6. Bố cục của luận văn
1.4. Khái quát về lịch sử hình thành và phát triển của hoạt động giaođất để thực
để thực hiện dự án đầu tƣ
1.4.1. Giai đoạn từ Hiến pháp năm 1980 đến trước ngày 08/01/1988 (ngày Luật đất đai năm 1987 có hiệu lực thi hành)
Trước khi Quốc hội thông qua Hiến pháp năm 1980, Hội đồng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 201/CP ngày 01/7/1980 quy định về việc giao đất nhưng cũng chỉ là những quy định mang tính chung chung, đơn giản. Các quy định này chủ yếu để phục vụ cho nhiệm vụ phân phối đất đai theo kế hoạch, chưa bảo vệ được quyền lợi của chủ thể sử dụng đất. Hình thức giao đất theo Quyết định số 201/CP mặc dù cũng có mục đích là để thực hiện dự án đầu tư nhưng bản chất là thực hiện theo chỉ tiêu, kế hoạch đề ra. Chủ thể sử dụng đất ở đây cũng chỉ là người được cấp phát đất để thực hiện cho kế hoạch đã được Nhà nước duyệt sẵn mà thực sự chưa hẳn xác định được mục đích sử dụng đất như thế nào cho hiệu quả. Và như thế, hoạt động giao đất giai đoạn này đã khơng khuyến khích được việc sử dụng đất một cách có hiệu quả, trong đó có ngun nhân do người sử dụng đất khơng có mục tiêu, động lực khi sử dụng đất.
Theo Hiến pháp năm 1980, đất đai thuộc sở hữu tồn dân17. Hay nói cách khác, theo Hiến pháp năm 1980, nước ta chỉ tồn tại một chế độ sở hữu duy nhất đối với đất đai là sở hữu toàn dân.
Trong giai đoạn này, nền kinh tế nước ta phát triển dựa trên kế hoạch, chỉ tiêu pháp lệnh. Các quan hệ pháp luật trong lĩnh vực kinh tế trong giai đoạn này mang tính mệnh lệnh hành chính, kể cả quan hệ pháp luật đất đai. Vì vậy, giai đoạn này khơng tồn tại yếu tố thị trường, khơng có sự thỏa thuận trong các mối quan hệ pháp luật. Đất đai do Nhà nước quản lý theo cơ chế tập trung, bao cấp. Do đó, Nhà nước độc quyền phân phối đất đai đến những đối tượng có nhu cầu sử dụng đất nhằm hoàn thành chỉ tiêu, kế hoạch mà hầu như chưa có sự quan tâm đến hiệu quả của việc sử dụng đất.
1.4.2. Giai đoạn từ ngày 08/01/1988 (ngày Luật Đất đai năm 1987 có hiệu lực thi hành) đến trước ngày 15/10/1993 (ngày Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực thi hành)
Cơ chế quản lý bao cấp, tập trung qua thời gian áp dụng đã bộc lộ những mặt hạn chế, khuyết điểm của nó. Vì thế, năm 1986 Đảng ta chủ trương đổi mới quản lý nhà nước, trong đó có sự đổi mới trong quản lý đất đai. Nhà nước đã ban hành Luật
đất đai năm 1987, văn bản luật đầu tiên điều chỉnh việc quản lý và sử dụng đất đai
trong cả nước. Tuy nhiên, Luật này cũng chỉ quy định về hoạt động giao đất tương
17
tự như Quyết định số 201/CP. Theo đó, đối tượng được Nhà nước giao đất để sử
dụng ổn định, lâu dài bao gồm: các nông trường, lâm trường, hợp tác xã, tập đồn sản xuất nơng nghiệp, lâm nghiệp, xí nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và cá nhân18. Căn cứ để xem xét việc giao đất chủ yếu dựa trên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt; kế hoạch chuyển mục đích sử dụng đất hàng năm; nhu cầu sử dụng đất ghi trong luận chứng kinh tế - kỹ thuật và trong thiết kế đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt19. Hoạt động giao đất chỉ có một hình thức duy nhất là không thu tiền sử dụng đất. Đất đai do Nhà nước quản lý tập trung, dù có giao cho chủ thể xác định nào đó thì cũng chỉ là để thực hiện kế hoạch đã được duyệt trước. Cơ quan
có thẩm quyền quyết định việc giao đất là Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (giao đất cho tổ
chức kinh tế quốc doanh), Ủy ban nhân dân cấp huyện (giao đất cho hợp tác xã, tập đoàn sản xuất và cá nhân) theo từng loại đất. Ngoài ra, Hội đồng Bộ trưởng sẽ quyết định việc giao đất để sử dụng vào mọi mục đích trong những trường hợp cần thiết20.
