gen ở Việt Nam
Ở nước ta, pháp luật về bảo tồn đa dạng nguồn gen có lịch sử phát triển cịn non trẻ so với nhiều lĩnh vực pháp luật khác. Có thể chia q trình phát triển của pháp luật bảo tồn đa dạng nguồn gen ở Việt Nam thành các giai đoạn như sau:
* Giai đoạn trước năm 1994.
Ở giai đoạn này, hoạt động bảo tồn đa dạng nguồn gen chưa được quan tâm nhiều. Tuy nhiên, có thể liệt kê các quy định điều chỉnh hoạt động bảo tồn đa dạng sinh học như Sắc lệnh số 142/SL do Chủ tịch nước Hồ Chí Minh ban hành ngày 21 tháng 12 năm 1949 quy định việc kiểm soát lập biên bản các hành vi vi phạm pháp luật bảo vệ rừng, Pháp lệnh bảo vệ và phát triển nguồn lợi thủy sản 1989, Luật Bảo vệ và phát triển rừng 1991, Luật Bảo vệ môi trường 1993…Đặc trưng của giai đoạn này là các nội dung về bảo tồn nguồn gen được quy định không đầy đủ, tản mạn
trong nhiều văn bản pháp luật thuộc nhiều lĩnh vực khác nhau và các văn bản pháp luật này đều ở mức có tầm hiệu lực thấp và phạm vi điều chỉnh hẹp.77
* Giai đoạn từ năm 1994 đến năm 2008.
Dấu mốc quan trọng của pháp luật bảo tồn đa dạng nguồn gen chỉ thực sự được ghi nhận kể từ khi Việt Nam trở thành thành viên của CBD vào 1994. Kể từ thời điểm này, các quy định pháp luật về bảo vệ đa dạng nguồn gen được ban hành ngày càng nhiều, theo hướng hoàn thiện hơn. Những văn bản pháp luật tiêu biểu như:
Kế hoạch hành động bảo vệ đa dạng sinh học quốc gia (ban hành kèm theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ số 845/TTg ngày 22 tháng 12 năm 1995), Nghị định của Chính phủ số 07/CP năm 1996 về quản lý giống vật nuôi, Nghị định số 14/CP năm 1996 về quản lý giống cây trồng. Tiếp đến, Bộ Khoa học Công nghệ và Môi trường (nay là Bộ Khoa học và Công nghệ) ban hành Quy chế quản lý và bảo tồn nguồn gen thực vật, động vật và vi sinh vật (tháng 12 năm 1997). Đây là những văn bản quy phạm pháp luật lần đầu tiên đề cập đến vấn đề quản lý nhằm bảo tồn các nguồn gen cây trồng, vật ni nói riêng, nguồn gen thực vật, động vật và vi sinh vật nói chung.
Quyết định số 58/2001/QĐ–BNN-KNKL ngày 23 tháng 5 năm 2001 của Bộ trưởng BNNPTNT về Ban hành danh mục giống cây trồng, giống vật nuôi quý hiếm cấm xuất khẩu, danh mục giống cây trồng, vật nuôi được nhập khẩu (phần trồng trọt); Quyết định số 10/2002/QĐ-BNN ngày 17 tháng 01 năm 2002 của Bộ trưởng BNNPTNT về ban hành quy định về trao đổi quốc tế tài nguyên di truyền cây trồng. Danh mục trao đổi quốc tế tài nguyên di truyền cây trồng gồm 3 phần: tài nguyên di truyền chỉ được phép trao đổi quốc tế trong trường hợp đặc biệt, tài nguyên di truyền trao đổi hạn chế và tài nguyên di truyền được trao đổi; Quyết định số 69/2004/QĐ/BNN ngày 02 tháng 12 năm 2004 của Bộ trưởng BNNPTNT về việc ban hành Danh mục giống cây trồng quý hiếm cấm xuất khẩu bao gồm: giống cây lương thực; các giống lúa (nếp cẩm, nếp cái hoà vàng, nếp tú lệ, nàng thơm Chợ Đào), dòng bố mẹ của các tổ hợp lúa lai ngô lai.
Đến năm 2003, Quốc hội thông qua Luật Thủy sản, khuyến khích, tạo điều kiện thuận lợi cho tổ chức, cá nhân khai thác và sử dụng hợp lý nguồn lợi thủy sản; bảo đảm tái tạo nguồn lợi thủy sản và phát triển nuôi trồng thủy sản trên biển, sông,
77 Tổng Cục Môi trường (2012), Báo cáo chuyên đề: Phân tích các điều kiện cơ sở vật chất, kỹ thuật và đề
hồ, đầm, phá và các vùng nước tự nhiên khác. Đối với nguồn gen lâm nghiệp, theo Luật Bảo vệ và phát triển rừng 2004, tổ chức, cá nhân có quyền khai thác lâm sản tuỳ theo quy định đối với từng loại rừng. Quyền lợi của tổ chức và cá nhân được quy định hợp lý phù hợp với công sức và trách nhiệm của tổ chức, cá nhân đối với bảo vệ rừng.
