1.2 Sự kiểm sốt giữa lập pháp và hành pháp trong các mơ hình chính thể
1.2.1 Chính thể đại nghị
Châu Âu đã trải qua hàng ngàn năm phong kiến với hình ảnh Nhà vua là người đứng đầu bộ máy nhà nước, nắm trong tay tất cả các nhánh quyền lực quan trọng. Do quyền lực là vô hạn định dễ khiến Nhà vua thành độc tài, tàn bạo, nên khi tiến hành cuộc cách mạng tư sản để xố bỏ ngai vàng của Nhà vua thì giai cấp tư sản đã thành lập nên chế định Nguyên thủ quốc gia là Tổng thống hoặc Thủ tướng được bầu ra bởi Nhân dân. Do ý thức được điều này, nên họ không trao quyền lực quá lớn cho cá nhân Tổng thống mà có xu hướng đề cao vai trị của tập thể Nghị viện. Vì Nghị viện là hình ảnh của giai cấp tư sản đấu tranh chống lại vương triều, đặc biệt Nghị viện có quyền thành lập, kiểm sốt hoạt động của Chính phủ. Vì vậy, một trong những nguyên tắc cơ bản của chính thể đại nghị là hành pháp được thành lập trên cơ sở lập pháp, hành pháp phải chịu trách nhiệm trước lập pháp là một đặc trưng của chính thể đại
44 Nguyễn Mạnh Hùng (2011), “Kiểm soát lập pháp với việc bảo đảm quyền con người”, Khoa học pháp lý, (02), tr. 23.
22
nghị. Ngoài ra, do hành pháp được thành lập trên cơ sở của lập pháp nên lập pháp là cơ sở cho sự tồn tại của hành pháp.
Sau khi Nghị viện do Nhân dân bầu ra thì Nghị viện sẽ thành lập Chính phủ. Đối với những quốc gia đa đảng có đảng nổi trội (Nhật Bản) hoặc quốc gia hai đảng (Anh) thì đảng nào chiếm đa số ghế trong Hạ viện thì sẽ đứng ra thành lập Chính phủ, đồng thời thủ lĩnh của đảng chiếm đa số ghế trong Hạ viện sẽ trở thành Thủ tướng Chính phủ, sau đó Thủ tướng sẽ quyết định lựa chọn các Bộ trưởng chủ yếu là các thành viên nịng cốt và có vị thế trong đảng chiếm đa số ghế. Điển hình ở Vương quốc Anh, Nữ hoàng bổ nhiệm Thủ tướng nhưng Nữ hoàng chỉ bổ nhiệm thủ lĩnh của đảng chiếm đa số ghế trong Hạ viện làm Thủ tướng. Đây chỉ là hình thức hợp thức hóa chức danh Thủ tướng. Cịn đối với những quốc gia đa đảng khơng có đảng nổi trội (Đức, Ý, Ấn Độ) thì việc chiếm đa số ghế trong Nghị viện là vấn đề hết sức khó khăn, khơng có khả năng đạt được. Vì vậy, Chính phủ sẽ được thành lập dựa trên liên minh giữa các đảng chính trị (Thủ tướng, Phó Thủ tướng, các Bộ trưởng là người thuộc những đảng khác nhau). Theo Hiến pháp năm 1949 của Cộng hịa Liên bang Đức thì Tổng thống sẽ giới thiệu ứng cử viên Thủ tướng cho Hạ viện bầu với tỉ lệ quá bán, ứng cử viên này phải được liên minh các đảng trong Hạ viện ủng hộ, nếu người được Tổng thống đề cử không nhận được quá số phiếu bầu của Hạ viện thì Hạ viện tự đề cử và bỏ phiếu bầu Thủ tướng với tỉ lệ quá bán (Điều 63); Thủ tướng sẽ đề nghị Tổng thống bổ nhiệm các Bộ trưởng; Thủ tướng và Bộ trưởng liên bang phải tuyên thệ trước Hạ viện (Điều 64). Như vậy, về mặt cơ cấu tố chức, Chính phủ sẽ phụ thuộc vào Nghị viện, kết quả bầu cử Nghị viện (Hạ viện) về cơ bản sẽ xác định được xu hướng và thành phần chính trị của Chính phủ. Vì Chính phủ được thành lập trên cơ sở Nghị viện nên Nghị viện có quyền giám sát hoạt động của Chính phủ và Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện. Ngược lại, để tránh tình trạng Nghị viện độc tài, quá đáng, Chính phủ cũng được trao cho mình những phương thức để kiểm soát lại Nghị viện.