Với việc không thừa nhận đất đai là hàng hóa, khơng thừa nhận giá đất thị trường, hoạt động giao đất thời kỳ này cũng chỉ là hoạt động mang nặng tính chất quan hệ hành chính, nhằm điều phối nguồn lực sản xuất, một thứ “phúc lợi xã hội” theo chỉ tiêu, kế hoạch của Nhà nước để thực hiện hoạt động kinh tế của Nhà nước. Quyền sử dụng đất không được xem là một loại tài sản, không được công nhận là hàng hóa. Điều này đồng nghĩa với việc khơng cơng nhận thị trường bất động sản. Có thể nói, việc quản lý đất đai như vậy đã làm thất thu cho ngân sách Nhà nước một khoản lớn.
Cùng với chủ trương đổi mới, Nhà nước đã thực hiện nhiều chính sách đổi mới nhằm thu hút hoạt động đầu tư của nhà đầu tư trong nước cũng như nước ngoài, đã làm gia tăng nhu cầu sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư. Mặc dù vậy, Nhà nước vẫn chỉ giao đất không thu tiền sử dụng đất21. Theo tác giả, thời kỳ này mặc dù Nhà nước đã chủ trương thực hiện đường lối đổi mới của Đảng đề ra, song chúng ta chưa thoát khỏi cơ chế tập trung, bao cấp trong điều phối đất đai.
18 Điều 1 Luật Đất đai năm 1987.
19 Điều 12 Luật Đất đai năm 1987.
20 Điều 13 Luật Đất đai năm 1987.
21
1.4.3. Giai đoạn từ ngày 15/10/1993 (ngày Luật Đất đai năm 1993 có hiệu lực thi hành) đến trước ngày 01/7/2004 (ngày Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực lực thi hành) đến trước ngày 01/7/2004 (ngày Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành)
Từ những hạn chế, vướng mắc của Luật đất đai năm 1987, Luật Đất đai năm 1993 đã có những điều chỉnh chính sách đất đai nói chung và giao đất để thực hiện dự án đầu tư nói riêng cho phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội như đã thừa nhận quyền sử dụng đất là hàng hóa, được phép giao dịch trên thị trường. Bên cạnh giá đất do Nhà nước quy định thì Nhà nước đã thừa nhận giá đất trên thị trường do các chủ thể có nhu cầu chuyển nhượng và nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất tự thỏa thuận với nhau trên cơ sở một quan hệ pháp luật dân sự. Quyền sử dụng đất là hàng hóa được đưa vào lưu thơng trên thị trường bất động sản. Với việc thừa nhận này, hoạt động giao đất có thu tiền sử dụng đất cũng được ghi nhận.
Trong giai đoạn này, việc xác định hình thức giao đất có thu tiền sử dụng đất hoặc không thu tiền sử dụng đất dựa vào mục đích sử dụng đất được hiểu một cách đơn giản là nếu sử dụng đất vào mục đích nơng nghiệp, lâm nghiệp, ni trồng thủy sản, làm muối thì được giao không thu tiền sử dụng đất; các trường hợp sử dụng đất vào mục đích khác thì phải nộp tiền sử dụng đất. Như vậy, Luật đất đai năm 1993 đã khơng có sự phân biệt chủ thể sử dụng đất khi sử dụng đất vào mục đích sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, ni trồng thủy sản, làm muối. Có thể thấy, đây là một chính sách ưu đãi của Nhà nước nhằm khuyến khích sử dụng đất vào hoạt động sản xuất làm phát sinh hoa lợi từ đất22. Tuy nhiên, từ quy định này cho thấy một điểm bất hợp lý, không công bằng giữa các chủ thể sử dụng đất. Cũng là hoạt động đầu tư có nhu cầu sử dụng đất, nhưng các chủ đầu tư (chủ thể có nhu cầu sử dụng đất) sử dụng đất để tiến hành các hoạt động đầu tư trên các lĩnh vực nông nghiệp, lâm nghiệp, ni trồng thủy sản, làm muối thì được ưu đãi, khơng phải nộp tiền sử dụng đất; cịn các chủ thể khác thì phải nộp; dù rằng cả hai loại chủ thể này đều sử dụng đất với mục đích tìm kiếm lợi nhuận từ hoạt động đầu tư vào đất. Có khác chăng chỉ là một bên trực tiếp khai thác đất để thu hoa lợi, cịn bên kia thì đầu tư để kiếm lời. Có thể nói rằng, đây là trường hợp duy nhất Nhà nước giao đất để thực hiện dự án đầu tư nhưng không thu tiền sử dụng đất.
