6. Bố cục của luận văn
2.6.2.Về vấn đề đổi mới cơ chế giaođất để thực hiện dự án đầu tư
2.6. Kiến nghị giải pháp hoàn thiện
2.6.2.Về vấn đề đổi mới cơ chế giaođất để thực hiện dự án đầu tư
Giao đất để thực hiện dự án đầu tư là hoạt động thực hiện quyền sở hữu đất đai của Nhà nước và là quan hệ diễn ra trong thị trường quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, Nhà nước đã sử dụng quyền lực nhà nước làm công cụ thực hiện quyền sở hữu trong điều phối đất đai. Do vậy, cơ chế giao đất hiện nay là cơ chế mang tính lai tạp. Về bản chất, cơ chế giao đất để thực hiện dự án đầu tư là cơ chế thị trường nhưng về hình thức thực hiện, cơ chế giao đất lại là cơ chế mệnh lệnh hành chính. Điều này đã làm cho cơ chế giao đất để thực hiện dự án đầu tư bị méo mó, biến dạng và còn ảnh hưởng nhiều của cơ chế xin - cho dẫn đến sự bất bình đẳng, thủ tục kéo dài, phức tạp… Để hạn chế những tồn tại này, chúng ta cần:
- Thứ nhất, đối với trường hợp đất để thực hiện dự án đầu tư đang có người
sử dụng, cần hạn chế trường hợp Nhà nước thu hồi đất để giao cho chủ đầu tư. Trong trường hợp này, Nhà nước nên để chủ đầu tư tự thỏa thuận với người đang sử dụng đất để nhận chuyển quyền sử dụng đất theo cơ chế thị trường. Áp dụng phương thức này vừa bảo đảm quyền lợi của người đang sử dụng đất vừa tạo sự chủ động cho chủ đầu tư trong quá trình thỏa thuận. Việc Nhà nước thu hồi đất để giao đất cho chủ đầu tư chỉ áp dụng trong trường hợp người đang sử dụng đất khơng có quyền giao dịch quyền sử dụng đất
hoặc chủ đầu tư không được nhận chuyển quyền sử dụng đất thông qua giao dịch dân sự theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, theo Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) trình Quốc hội thơng qua, Nhà nước vẫn duy trì trường hợp thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế - xã hội với những tiêu chí xác định còn chung chung. Theo tác giả đấy là điều đáng tiếc.
- Thứ hai, cần mở rộng phương thức giao đất để thực hiện các dự án đầu tư
thông qua đấu giá quyền sử dụng đất theo hướng quy định mọi trường hợp giao đất để thực hiện dự án đầu tư đều phải thông qua đấu giá quyền sử dụng đất. Trong trường hợp này, đất do Tổ chức phát triển quỹ đất quản lý, đã là “đất sạch” nên nhà đầu tư có thể chủ động xem xét về khả năng tài chính để tham gia đấu giá và dự kiến thời gian được giao đất để thực hiện dự án đầu tư. Theo quy trình đấu giá quyền sử dụng đất, nhà đầu tư tự quyết định giá đất theo khả năng tài chính của mình. Về bản chất, tiền sử dụng đất mà nhà đầu tư phải nộp khi trúng đấu giá giống như tiền nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Vấn đề này sẽ giải quyết được vướng mắc trong việc xác định giá đất như hiện nay, nhà đầu tư sẽ chủ động hơn trong việc xác lập quyền sử dụng đất và về mặt nào đó nó phản ánh được “màu sắc thị trường” trong việc xác lập quyền sử dụng đất của nhà đầu tư.
Việc quy định cách thức xác lập quyền sử dụng đất của nhà đầu tư thông qua đấu giá quyền sử dụng đất cũng đặt ra cho Nhà nước yêu cầu phải tạo ra nhiều quỹ “đất sạch” để đáp ứng nhu cầu đầu tư dự án có sử dụng đất đang ngày một tăng. Để bảo đảm yếu cầu này, pháp luật đất đai cần kiện toàn cơ chế phát triển quỹ đất thơng qua việc hồn thiện những quy định của pháp luật về Quỹ phát triển đất, Tổ chức phát triển quỹ đất. Bên cạnh đó, cần phải hồn thiện quy định về người tổ chức đấu giá theo hướng nên giao cho tổ chức đấu giá chuyên nghiệp thực hiện, còn Tổ chức phát triển quỹ đất chỉ là đơn vị quản lý “đất sạch”, là khách hàng của tổ chức bán đầu giá tài sản. Có như thế, mới hạn chế được hiện tượng “thông thầu”, mọi thiệt hại xảy ra từ hoạt động đấu giá quyền sử dụng đất sẽ do tổ chức đấu giá chịu trách nhiệm.