Thứ nhất, lập pháp kiểm soát hành pháp.
Một là, Nghị viện tiến hành chất vấn (điều trần) Chính phủ. Theo quy định trong
Hiến pháp của các nước trên thế giới theo chính thể đại nghị thì Nghị sỹ được quyền chất vấn các thành viên của Chính phủ. Chất vấn đối với Chính phủ là địi hỏi Chính phủ phải giải trình trước Nghị viện về việc thực hiện các chính sách đối nội và đối ngoại hoặc một vấn đề nào đó trong hoạt động của Chính phủ. Có thể thực hiện việc chất vấn bằng miệng hoặc bằng văn bản. Nghị viện có quyền chất vấn đối với Chính phủ, có quyền đặt ra câu hỏi trong “giờ câu hỏi” được ấn định vào đầu giờ mỗi phiên
23
họp của Nghị viện46. Muốn trở thành một vấn đề chất vấn buộc Chính phủ phải trả lời trước Nghị viện thì chất vấn phải được một lượng Nghị sỹ nhất định đồng ý tùy theo quy định của từng nước. Các thành viên có trách nhiệm liên quan của Chính phủ có trách nhiệm trả lời chất vấn theo thời gian quy định47. Tuy nhiên, Bộ trưởng không phải trả lời tất cả các câu hỏi liên quan đến vấn đề an ninh quốc phịng, thơng tin bí mật quốc gia.
Hai là, Nghị viện bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với Chính phủ, có quyền giải tán
Chính phủ. Hệ quả của việc giải tán Chính phủ là do sự mâu thuẫn đỉnh điểm giữa lập pháp và hành pháp không thể giải quyết được. Xuất phát trên cơ sở Chính phủ được Nghị viện thành lập nên Chính phủ chỉ hoạt động được khi cịn sự tín nhiệm của Nghị viện. Khi khơng cịn tín nhiệm Chính phủ nữa, Hạ viện sẽ thông qua nghị quyết khiển trách Chính phủ. Trong trường hợp này, Chính phủ phải giải tán. Chính phủ chỉ có thể đứng vững và cầm quyền khi được sự ủng hộ của đa số thành viên trong Hạ viện48. Cụ thể, nếu Nghị viện đã tun bố bất tín nhiệm Chính phủ thì Thủ tướng và Nội các phải có trách nhiệm đệ đơn yêu cầu Nguyên thủ quốc gia đồng ý cho từ chức.
Ba là, Nghị viện kiểm sốt Chính phủ thơng qua hoạt động thành lập các Ủy
ban điều tra. Các Ủy ban này có thẩm quyền thực hiện việc giám sát và tiến hành điều tra một số lĩnh vực cụ thể thuộc hoạt động của Chính phủ. Chẳng hạn như cơ quan điều tra hành chính sẽ có trách nhiệm điều tra các hoạt động quản lý của các quan chức trong Chính phủ theo đơn khiếu nại, tố cáo của công dân và phải báo cáo lên Nghị viện để xem xét và xử lý49. Trong một số trường hợp khi phát hiện có dấu hiệu sai phạm, Nghị viện sẽ thành lập Ủy ban điều tra để thu thập những chứng cứ cần thiết với hình thức cơng khai hoặc bí mật. Tịa án và chính quyền bắt buộc phải giúp đỡ Ủy ban điều tra về mặt pháp lý và chun mơn. Các Ủy ban này có quyền thu thập
46 Nguyễn Đăng Dung – Trương Đắc Linh – Nguyễn Mạnh Hùng – Lưu Đức Quang – Nguyễn Văn Trí (2012),
Xây dựng và bảo vệ Hiến pháp – Kinh nghiệm thế giới và Việt Nam, NXB Giáo dục Việt Nam, TP. Hồ Chí
Minh, tr. 98.