Năm 2004, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh giống cây trồng và Pháp lệnh giống vật ni. Có thể nói, hai Pháp lệnh này là văn bản quy phạm quy định trực tiếp đến các nội dung tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích.78 Năm 2007, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 79/2007/QĐ-TTg ngày 31 tháng 5 năm 2007 về “Kế hoạch hành động quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020 thực hiện Công ước Đa dạng sinh học và Nghị định thư Cartagena về ATSH”, trước đó Việt Nam đã gia nhập Nghị định thư Cartagena về ATSH vào năm 2004.
Nhìn chung ở giai đoạn từ năm 1994 đến năm 2008, các quy định pháp luật về bảo tồn đa dạng nguồn gen đã được ghi nhận vào nhiều văn bản pháp luật, điều đó cho thấy chúng ta ngày càng quan tâm hơn về vấn đề này. Tuy nhiên, các quy định về bảo tồn đa dạng nguồn gen được đề cập rải rác trong nhiều lĩnh vực pháp lý, còn rất nhiều nội dung chưa được cụ thể hóa và chưa được ghi nhận bằng một văn bản có giá trị pháp lý cao.
* Giai đoạn từ năm 2009 đến nay.
LĐDSH đã được Quốc hội thơng qua vào ngày 13 tháng 11 năm 2008, có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 7 năm 2009, với 8 chương và 78 điều. Luật đã hồn thành nhiệm vụ pháp điển hóa các quy định về bảo vệ đa dạng sinh học, đồng thời đảm bảo được tính thống nhất nội tại ở mức độ cao của hệ thống pháp luật về bảo vệ tài nguyên và môi trường, phục vụ mục tiêu phát triển bền vững đất nước.79
Đi cùng với LĐDSH là các nghị định hướng dẫn như Nghị định số 65/2010/NĐ-CP ngày 11 tháng 06 năm 2010 của Chính phủ hướng dẫn thi hành một số điều của LĐDSH (Nghị định số 65/2010/NĐ-CP); Nghị định số 69/2010/NĐ-CP ngày 21 tháng 6 năm 2010 của Chính phủ về ATSH đối với SVBĐG, mẫu vật di truyền và sản phẩm của SVBĐG (được sửa đổi bổ sung bởi Nghị định số 108/2011/NĐ-CP); Nghị định số 160/2013/NĐ-CP ngày 12 tháng 11
78 Tổng Cục Môi trường, tlđd (77).
79 Vũ Thu Hạnh, Trần Thị Hương Trang (2009), “Mức độ phù hợp của Luật Đa dạng sinh học với các văn bản có liên quan”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 14 (151), tr. 41.
năm 2013 của Chính phủ về tiêu chí xác định lồi và chế độ quản lý loài thuộc danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ (Nghị định số 160/2013/NĐ-CP).
Đặc biệt trong năm 2014, Việt Nam đã gia nhập Nghị định thư Nagoya về tiếp cận nguồn gen và chia sẻ cơng bằng, hợp lý lợi ích phát sinh từ việc sử dụng nguồn gen trong khuôn khổ CBD. Tiếp nối là Quyết định số 1671/QĐ-TTg ngày 28 tháng 9 năm 2015 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chương trình bảo tồn và sử dụng bền vững nguồn gen đến năm 2025, định hướng đến năm 2030.
Đây được xem là một bước tiến lớn của pháp luật về đa dạng sinh học Việt Nam cũng như nỗ lực của Nhà nước trong hội nhập quốc tế về đa dạng sinh học.80
Trong hai thập kỷ vừa qua, công tác bảo tồn đa dạng sinh học của Việt Nam đã đạt được một số thành tựu nhất định. Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực bảo tồn đa dạng sinh học đã dần được hoàn thiện, đặc biệt chúng ta đã có LĐDSH, Chiến lược quốc gia về đa dạng sinh học đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, Quy hoạch đa dạng sinh học tổng thể của cả nước đến năm 2020 và rất nhiều văn bản khác được xây dựng và dần đi vào cuộc sống.
Kết luận Chƣơng 1
Qua kết quả nghiên cứu ở Chương 1, tác giả đã phân tích và làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận về pháp luật bảo tồn đa dạng nguồn gen, cụ thể:
Thứ nhất, xây dựng các khái niệm quan trọng, như khái niệm “nguồn gen”,
“đa dạng nguồn gen”, “bảo tồn đa dạng nguồn gen”. Các khái niệm này định hướng cho việc nghiên cứu các nội dung tiếp theo.