- Thứ ba, cần xác định căn cứ giao đất một cách rõ ràng, minh bạch. Hoạt động giao đất căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và nhu cầu sử dụng đất. Như đã phân tích ở phần trên, việc xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cần thực hiện một cách đồng bộ và mang tính ổn định lâu dài,
cũng như phải dựa vào chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và sự tham gia góp ý của người đang sử dụng đất tại khu vực dự kiến quy hoạch.
Đối với nhiệm vụ tạo quỹ “đất sạch” đem ra giao dịch trên thị trường bất động sản, Nhà nước cần có quy định cụ thể điều chỉnh việc xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và theo từng khu vực, địa phương. Hoạt động này cần được thực hiện một cách đồng bộ và theo sát với tình hình thực tế qua từng thời kỳ, đảm bảo được quyền lợi của người dân. Vì vậy, tác giả cũng đồng ý với nội dung Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi quy định vấn đề xây dựng hệ thống thông tin đất đai và cơ sở dữ liệu đất đai. Đây là nội dung mà nếu thực hiện tốt sẽ giúp cho việc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất khả thi, hợp lý, đáp ứng được yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội. Và “để đáp ứng nhu cầu xã
hội, phục vụ đa mục tiêu, hệ thống thông tin đất đai không chỉ chứa đựng thơng tin đất đai mà cần phải có cả thơng tin khác có liên quan đất đai, cụ thể và gắn chặt với đất đai là thông tin về bất động sản trên đất (nhà, cơng
trình xây dựng trên đất...)”64. Hệ thống thông tin đất đai chẳng những giúp
Nhà nước có cái nhìn bao qt về thực trạng sử dụng đất để xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cho phù hợp, mà còn giúp nhà đầu tư biết được các thông tin cần thiết liên quan đến khu đất mà mình cần để thực hiện dự án đầu tư.
Quy hoạch sử dụng đất phải mang tính khả thi, cần có sự góp ý của chính người dân (người đang sử dụng đất) để vừa đảm bảo quyền lợi của người dân, vừa tạo ra điều kiện thuận lợi cho việc thu hồi đất khi triển khai thực hiện quy hoạch, người sử dụng đất cần được thông tin về đất đai và trực tiếp tham gia góp ý vào quy hoạch65. Như thế, hoạt động quy hoạch đất đai mới đảm bảo được lợi ích từ cả hai phía (Nhà nước và người đang sử dụng đất). Bên cạnh đó, tác giả cũng đồng tình với quan điểm cho rằng: “kỳ quy hoạch
sử dụng đất nên có thời hạn 10 năm và tầm nhìn 50 năm để đảm bảo tính chiến lược và lâu dài ... Quy hoạch sử dụng đất phải tạo tâm lý ổn định cho doanh nghiệp khi đầu tư dài hạn, hạn chế rủi ro cho doanh nghiệp khi đầu tư
64 Đặng Anh Quân, Võ Trung Tín (2013), “Về hệ thống thơng tin đất đai – Một vài góp ý cho dự thảo Luật Đất đai sửa đổi”, Đặc san Khoa học Pháp lý (01), tr. 43.
65 Đặng Anh Quân (2012), “Đảm bảo quyền lợi của người sử dụng đất trong công tác quy hoạch sử dụng đất”, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật (04), tr.49.