47 Hàng tuần, tại các phiên họp của ngày thứ ba và thứ năm, Hạ viện dành 55 phút; Thượng viện dành 20 phút để các Bộ trường trả lời các câu hỏi của đại biểu. Đối với câu hỏi miệng, Bộ trường phải trả lời sau hai ngày kể từ ngày nhận được câu hỏi, trường hợp cần thiết – Trả lời ngay trong ngày. Đối với câu hỏi viết của đại biểu Hạ viện, Bộ trưởng được chuẩn bị trong thời gian 7 ngày và công bố một bản báo cáo chính thức. Riêng câu hỏi viết của đại biểu Thượng viện – chuẩn bị trong 2 tuần. Xem: Nguyễn Đăng Dung – Trương Đắc Linh – Nguyễn Mạnh Hùng – Lưu Đức Quang – Nguyễn Văn Trí (2012), Xây dựng và bảo vệ Hiến pháp – Kinh
nghiệm thế giới và Việt Nam, NXB Giáo dục Việt Nam, TP. Hồ Chí Minh, tr. 98.
48 Nguyễn Đăng Dung – Trương Đắc Linh – Nguyễn Mạnh Hùng – Lưu Đức Quang – Nguyễn Văn Trí (2012),
Xây dựng và bảo vệ Hiến pháp – Kinh nghiệm thế giới và Việt Nam, NXB Giáo dục Việt Nam, Tp. Hồ Chí
Minh, tr. 98.
49 Nguyễn Thị Hoài Phương (2011), “Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực của nhánh quyền hành pháp trong xây dựng Nhà nước pháp quyền”, Nghiên cứu lập pháp, (4), tr. 6.
24
bằng chứng và triệu tập nhân chứng để phục vụ điều tra. Như vậy, hoạt động của các Ủy ban điều tra của Nghị viện đã trở thành một bộ phận giám sát tích cực và hiệu quả của cơ quan lập pháp đối với cơ quan hành pháp.
Bốn là, Nghị viện kiểm sốt hành pháp thơng qua hoạt động luận tội đối với
Chính phủ. Nghị viện có thể luận tội các quan chức cấp cao trong bộ máy hành pháp. Điển hình ở nước Anh, Nghị viện có thể truy tố các Bộ trưởng về hoạt động, hành vi của họ. Hạ viện tiến hành các thủ tục truy tố, Thượng viện xét xử và kết tội. Thủ tục này có thể buộc các quan chức phải chịu các hình phạt giam giữ, thậm chí là tử hình.
Thứ hai, hành pháp kiểm soát lập pháp.
