ xem xét, quyết định các biện pháp cần thiết can thiệp có hiệu quả vào thị trường lúa gạo.
(3) Giai đoạn 2006-2010: Tăng cường thể chế hóa các chính sách điều tiết kinh doanh XKG.
Chính sách điều tiết XKG quan trọng nhất trong giai đoạn này là Nghị định số 12/2006/NĐ-CP, về việc thi hành Luật thương mại về hoạt động mua bán hàng hóa quốc tế và các hoạt động địa lý mua, bán, gia cơng và q cảnh hàng nước ngồi.
Điều 10, chương II của Nghị định đã có những quy định riêng cho kinh doanh XKG:
- Thương nhân thuộc các thành phần kinh tế đều được phép XKG, lúa hàng hóa.
- Bộ Thương mại phối hợp với Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nơng thơn, Ủy ban nhân dân các tỉnh có sản lượng lúa hàng hóa lớn và VFA, điều hành việc XKG hàng năm.
- Đối với các hợp đồng chính phủ, Bộ Thương mại trao đổi với VFA để VFA thống nhất việc tổ chức giao dịch, ký hợp đồng và giao hàng. Bộ Thương mại xây dựng quy chế từng bước thực hiện tổ chức đấu thầu các hợp đồng này.
VFA có quyền hành lớn: quy định về thị trường tập trung, đăng ký hợp đồng xuất khẩu qua VFA mới có tính pháp lý và có những biện pháp mạnh can thiệp vào thị trường.
(4) Giai đoạn từ 2011 đến nay: Hình thành khung thể chế chính sách tồn diện về kinh doanh XKG-Nghị định số 109/2010/NĐ-CP về kinhdoanh XKG.
Ngày 4-11-2010, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 109/2010/NĐ- CP về kinh doanh XKG. Theo Nghị định này, thương nhân Việt Nam thuộc mọi thành phần kinh tế, nếu đáp ứng đủ các điều kiện và được cấp giấy chứng nhận đủ điều kiện kinh doanh XKG thì được hoạt động XKG. Nghị định đã nêu rõ mục tiêu, nguyên tắc điều hành XKG:
. Góp phần tiêu thụ thóc, gạo hàng hóa và đảm bảo lợi ích người trồng lúa theo chính sách hiện hành.
. Đảm bảo cân đối xuất khẩu và tiêu dùng nội địa, góp phần bìnhổn giá thóc, gạo trong nước.
. Thực hiện các cam kết quốc tế, đảm bảo xuất khẩu có hiệu quả.
Để thực hiện các mục tiêu này, chính phủ đã giao cho các Bộ, ngành, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và VFA thực hiện các biện pháp cần thiết để điều hành hoạt động XKG. Đối với việc thực hiện các hoạt động XKG, thu mua tạm trữ hay tham gia bình ổn giá lúa nội địa, Nghị định 109 đã đề cập đến vai trò của VFA: thành viên của Ban điều hành XKG, đồng thời được tham gia vào tất cả các hoạt động điều hành như kinh doanh xuất khẩu (mục tiêu kinh doanh, thu mua, tạm trữ; mục tiêu đảm bảo cho người trồng lúa có lợi) và bình ổn giá lúa gạo nội địa. Như vậy, có thể nói là VFA tham gia quá sâu vào hầu hết các thể chế chính sách kinh doanh XKG.
Từ sự phân tích ở trên, có thể khái qt lại như sau:
- Song song với quá trình XKG, thể chế thị trường XKG cũng dần được hình thành một các có hệ thống. Q trình ban hành các chính sách điều tiết XKG của nhà nước đến các điều tiết vi mô của VFA, môi trường kinh doanh XKG, định hướng thị trườngtập trung, dần bãi bỏ hạn ngạch… là những thay đổi trong thể chế XKG nhằm thích ứng với những biến động của thị trường, đồng thời bảo đảm thực hiện các mục tiêu, nguyên tắc xuất khẩu đối với gạo- một mặt hàng hết sức đặc thù và nhạy cảm.
- Về mặt vĩ mơ thì thể chế chính sách XKG đã tiến một bước dài theo hướng tự do hóa khi bãi bỏ phân bổ hạn ngạch và cho phép doanh nghiệp tham gia XKG một cách rộng rãi (theo các cam kết của Việt Nam khi tham gia vào các tổ chức kinh thế khu vực và thế giới). Tuy nhiên, vẫn có những ràng buộc về xuất khẩu gắn với các thị trường tập trung.
- Hiện nay, Nhà nước vẫn điều tiết hoạt động XKG thông qua VFA bằng cách sử dụng các cơng cụ như chính sách giá sàn, phê chuẩn hợp đồng XKG của các doanh nghiệp… điều này tạora thế độc quyền và có thể dẫn đến mâu thuẫn về mặt lợi ích, lợi ích duy nhất của hệ thống XKG hiện nay là của chính các tổng cơng ty lương thực miền Bắc, miền Nam và VFA, vì họ kiểm soát độc quyền giấy phép XKG, chi phối hệ thống cung cấp gạo nội địa và cơ chế tài chính rất có lợi cho các cơng ty này. Chính vì vậy mà dẫn đến tình trạng giá GXK đang cao thì ngừng xuất khẩu, khi giá thấp thì dẩy mạnh xuất khẩu (điển hình năm 2008). Ngồi ra, với cung cách xin - cho như hiện nay, việc quản lý khơng chặt chẽ dẫn đến tình trạng doanh nghiệp tranh giành nhau bán tại một thị trường, làm cho giá bán thấp.
- Nghị định 109 về kinh doanh XKG của Chính phủ có hiệu lực vào năm 2011, tạo ra một khung khổ thể chế khá toàn diện cho các doanh nghiệp XKG của Việt Nam. Tuy nhiên, trong khi Nghị định yêu cầu các doanh nghiệp có đủ điều kiện về hạ tầng sẽ được cấp phép xuất khẩu, trái lại chỉ đạo của Chính phủ gần đây lại có xu hướng hạn chế đầu mối XKG vào con số dưới 100. Sự can thiệp chính sách mang tính hành chính này, khơng kích thích cạnh tranh trong cộng đồng doanh nghiệp kinh doanh xuất khẩu.
Cơ chế XKG của Việt Nam vẫn còn chưa minh bạch, tạo nên môi trường kinh doanh xuất khẩu như rủi ro. Các biện pháp can thiệp như: thu mua tạm trữ, giá sàn xuất khẩu hoặc quy định về thị trường tập trung chưa thúc đẩy cạnh tranh và sự vươn lên của các doanh nghiệp mới. Thể chế này tạo nên xu hướng “làm ăn chụp giật”, khơng hướng đến lợi ích dài hạn của các chủ thể trong chuỗi giá trị XKG, đặc biệt là doanh nghiệp.
Trong kinh doanh xuất khẩu lúa gạo có hiện tượng doanh nghiệp độc quyền nhóm; cịn tồn tại sự phân biệt đối xử giữa các doanh nghiệp thành viên của VFA và không phải là thành viên; giữa nhóm thành viên chủ yếu, chiếm thị phần lớn và các thành viên nhỏ.
Những điều nói trên là không phù hợp với xu hướng tự do hóa thương mại theo qui định của WTO.