vào đất, đồng thời góp phần thực hiện thành cơng chính sách thu hút đầu tư
nước ngồi vào mục đích phát triển kinh tế của Việt Nam”66. Quy định pháp
luật đất đai cần quy định rõ thời gian lập quy hoạch của các cấp để đảm bảo không làm ảnh hưởng đến quyền lợi của người dân, cũng như gây tốn kém về tiền bạc và công sức. Và khi triển khai lấy ý kiến người dân về quy hoạch sử dụng đất phải đảm bảo đa số người dân đồng tình, nếu khơng thì buộc phải điều chỉnh lại quy hoạch cho phù hợp. Khi đã lập được quy hoạch sử dụng đất, Nhà nước tiến hành các biện pháp để tạo lập quỹ “đất sạch”, phục vụ cho quy hoạch đã được lập. Nhà đầu tư khi đó sẽ thuận lợi hơn trong việc tiếp cận quyền sử dụng đất, họ chỉ việc nhận chuyển nhượng “đất sạch” từ Nhà nước. Hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất lúc này là giao dịch dân sự; mà ở đó người chuyển nhượng (Nhà nước) và người nhận chuyển nhượng (nhà đầu tư) bình đẳng với nhau, tự do thỏa thuận về giá cả, thời gian và cách thức chuyển giao quyền sử dụng đất (kể cả giao đất trên thực tế). Hơn nữa, với quy hoạch sử dụng đất được lập, Nhà nước đã tạo ra môi trường thuận lợi cho nhà đầu tư vì khu vực đất đã quy hoạch có chung mục đích sử dụng, là một khu vực có điểm tương đồng về điều kiện phát triển kinh tế nên nó sẽ có giá trị cộng hưởng khi nhà đầu tư thực hiện đầu tư vào; nó sẽ góp phần thúc đẩy kinh tế phát triển hơn nữa. Như vậy, có thể nói hoạt động chuyển nhượng quyền sử dụng đất từ Nhà nước cho nhà đầu tư là một hoạt động phát huy được giá trị của quyền sử dụng đất và thể hiện được nhiều ưu điểm.
Bên cạnh những vấn đề cần lưu ý về công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, rất cần phải quan tâm đến việc xem xét nhu cầu sử dụng đất của nhà đầu tư khi muốn thực hiện đầu tư dự án có sử dụng đất. Thực trạng hoạt động giao đất để thực hiện dự án đầu tư hiện nay cho thấy, việc xem xét nhu cầu sử dụng đất của các dự án đầu tư chưa được xem trọng. Từ đó dẫn đến tình trạng dự án được giao đất nhưng không triển khai thực hiện hoặc triển khai chậm, không đúng với thời gian đã được duyệt theo dự án. Vì vậy, cần quy định rõ hơn về việc xác định nhu cầu sử dụng đất của dự án đầu tư cả về quy trình xét duyệt lẫn trách nhiệm của tổ chức, cá nhân được giao thẩm định
66 Trần Thăng Long, Trần Duy Thảo Ly (2013), “Thực trạng pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và một số góp ý cho Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi”, Đặc san Khoa học Pháp lý (01), tr. 23.
nhu cầu sử dụng đất. Và để tăng ý thức trách nhiệm cho chủ đầu tư, Nhà nước nên có hình thức buộc chủ đầu tư phải nộp tiền đặt cọc khi được Nhà nước giao đất. Nếu sau khi được bàn giao đất mà chủ đầu tư không triển khai thực hiện dự án, tiền đặt cọc sẽ thuộc về Nhà nước. Trong pháp luật về tài nguyên thiên nhiên của Việt Nam, hình thức đặt cọc để bảo đảm thực hiện giấy phép đã được áp dụng đối với tài nguyên khoáng sản và đã thu được kết quả đáng khích lệ. Có như thế mới góp phần giảm thiểu được tình trạng lãng phí đất đai như hiện nay.