Một là, trong chính thể đại nghị, nếu chỉ để lập pháp được quyền bất tín nhiệm,
lật đổ hành pháp mà khơng có biện pháp nào để chế ước ngược lại sự lật đổ này thì sẽ phát sinh sự lạm quyền, độc tài của Nghị viện, dẫn đến việc mất cân bằng và kiểm soát quyền lực. Để “lấy độc trị độc”, tránh tình trạng Nghị viện lấn át thái quá, tránh sự “độc tài số đơng” của Nghị viện, Chính phủ kiểm sốt ngược lại Nghị viện bằng quy định việc giải tán Nghị viện trước thời hạn. Nếu Thủ tướng Chính phủ và Chính phủ bị bất tín nhiệm, thì Thủ tướng có quyền u cầu Ngun thủ quốc gia giải tán Nghị viện trước thời hạn. Khi nhận được yêu cầu này từ Thủ tướng, Nguyên thủ quốc gia sẽ phải đưa ra quyết định lựa chọn: (i) chấp nhận yêu cầu này và tiến hành giải tán Nghị viện; hoặc (ii) không chấp nhận và yêu cầu Nghị viện chọn ra một Chính phủ mới để thay thế, nếu trong thời gian nhất định Nghị viện không lựa chọn ra được Chính phủ mới thì Tổng thống buộc phải giải tán Nghị viện. Như vậy, về lý luận Nghị viện dung túng, kiểm sốt, bất tín nhiệm thậm chí lật đổ Chính phủ, nhưng trên thực tế việc quy định này chỉ mang tính hình thức vì Thủ tướng là thủ lĩnh của đảng chiếm đa số trong Hạ viện nên được sự hậu thuẫn từ phía Nghị viện.
Thủ tướng có quyền yêu cầu giải tán Nghị viện trước thời hạn, nhưng Thủ tướng biết Nghị viện “dung túng” cho mình làm việc nên việc giải tán Nghị viện sẽ khơng xảy ra vì lý do mâu thuẫn giữa hai cơ quan này, nếu xảy ra thì chỉ vì ý đồ, toan tính chính trị của Thủ tướng, nếu Thủ tướng tin rằng đảng của mình có thể dành đa số ghế trong Hạ viện. Tuy nhiên, thực tiễn chính trị ở Anh trong thời gian vừa qua đã cho thấy những toan tính, ý đồ chính trị của Thủ tướng Anh đương nhiệm - bà Theresa May đã không đạt được khi việc kêu gọi bầu cử sớm, từng được cho là bước đi chiến thuật của bà nhằm gia tăng quyền lực cho Chính phủ trước khi bước vào cuộc đàm phán Brexit50, bởi bà cho rằng việc Đảng Bảo thủ chỉ nắm thế đa số khá mong manh
25
tại Hạ viện có thể khiến tiến trình đàm phán Brexit bị đe dọa. Song, kết quả bầu cử lần này là bước “thụt lùi” đối với Đảng Bảo thủ khi họ để mất tới 12 ghế so với kỳ bầu cử trước. Trong khi đó, tuy về thứ hai, nhưng Công đảng lại được coi là thắng lợi khi gia tăng được 30 ghế tại cơ quan lập pháp lên 262 ghế51. “Nước cờ” của Thủ tướng Anh Theresa May trong việc tiến hành tổ chức bầu cử trước thời hạn dường như đã phản tác dụng, khi Đảng Bảo thủ của bà không thể giành được đa số ghế quá bán tại Hạ viện. Cuộc bầu cử mà bà May kỳ vọng tạo ra một “Chính phủ mạnh và ổn
định” này đã đem lại bất ổn và tạo cơ hội cho một cuộc bầu cử sớm khác. Mặt khác,
kết quả của cuộc bầu cử cũng gây ra những nghi ngờ về vị trí của bà trong vai trò lãnh đạo Đảng Bảo thủ, cũng như tạo sức ép từ chức lên nữ chính khách này.
