UBND tỉnh cần chỉ đạo tổng rà soát, đánh giá hệ thống văn bản pháp luật đầu tư XDCB hiện hành, đối chiếu với yêu cầu bố trí, quản lý, sử dụng có hiệu quả, chống thất thoát, lãng phí vốn đầu tư XDCB nhà nước. Kịp thời ban hành các văn bản cụ thể hóa, hướng dẫn thi hành và chỉ đạo triển khai thực hiện nghiêm chỉnh các văn bản luật có liên quan đến đầu tư XDCB như: Luật Xây dựng; Luật Đấu thầu; Luật Đầu tư,… bảo đảm tính nhất quán, minh bạch, ổn định, rõ trách nhiệm và chế tài cụ thể, công khai các quy định pháp luật và trong quá trình thực hiện; bảo đảm tính hợp lý trong mối quan hệ giữa trung ương, địa phương, giữa các bộ tổng hợp và các bộ quản lý ngành, giữa các bộ và UBDN tỉnh.
1. Nghiên cứu bổ sung hoàn thiện các cơ chế, chính sách
Tập trung hoàn thiện theo hướng loại bỏ dần tình trạng khép kín trong hoạt động đầu tư, tách chức năng quản lý nhà nước với việc tổ chức thực
80
hiện; người quyết định đầu tư không đồng thời là chủ đầu tư; UBND các cấp nên thành lập các ban quản lý dự án chuyên trách, mang tính chuyên nghiệp; cần quản lý chặt chẽ chủ đầu tư trong việc thành lập Ban quản lý dự án, quy định rõ tiêu chuẩn các ban quản lý về mặt năng lực chuyên môn đảm bảo theo đúng các quy định, tiêu chuẩn về năng lực, kinh nghiệm phù hợp với lĩnh vực quản lý, các giai đoạn quản lý chi phí của dự án đầu tư xây dựng công trình.
2. Xây dựng quy chế phối hợp liên ngành trong quản lý đầu tư:
UBND tỉnh cần sớm ban hành quy chế phối hợp liên ngành trong công tác quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng cơ bản, công tác thanh tra, kiểm tra tạo ra đồng bộ, vừa khắc phục tình trạng lỗ hổng trong quản lý đối với một số lĩnh vực vừa tránh sự chồng chéo vừa gây khó khăn cho các cơ quan quản lý và cả các đơn vị thực hiện.
3. Tăng cường công tác quản lý nhà nước về chất lượng công trình theo Nghị định 209/2004/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý chất lượng công trình
Các cơ quan quản lý đầu tư và xây dựng, các chủ đầu tư, các nhà thầu phải chịu trách nhiệm kiểm tra, theo dõi thường xuyên chất lượng của sản phẩm từ tư vấn đến thi công xây lắp và cung cấp thiết bị. Công trình có chất lượng kém, trách nhiệm trước tiên thuộc về chủ đầu tư.
Sở Xây dựng tăng cường công tác thanh tra chất lượng các công trình xây dựng do tỉnh quản lý; phát hiện, báo cáo UBND tỉnh những sai phạm về chất lượng, để xử lý kịp thời. Sở Xây dựng và các Sở xây dựng chuyên ngành chịu trách nhiệm trước UBND tỉnh về những công trình kém chất lượng của ngành mình.
4. Xây dựng đơn giá, định mức phù hợp cơ chế thị trường
Việc thông báo giá vật liệu đến hiện trường xây lắp có ý nghĩa hết sức quan trọng, không những phản ánh trung thực giá trị của sản phẩm xây dựng
81
cơ bản mà còn đòi hỏi phản ánh kịp thời giá trị đó và tránh tình trạng tiêu cực trong quá trình thực hiện đầu tư.
UBND tỉnh cần chỉ đạo Liên sở Xây dựng-Tài chính thực hiện việc thống báo giá vật liệu đến hiện trường xây lắp theo tháng phải thường xuyên, kịp thời và chính xác, kịp thời. Khoảng từ ngày 1 đến 5 tháng sau phải ra thông báo cho tháng trước. Không để tình trạng sau nhiều tháng mới thông báo gây khó khăn trong việc nghiệm thu thanh toán cho chủ đầu tư và các nhà thầu. Nghiêm cấm việc duyệt giá vật liệu hoặc thông báo giá vật liệu đến hiện trường xây lắp đến từng công trình, địa điểm cụ thể vì dễ lãng phí vốn đầu tư của Nhà nước và không công bằng đối với các nhà thầu.