- Thứ tư, cần điều chỉnh thẩm quyền giao đất để thực hiện dự án đầu tư cho cá
nhân Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Hiện nay, thẩm quyền giao đất để thực hiện dự án đầu tư thuộc về Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, nên khi có sai phạm trong hoạt động giao đất, việc xử lý sai phạm ít nhiều gặp phải những khó khăn nhất định, chưa xác định rõ được trách nhiệm cụ thể của từng cá nhân trong tập thể Ủy ban nhân dân. Vì thế, tác giả cũng đồng tình với nội dung dự thảo Luật Đất đai sửa đổi, nên chuyển thẩm quyền giao đất trong trường hợp này, từ thẩm quyền chung của Ủy ban nhân cấp tỉnh thành thẩm quyền riêng của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
- Thứ năm, cần tiếp tục đơn giản hóa trình tự và thủ tục giao đất, bảo đảm sự
thống nhất giữa thủ tục giao đất với thủ tục đầu tư. Nhà nước cần rà sốt lại các thủ tục hành chính liên quan đến hoạt động giao đất cho doanh nghiệp nhằm loại bỏ những thủ tục rườm rà, không cần thiết, dẫn đến những hạn chế đối với việc thu hút đầu tư. Các thủ tục cần được quy định rõ ràng về nội dung, trình tự, thẩm quyền của các cơ quan nhà nước thực hiện các thủ tục hành chính đó. Bao gồm các loại thủ tục như sau:
(1) Thủ tục thẩm định nhu cầu sử dụng đất: cần có quy định rõ ràng về
các tiêu chí thẩm định để hạn chế việc thẩm định những nội dung quá sâu hoặc thẩm định quá sơ sài; cần quy định thống nhất thực hiện việc thẩm định nhu cầu sử dụng đất cùng với thẩm tra dự án để cấp giấy chứng nhận đầu tư để giảm bớt thời gian cho doanh nghiệp; cần sửa đổi các quy định về thủ tục thẩm định nhu cầu sử dụng đất theo hướng chỉ lấy ý kiến của các ban ngành địa phương đối với một số loại dự án nhất định và quy định cụ thể thời gian lấy ý kiến đó nhằm tạo ra được sự chủ động về mặt thời gian thực hiện thẩm định nhu cầu sử dụng đất. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
(2) Thủ tục giới thiệu địa điểm, thủ tục xin chấp thuận cho nhà đầu tư
nghiên cứu lập dự án tại địa điểm cần được quy định rõ ràng để áp dụng
thống nhất ở các địa phương.
(3) Thủ tục lập, thẩm định dự án, thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh quy
hoạch chi tiết xây dựng cần có quy định cụ thể về thời hạn và thủ tục thẩm
định dự án; thẩm định và điều chỉnh quy hoạch phải cụ thể tránh việc áp dụng một cách tùy tiện của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
(4) Thủ tục lập phương án tổng thể về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư
cần được chỉnh sửa theo hướng hợp nhất hai thủ tục là thủ tục lập, thẩm định, xét duyệt phương án tổng thể về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư với thủ tục lập, thẩm định, xét duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
Để thực hiện những mục tiêu trên chúng ta nên nhất thể hóa thủ tục giao đất vào thủ tục thực hiện dự án đầu tư nói chung. Trong thực tiễn áp dụng, thành phố Hồ Chí Minh đã bước đầu thực hiện việc nhất thể hóa này theo hướng gắn thủ tục giao đất cho thuê đất với thủ tục thực hiện dự án tại Quyết định số 19/2008/QĐ-UBND và đã đem lại hiệu quả tích cực. Đây có thể coi là mơ hình cần được nhân rộng và áp dụng thống nhất trên phạm vi cả nước.
- Thứ sáu, cần xác định rõ trách nhiệm bồi thường thiệt hại của Nhà nước trong việc chậm giao đất để thực hiện dự án đầu tư. Quy định pháp luật đất đai hiện nay còn thiếu rõ ràng trong việc xác định trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước về đất đai, dẫn đến sự thất thu ngân sách trong hoạt động giao đất hoặc làm ảnh hưởng đến quyền lợi của nhà đầu tư. Pháp luật đất đai quy định về quyền của nhà đầu tư trong hoạt động giao đất nhưng lại chưa đưa ra được cơ chế để đảm bảo cho việc thực hiện các quyền đó. Đặc biệt, trong hoạt động giao đất để thực hiện dự án đầu tư, trong trường hợp Nhà nước chậm giao đất làm ảnh hưởng đến tiến độ đầu tư dự án, làm gia tăng chi phí đầu tư mà nhà đầu tư phải gánh chịu, lại khơng có quy định pháp luật nào điều chỉnh về trách nhiệm của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, để xảy ra thiệt hại cho nhà đầu tư (người sử dụng đất). Đây là điều không công bằng trong mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Trong khi nhà đầu tư phải gánh chịu rất nhiều nghĩa vụ khi tham gia vào hoạt động giao đất thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền lại hầu như chẳng phải gánh chịu trách
nhiệm pháp lý nào khi chậm thực hiện việc giao đất, gây thiệt hại cho nhà đầu tư. Vấn đề này đang là điểm bất hợp lý của pháp luật đất đai hiện nay, nếu không sớm điều chỉnh sẽ ảnh hưởng xấu đến hoạt động đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, tác động xấu đến chính sách thu hút đầu tư của Nhà nước ta.