22
Về đối tượng được giao đất để thực hiện dự án đầu tư theo Luật Đất đai năm 1993 cũng rất hẹp23, đã bỏ sót đối tượng là doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế tư nhân. Mặc dù sau đó đối tượng này đã được bổ sung vào năm 1998 nhưng cũng chỉ áp dụng đối với chủ thể trong nước. Trong khi đó, cùng với chính sách thu hút đầu tư, nhu cầu sử dụng đất để thực hiện các dự án ngày một cao, song các chủ đầu tư nước ngoài24 (bao gồm cả các chủ thể sử dụng đất là người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức, cá nhân nước ngoài) dù được phép đầu tư vào Việt Nam nhưng chỉ được sử dụng đất dưới hình thức th; khơng được giao đất như chủ đầu tư trong nước. Ta thấy, ở đây có sự phân biệt đối xử giữa chủ thể sử dụng đất trong nước và nước ngoài. Theo tác giả, vấn đề này xuất phát từ quan điểm về chế độ sở hữu tồn dân đối với đất đai. Chính vì thế, mặc dù Luật Đất đai năm 1993 đã có tiến bộ hơn so với Luật Đất đai năm 1987 bằng việc thừa nhận quyền sử dụng đất là một loại hàng hóa, được phép giao dịch trên thị trường, nhưng với phạm vi áp dụng đối tượng giao đất để thực hiện dự án đầu tư một cách hạn hẹp như vậy, hoạt động giao đất để thực hiện dự án đầu tư thời kỳ này chỉ bó hẹp trong phạm vi chủ thể đầu tư trong nước. Điều này đã làm cho hoạt động giao đất thời kỳ này mang tính chắp vá, thiếu xem xét vấn đề một cách thấu đáo.
1.4.4. Giai đoạn 01/7/2004 (ngày Luật Đất đai năm 2003 có hiệu lực thi hành) đến nay hành) đến nay
Nhằm khắc phục những hạn chế và thiếu sót của Luật Đất đai năm 1993, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai năm 2003. Có thể nói, Luật Đất đai năm 2003 tuy chưa phải là đạo luật khắc phục được căn nguyên cội rễ của hoạt động điều phối đất đai nói chung và của hoạt động giao đất để thực hiện dự án đầu tư nói riêng. Nhưng xét ở những giải pháp mang tính tình thế, nó đã có nhiều tiến bộ đáng ghi nhận.
Theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, hoạt động giao đất để thực hiện các dự án đầu tư chính thức được coi là một trong những nội dung hoạt động của thị trường quyền sử dụng đất.
23 Điều 1 Luật Đất đai năm 1993.
24 Thời gian này theo quy định của pháp luật đầu tư thì đối tượng người Việt Nam định cư ở nước ngoài về nước đầu tư bị đánh đồng với đối tượng chủ thể là người nước ngoài, được gọi chung là “nhà đầu tư nước ngoài”.
Đối tượng được Nhà nước giao đất để thực hiện dự án đầu tư cũng được mở rộng hợn bao gồm 07 (bảy) trường hợp25. Theo đó, đối tượng là người Việt Nam định cư ở nước ngoài là đối tượng được xem xét giao đất khi có dự án đầu tư, bất kể là dự án đầu tư vào loại hình cơng trình nào. Có thể thấy rằng, đây là một ưu đãi lớn cho đối tượng này, bên cạnh việc lựa chọn hình thức thuê đất.
Về hình thức giao đất để thực hiện các dự án đầu tư, Luật Đất đai năm 2003 cũng đã quy định mang tính nhất qn là giao đất có thu tiền sử dụng đất. Trường hợp sử dụng đất để sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối được phân ra làm hai trường hợp là khơng thu tiền sử dụng đất và có thu tiền sử dụng đất. Theo đó, nếu các tổ chức kinh tế sử dụng đất vào hoạt động nông nghiệp, lâm nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối; tức là hoạt động đầu tư kiếm lời, thì phải nộp tiền sử dụng đất. Và trường hợp hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất vào sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, ni trồng thủy sản, làm muối thì khơng phải nộp tiền sử dụng đất nhưng nếu được giao đất vượt hạn mức đất thì phải chuyển sang thuê đất.