UBND tỉnh chỉ đạo Sở Xây dựng và các ngành xây dựng định mức cho những công tác chưa có trong hệ thống định mức của Bộ Xây dựng và các bộ chuyên ngành công bố; đặc biệt là hiện nay nhiều máy móc thi công hiện đại chưa được các bộ, ngành công bố để thuận lợi cho việc lập dự toán, nghiệm thu thanh quyết toán của chủ đầu tư và các đơn vị thi công; tạo thuận lợi cho công tác quản lý nhà nước trong lĩnh vực đầu tư xây dựng.
3.3.2. Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn đầu tư trong xây dựng
Hiện nay các cơ quan lập pháp đang cố gắng xây dựng các văn bản qui phạm pháp luật càng cụ thể càng tốt để giảm bớt việc phải có các văn bản giải thích ở cấp độ thấp hơn và người thực hiện thì nhờ có những qui định cụ thể sẽ dễ thực hiện. Từ đó dẫn đến việc văn bản qui phạm pháp luật qui định quá chi tiết, cụ thể. Nhưng dù những văn bản này có chi tiết, cụ thể đến đâu vẫn không thể bao quát hết được các đối tượng, phạm vi điều chỉnh. Vì thế đã có những kẽ hở pháp luật để những người cố ý có thể lợi dụng, còn nhà quản lý thì lúng túng không biết xử lý thế nào đối với những vấn đề nảy sinh ngoài qui định.
Và để khắc phục việc áp dụng đối với nghị định 112/2009 thì việc hiểu vấn đề thế nào là dự án sử dụng 30% vốn nhà nước cần phải làm rõ hơn.
82
Tác giả thấy rằng việc đưa ra qui định đối tượng áp dụng ở nghị định 112 về việc áp dụng đối với các tổ chức, cá nhân liên quan đến việc quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình tại các dự án sử dụng 30% vốn nhà nước trở lên là hoàn toàn đúng và nên thực hiện. Còn vấn đề thế nào là dự án sử dụng 30% vốn nhà nước thì chỉ nên hiểu đơn giản tất cả các nguồn vốn chiếm 30% nguồn vốn nhà nước như nguồn vốn ngân sách nhà nước, vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh và vốn đầu tư khác của nhà nước. Còn tất cả các nguồn vốn khác kể cả nguồn vốn liên quan đến thế chấp tài sản của nhà nước hay nguồn vốn tín chấp đều không được coi là nguồn vốn thuộc nhà nước.
Tuy nhiên tác giả thấy rằng hiện nay nguồn vốn nhà nước hiện nay chưa quản lý đến phần vốn vay ODA.
Nguồn vốn này thường là nguồn vốn vay không lãi suất hoặc lãi suất thấp với thời gian dài (đôi khi còn gọi là viện trợ). Mục tiêu của nó là phát triển kinh tế và nâng cao phúc lợi ở nước được đầu tư. Nguồn vốn này thường là cho nhà nước vay. Và các nguồn vốn này thường được sử dụng để đầu tư cho các công trình công cộng, hạ tầng kỹ thuật.
Với thực trạng quản lý nguồn vốn ODA hiện nay còn chưa chặt chẽ dẫn đến việc lãng phí rất nhiều.
Vì vậy tác giả có kiến nghị nguồn vốn vay ODA nên được cho vào nội dung nguồn vốn thuộc nguồn vốn nhà nước. Với mục đích để việc quản lý nguồn vốn này được chặt chẽ hơn và các cơ quan quản lý có cơ sở để thanh, kiểm tra việc thực hiện đối với nguồn vốn này
Chất lượng quản lý dự án đầu tư xây dựng các công trình phụ thuộc rất nhiều vào các yếu tố con người, đặc biệt đối với các công trình sử dụng bằng nguồn vốn nhà nước thì trách nhiệm chủ đầu tư quản lý công trình càng có vị trí quan trọng hơn.
83
Theo qui định hiện hành của luật xây dựng : “Chủ đầu tư chịu trách nhiệm toàn diện về việc quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình” Nhưng hiện nay các công trình được đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước vẫn thất thoát và chậm tiến độ rất nhiều.