Thứ hai, nghiên cứu các cơ sở khoa học và thực tiễn để xây dựng pháp luật
bảo tồn đa dạng nguồn gen. Đây cũng là căn cứ để thiết lập các nguyên tắc điều chỉnh pháp luật bảo tồn đa dạng nguồn gen.
Thứ ba, trình bày khái quát các nội dung và lịch sử phát triển pháp luật bảo tồn
đa dạng nguồn gen ở Việt Nam. Kết quả nghiên cứu này có ý nghĩa quan trọng trong việc đánh giá các quy định pháp luật hiện hành được thể hiện cụ thể tại Chương 2 trong luận văn này.
80
CHƢƠNG 2
THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT BẢO TỒN ĐA DẠNG NGUỒN GEN 2.1. Thực trạng pháp luật bảo tồn đa dạng nguồn gen
2.1.1. Về tiếp cận nguồn gen và chia sẻ lợi ích phát sinh từ việc sử dụng nguồn gen nguồn gen
2.1.1.1. Trình tự, thủ tục tiếp cận nguồn gen
Theo định nghĩa tại Khoản 29 Điều 3 LĐDSH thì tiếp cận nguồn gen là hoạt động điều tra, thu thập nguồn gen nhằm mục đích nghiên cứu phát triển, sản xuất sản phẩm thương mại. Mặc dù, Khoản 8 Điều 7 LĐDSH chỉ cấm việc tiếp cận trái phép nguồn gen thuộc Danh mục loài nguy cấp, quý, hiếm được ưu tiên bảo vệ (gọi tắt là “Danh mục loài ưu tiên bảo vệ”), nhưng Khoản 1 Điều 18 Nghị định số 65/2010/NĐ-CP yêu cầu tổ chức, cá nhân có nhu cầu tiếp cận nguồn gen phải thực hiện các thủ tục để được cấp phép tiếp cận nguồn gen mà khơng có sự phân biệt nguồn gen hay mục đích tiếp cận.
Như vậy, căn cứ theo các quy định pháp luật hiện hành thì tất cả các trường hợp tiếp cận nguồn gen đều phải được sự cho phép bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Vấn đề ở đây, là nội hàm khái niệm “tiếp cận nguồn gen” chưa gắn liền với việc “sử dụng nguồn gen”, dẫn đến hoạt động tiếp cận nguồn gen thuộc phạm vi điều chỉnh của LĐDSH rất khó phân biệt với các hoạt động tiếp cận nguồn tài nguyên ở các luật khác. Nguyên nhân là vì LĐDSH chưa phản ánh yếu tố cơ bản của hoạt động tiếp cận nguồn gen là phải gắn liền với “vật liệu di truyền” để giới hạn phạm vi điều chỉnh của mình như phạm vi điều chỉnh của Nghị định thư Nagoya.
Trong Dự thảo lần 1 Nghị định về quản lý tiếp cận, sử dụng nguồn gen và chia sẻ công bằng, hợp lý lợi ích phát sinh từ việc sử dụng nguồn gen được đăng trên Cổng thông tin điện tử của BTNMT ngày 05/10/2016 để lấy ý kiến nhân dân (gọi tắt là “Dự thảo Nghị định ABS”), một trong các phạm vi điều chỉnh của Dự thảo Nghị định ABS là “quy định đối với hoạt động tiếp cận, sử dụng nguồn gen” (Khoản 1 Điều 1 Dự thảo Nghị định ABS), đồng thời bổ sung định nghĩa “sử dụng nguồn gen” tại Khoản 1 Điều 3 của Dự thảo Nghị định ABS (định nghĩa này được lấy nguyên văn từ Nghị định thư Nagoya, trong đó nhấn mạnh đến việc sử dụng các thành phần di truyền và/hoặc thành phần hóa sinh của nguồn gen). Qua đó, pháp
luật về ABS của Việt Nam được giới hạn lại rõ ràng hơn trong phạm vi tiếp cận để
sử dụng nguồn gen, phù hợp với phạm vi điều chỉnh của Nghị định thư Nagoya.