Theo Luật Khuyến khích đầu tư trong nước được sửa đổi, bổ sung năm 1998, nhà đầu tư là người Việt Nam định cư ở nước ngồi được quyền lựa chọn hình thức đầu tư26. Theo đó, đối tượng người Việt Nam định cư ở nước ngồi khi về nước đầu tư có thể lựa chọn đầu tư với tư cách là nhà đầu tư nước ngoài hoặc là nhà đầu tư trong nước. Nếu lựa chọn tư cách là nhà đầu tư trong nước, họ sẽ có quyền lợi như tổ chức trong nước, tức là được giao đất có thu tiền sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư. Đến Luật Đất đai năm 2003 đã mở rộng đối tượng được giao đất có thu tiền sử dụng đất bao gồm luôn cả đối tượng là người Việt Nam định cư ở nước ngồi có nhu cầu sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư, xem như mặc nhiên thừa nhận họ có tư cách giống như nhà đầu tư trong nước.
Về phương thức giao đất để thực hiện dự án đầu tư, Luật Đất đai năm 2003 cũng có sự mở rộng phù hợp với yêu cầu của việc đảm bảo quan hệ đất đai vận hành theo cơ chế thị trường. Bên cạnh việc giao đất có thu tiền sử dụng đất khơng qua đấu giá, Luật Đất đai năm 2003 có quy định về việc giao đất có thu tiền sử dụng đất thơng qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất…
25 Điều 34 Luật Đất đai năm 2003.
26
Đây là những sửa đổi, bổ sung hợp lý và có ý nghĩa về mặt kinh tế rất lớn đối với nước ta khi mà Việt Nam đang rất cần nhiều nguồn lực đầu tư vào quá trình thực hiện mục tiêu cơng nghiệp hóa – hiện đại hóa đất nước, từng bước hội nhập kinh tế quốc tế.
Tuy nhiên, qua thời gian áp dụng, Luật Đất đai năm 2003 cũng bộc lộ những hạn chế nhất định đối với những quy định có liên quan đến hoạt động giao đất để thực hiện dự án đầu tư, đòi hỏi Nhà nước tiếp tục cần phải có giải pháp khắc phục. Vấn đề này, tác giả sẽ trình bày ở chương 2 của luận văn.
Kết luận chƣơng 1
Từ nghiên cứu những vấn đề về lý luận và lịch sử của hoạt động giao đất để thực hiện dự án đầu tư, có thể đưa ra một số kết luận sau:
1. Giao đất để thực hiện dự án đầu tư là hoạt động giao đất có thu tiền sử dụng đất, chuyển giao cho chủ thể có nhu cầu sử dụng đất thực hiện dự án đầu tư nhằm tìm kiếm lợi nhuận từ việc đầu tư bỏ vốn, nhân lực để thực hiện dự án. 2. Trong quan hệ giao đất để thực hiện dự án đầu tư, nhà đầu tư tham gia vào
quan hệ này với mục đích xác lập quyền sử dụng đất; và thủ tục giao đất cũng chỉ là một bộ phận của thủ tục đầu tư. Nó là quan hệ thuộc lĩnh vực kinh tế.
3. Giao đất để thực hiện dự án đầu tư là một hoạt động thực hiện quyền sở hữu đối với đất đai, tạo nguồn thu quan trọng cho ngân sách nhà nước. Hoạt động này cũng đáp ứng được nhu cầu đa dạng của chủ thể sử dụng đất nhằm thực hiện các dự án đầu tư.
4. Cùng thời gian, chính sách pháp luật về giao đất để thực hiện dự án đầu tư từng bước được hoàn thiện nhưng bên cạnh những thành tựu đã đạt được, chúng ta còn rất nhiều vấn đề cần giải quyết để tiếp tục hoàn thiện.
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ GIAO ĐẤT ĐỂ THỰC HIỆN DỰ ÁN ĐẦU TƢ VÀ HƢỚNG HOÀN THIỆN
2.1. Đối tƣợng đƣợc Nhà nƣớc giao đất để thực hiện dự án đầu tƣ
Nhà nước là đại diện cho chủ sở hữu toàn dân quản lý đất đai nhưng Nhà