Các dự án bị thất thoát lãng phí do các nguyên nhân sau : - Dự án làm chậm tiến độ
- Dự án không đạt hiệu quả đầu tư - Dự án làm sai qui hoạch
- Dự án không giải ngân được
- Dự án bị làm tăng chi phí do làm sai
Các cơ quan liên quan chịu trách nhiệm về những nguyên nhân này như sau :
Hình 3.1. Sơ đồ thể hiện trách nhiệm của các cơ quan liên quan đến việc thất thoát, lãng phí chi phí vốn đầu tư các dự án đầu tư xây dựng
Nhìn vào sơ đồ cho thấy mọi nguyên nhân của việc lãng phí gây thất thoát, kém hiệu quả đều liên quan đến chủ đầu tư. Mà một trong những lý do đó chính là sự kém năng lực của chủ đầu tư và việc thực hiện đầu tư chưa có chỉ dẫn về yêu cầu đối với chủ đầu tư đã dẫn đến tình trạng như vậy. Nhiều chủ đầu tư không có đủ điều kiện năng lực nhưng vẫn cứ làm chủ đầu tư mà không cần tới các chuyên gia tư vấn quản lý xây dựng giúp đỡ. Tuy nhiên, khi
Người quyết định đầu tư Chủ đầu tư Ban quản lý dự án Dự án bị làm chậm tiến độ Dự án không đạt hiệu quả đầu tư Dự án không
giải ngân
Dự án bị tăng chi phí do làm sai
84
thực trạng này diễn ra nhiều ban ngành quản lý biết nhưng đều bỏ qua yếu tố này. Bởi vì hiện nay chưa có một văn bản pháp luật chính thức nào qui định cho vấn đề với những người đại diện có điều kiện như thế nào sẽ được làm chủ đầu tư hay bắt buộc phải thuê các tổ chức, cá nhân tư vấn công tác quản lý chi phí để thực hiện các công việc để quản lý chi phí và chỉ chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc lựa chọn các tổ chức, cá nhân tư vấn này.
Vấn đề đặt ra là điều kiện năng lực của các chủ đầu tư sẽ gồm những điều kiện như thế nào? Và để giải quyết vấn đề này tác giả xin đưa ra một số điều kiện bắt buộc mà theo quan điểm của tác giả phải có trong điều kiện năng lực của chủ đầu tư đó là :
- Có phẩm chất đạo đức nghề nghiệp tốt;
- Có đủ trình độ chuyên môn nghiệp vụ về xây dựng (có các bằng cấp liên quan về xây dựng tối thiểu từ bậc trung cấp);
- Có chứng chỉ quản lý dự án;
- Có kinh nghiệm trong lĩnh vực quản lý dự án xây dựng.
Nếu không đảm bảo được các điều kiện trên chủ đầu tư có thể được phép thuê các tổ chức, cá nhân tư vấn công tác quản lý chi phí để thực hiện các công việc để quản lý chi phí và chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc lựa chọn các tổ chức, cá nhân tư vấn này;
Ngoài việc qui định những điều kiện năng lực cho chủ đầu tư thì để dự án đầu tư xây dựng đạt hiệu quả tối đa hạn chế được những vi phạm như cố tình đầu tư để sử dụng hết vốn nhà nước đã giao mà không quan tâm đến hiệu quả thì việc qui định những chế tài xử lý đối với chủ đầu tư quản lý kém gây thất thoát, lãng phí vốn nhà nước cũng là một trong những vấn đề đáng quan tâm.
Pháp luật càng qui định chặt chẽ và hợp lý bao nhiêu thì trách nhiệm của các chủ đầu tư càng được nâng cao và hiệu quả đầu tư sẽ càng được nâng cao.
85
Hiện nay theo qui định của pháp luật hiện hành có hai hình thức xử phạt vi phạm
- Xử phạt hình sự - Xử phạt hành chính.
Theo quan điểm của tác giả thì việc xử phạt hình sự đối với trách nhiệm của các chủ đầu tư là quá nặng. Vì theo phân tích ở trên cho thấy việc một dự án không đạt hiệu quả có thể do nhiều nguyên nhân như việc qui hoạch tổng thể thay đổi, việc giải ngân chậm do thay đổi chính sách dẫn đến chậm tiến độ nên việc sử dụng dự án không đạt hiệu quả do không đúng thời điểm…
Vì vậy đối với việc trách nhiệm quản lý chi phí đầu tư xây dựng của chủ đầu tư thì khi vi phạm chỉ nên xử phạt hành chính.
Còn những vấn đề liên quan đến việc cố tình làm sai, tham nhũng thì hiện nay đã có luật chống tham nhũng và sẽ bị xử phạt theo luật có cả xử phạt hình sự.