Về thủ tục cấp phép tiếp cận nguồn gen
Các cơ quan tham gia vào quá trình cấp phép tiếp cận nguồn gen gồm có: BTNMT, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp tỉnh và UBND cấp xã. Trong đó, BTNMT được Chính phủ trao quyền cấp phép tiếp cận nguồn gen đối với các loài thuộc Danh mục loài ưu tiên bảo vệ, UBND cấp tỉnh được quyền cấp phép tiếp cận nguồn gen trong các trường hợp còn lại. Mặc dù Nghị định số 65/2010/NĐ-CP trao quyền cấp phép tiếp cận nguồn gen cho UBND cấp tỉnh trong một số trường hợp nhất định nhằm chia sẻ cơng việc với BTNMT, nhưng điều đó lại khơng phù hợp với LĐDSH và Nghị định số 21/2013/NĐ-CP ngày 04 tháng 03 năm 2013 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của BTNMT (Nghị định số 21/2013/NĐ-CP) khi mà Bộ này phải chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý thống nhất việc tiếp cận nguồn gen trong cả nước. Hơn nữa, trước một lĩnh vực phức tạp và còn nhiều mới mẻ như ABS, năng lực và cơ sở vật chất kỹ thuật của UBND cấp tỉnh sẽ khó có thể đảm nhận tốt trách nhiệm cấp phép tiếp cận nguồn gen.
Việc quản lý nhà nước về bảo tồn nguồn gen chủ yếu là thủy sản, nông nghiệp, lâm nghiệp, giống cây trồng, vật nuôi được giao cho BNNPTNT, thực tế BNNPTNT có lịch sử lâu dài trong quản lý về nguồn gen các lĩnh vực này. Trong khi đó, các trình tự, thủ tục, cấp giấy phép về tiếp cận nguồn gen lại được giao cho BTNMT như là một đầu mối thống nhất quản lý về đa dạng sinh học, điều này làm cho việc xác định thẩm quyền quản lý và thực hiện các quy định về ABS trở lên khó khăn trong thực tế, đặc biệt là khi phạm vi điều chỉnh của các quy định ABS trong LĐDSH còn quá rộng.
Trong Khoản 1 Điều 4 Dự thảo Nghị định ABS quy định BTNMT là cơ quan đầu mối quốc gia về ABS, trao quyền cấp phép tiếp cận nguồn gen cho BTNMT và BNNPTNT trong những trường hợp nhất định (Điều 5 Dự thảo Nghị định ABS), đồng thời loại bỏ thẩm quyền cấp phép tiếp cận nguồn gen của UBND cấp tỉnh. Quy định trách nhiệm của BTNMT như vậy góp phần giúp Bộ này thực hiện quản lý thống nhất tiếp cận nguồn gen trong cả nước và đơn giản hóa thủ tục tiếp cận nguồn gen, đồng thời có thể tận dụng được nguồn lực của BNNPTNT trong việc cấp phép tiếp cận nguồn gen. Cụ thể, Điều 5 Dự thảo Nghị định ABS trao quyền cho BNNPTNT đối với nguồn gen, TK của giống cây trồng và giống vật nuôi trong
Danh mục giống cây trồng, giống vật nuôi được sản xuất, kinh doanh tại Việt Nam (được ban hành kèm theo Thông tư số 25/2015/TT-BNNPTNT ngày 01 tháng 7 năm 2015 của BNNPTNT về ban hành Danh mục giống vật nuôi được sản xuất, kinh doanh tại Việt Nam); BTNMT đối với các nguồn gen, TK khác.
Nếu như theo Khoản 3 Điều 18 Nghị định số 65/2010/NĐ-CP thì thẩm quyền cấp phép tiếp cận nguồn gen của các loài thuộc Danh mục loài ưu tiên bảo vệ được trao cho BTNMT, thì Dự thảo Nghị định ABS lại không quy định rõ ràng về trường hợp này. Căn cứ vào Khoản 1 Điều 6 Dự thảo Nghị định ABS thì nguồn gen được tiếp cận khơng thuộc các trường hợp được quy định tại Khoản 4 Điều 59 LĐDSH. Tuy nhiên, theo điểm a Khoản 4 Điều 59 LĐDSH, nếu được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép thì tổ chức, cá nhân vẫn có thể được tiếp cận nguồn gen của các loài thuộc Danh mục loài ưu tiên bảo vệ. Nếu Dự thảo Nghị định ABS được thơng qua và có hiệu lực thì Điều 18 Nghị định số 65/2010/NĐ-CP sẽ hết hiệu lực, lúc đó hai câu hỏi được đặt ra là: nguồn gen của các loài thuộc Danh mục lồi ưu
tiên bảo vệ có được phép tiếp cận, sử dụng hay khơng? Và nếu có, thì cơ quan nào có thẩm quyền cấp giấy phép? Nếu vận dụng vào điểm b Khoản 1 Điều 7 Dự thảo
Nghị định ABS để cho rằng việc tiếp cận, sử dụng nguồn gen của các loài thuộc Danh mục loài ưu tiên bảo vệ sẽ được cấp phép theo thủ tục khai thác loài được quy định trong Nghị định số 160/2013/NĐ-CP thì khơng ổn, bởi việc cấp phép tiếp cận để sử dụng nguồn gen bao gồm cả các TK. Dự thảo Nghị định ABS cần làm sáng tỏ