Đồng thời các đơn vị liên quan cũng sẽ chịu những trách nhiệm liên đới.
3.3.3. Tăng cường công tác kiểm tra giám sát trong giai đoạn chuẩn bị và thực hiện đầu tư xây dựng các công trình thực hiện đầu tư xây dựng các công trình
Để nâng cao hiệu của các dự án đầu tư xây dựng sử dụng vốn ngân sách góp phần thực hiện kế hoạch và mục tiêu phát triển KT-XH của tỉnh trong những năm tới đòi hỏi các cấp, các ngành, các tổ chức, cá nhân và toàn thể nhân dân phải nâng cao tinh thần trách nhiệm và thực hiện đồng bộ các giải pháp trong đó tập trung vào một số nội dung trọng tâm sau:
1. Xác định chủ trương đầu tư, công tác lập kế hoạch và phân bổ vốn đầu tư
a. Chủ trương đầu tư
Chủ trương đầu tư được đánh giá là khâu dễ gây và thực tế đã gây nên thất thoát và lãng phí lớn trong đầu tư và xây dựng. Nguyên nhân các sai lầm về chủ trương đầu tư ở các cấp ngành, địa phương do việc cân nhắc, tính toán
86
hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, môi trường đầu tư còn hời hợt, thiếu cụ thể. Có không ít trường hợp khi quyết định chủ trương đầu tư còn nặng nề phong trào chạy theo thành tích, theo hình thức, nhiều dự án chưa tiến hành thực hiện đã phải điều chỉnh, bổ sung. Do vậy để xác định chủ trương đầu tư được đúng đắn cần phải tính toán kỹ các khía cạnh về hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, môi trường đầu tư, xác định chủ trương phải xuất phát từ nhu cầu thực tế và trên cơ sở quy hoạch chung tránh hiện tượng đầu tư theo phong trào, chạy theo thành tích. Các dự án đầu tư phải phù hợp với quy hoạch của từng địa phương và phù hợp với quy hoạch của vùng.
Tỉnh cần tập trung đầu tư các công trình then chốt thuộc hạ tầng xã hội, các dự án quan trọng đối với toàn bộ nền kinh tế, các dự án có tính khả thi cao về vốn, có lợi thế về tài nguyên. Kiên quyết đình hoãn, giãn tiến độ hoặc cắt giảm các dự án có quy mô lớn thiếu tính khả thi về vốn và hiệu quả kinh tế, xã hội thấp để giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước và cho toàn bộ nền kinh tế.
b. Công tác lập kế hoạch và phân bổ vốn đầu tư
Hiện nay, việc lập kế hoạch và phân bổ vốn đầu tư còn mang nhiều cảm tính, không có kế hoạch từ trước và phụ thuộc nhiều vào ý chủ quan của những người lãnh đạo, người đứng đầu có quyền lực. Tình trạng xin cho vẫn thường xảy ra mà không tuân theo các kế hoạch, nguyên tắc và các quy định của Nhà nước.
UBND tỉnh cần chỉ đạo các ngành, các cấp lập kế hoạch đầu tư trung và dài hạn theo ngành, vùng. Trên cơ sở đó bố trí thích đáng vốn đầu tư cho công tác chuẩn bị đầu tư, đảm bảo cho công tác này đi trước một bước để làm cơ sở cho kế hoạch đầu tư hàng năm. Tiến hành rà soát, điều chỉnh kế hoạch đầu tư ở các cấp, các ngành và địa phương theo hướng đầu tư có hiệu quả, tăng năng lực cạnh tranh của nền kinh tế. Rà soát lại mục tiêu và cơ cấu của từng dự án, đảm bảo tính hợp lý và hiệu quả; tránh dàn trải và phân tán vốn.
87
Để thực hiện tốt công tác giao kế hoạch vốn những cơ quan có trách nhiệm cần thông báo kế hoạch vốn đầu tư, phải cương quyết loại trừ những dự án không đủ điều kiện ghi kế hoạch ra khỏi kế hoạch năm. Phải bảo vệ bằng được tính khoa học, khả thi trong khâu ghi kế hoạch vốn đầu tư, có như vậy mới đảm bảo cho việc triển khai dự án kịp trong năm kế hoạch và không dồn việc vào tháng cuối năm, làm trong sạch quan hệ giữa chủ đầu tư và nhà