Hai là, Chính phủ trong chính thể đại nghị thực sự có thể lấn át, điều hành,
khống chế cả Nghị viện bởi Chính phủ được thành lập bởi đảng chiếm đa số ghế trong Hạ viện, Thủ tướng là người đứng đầu Chính phủ có quyền lực tập trung và thống nhất. Ở Anh, quyền lực tập trung ở Nghị viện rất lớn nhưng thực chất sự tăng quyền lực này là cho Chính phủ, bởi vì Nội các của Chính phủ là các lãnh đạo của đảng chiếm đa số ghế trong Nghị viện. Do vậy, thực chất qua cuộc bầu cử Hạ viện, nhân dân Anh vốn đã lựa chọn cho mình một người đứng đầu bộ máy hành pháp, đây cũng là lý do tại sao Thủ tướng Anh có nhiều quyền năng trên thực tế. Chính phủ có thực quyền trong cả hai lĩnh vực lập pháp, hành pháp và thực sự là trung tâm quyền lực trong bộ máy nhà nước. Hơn nữa, Chính phủ cịn có quyền trình dự án luật, dự án ngân sách trước Nghị viện, vì thế Chính phủ khơng chỉ là cơ quan thực hiện các đạo luật đã được Nghị viện thơng qua như quan điểm trước đây mà cịn có thẩm quyền khá rộng. Như vậy, quyền lực nhà nước của hai cơ quan lập pháp và hành pháp đều nằm trong tay một đảng mà thực chất là do nhánh hành pháp của Thủ tướng nắm giữ.
Tuy nhiên, do sự tác động, ảnh hưởng của đảng phái chính trị đã làm biến dạng mơ hình chính thể đại nghị so với mục đích hình thành ban đầu. Vì khi xây dựng mơ hình chính thể đại nghị (qn chủ và cộng hịa), mục đích của các nhà lập hiến là làm sao để Nghị viện - cơ quan làm luật, đại diện cho hình ảnh của giai cấp tư sản được đề cao, có quyền thành lập, dung túng và kiểm sốt cũng như bất tín nhiệm Chính phủ, vì Nghị viện là đại diện cho số đơng giai cấp cịn Chính phủ là nhánh quyền lực dễ có khả năng tha hóa và lạm quyền nhất. Những hoạt động và sự chi phối của các đảng chính trị đã làm biến dạng mơ hình chính thể đại nghị, làm chúng hoạt động sai lệch với mục đích ban đầu theo hai hướng:
51 Xem tại Website: http://tapchicongsan.org.vn/Home/The-gioi-van-de-su-kien/2017/45348/The-bap-benh- cua-Thu-tuong-Theresa-May-va-tuong-lai-nao.aspx (truy cập ngày 12/06/2017).
26
(i) Với những quốc gia đa đảng nhưng có đảng nổi trội (Nhật Bản) hoặc hai đảng (Anh) thì hoạt động thành lập và kiểm sốt Chính phủ hồn tồn mang tính hình thức và mờ nhạt. Bởi đảng chiếm đa số trong Nghị viện sẽ là đảng cầm quyền và thủ lĩnh của đảng cầm quyền đó đương nhiên là Thủ tướng với quyền bổ nhiệm các Phó Thủ tướng và các Bộ trưởng là thành viên nịng cốt trong đảng mình. Và với cơ chế sinh hoạt của đảng chặt chẽ, tính kỷ luật cao, các thành viên này buộc phải thực hiện chính sách của thủ lĩnh đảng cũng là Thủ tướng. Thủ tướng vừa là trung tâm của bộ máy hành pháp, lại vừa là người có ảnh hưởng, chi phối quyết định đến hoạt động của đảng cầm quyền, tức đa số thành viên Hạ viện. Do đó, hầu hết vấn đề nhân sự, các dự luật cũng như đường lối chính sách mà Chính phủ đưa ra đều được sự đồng ý của Hạ viện, bởi đó là đường lối, chủ trương và chính sách của đảng cầm quyền. Hơn nữa, trên thực tế, chắc chắn khơng bao giờ Nghị viện bất tín nhiệm, lật đổ Chính phủ nhưng Chính phủ có thể giải tán Nghị viện trong một số ít trường hợp, tuy nhiên sự giải tán này khơng vì mục đích giải quyết mâu thuẫn mà là vì lợi ích của đảng phái chính trị và cá nhân Thủ tướng. Như vậy, việc thành lập và kiểm soát của Nghị viện với Chính phủ chỉ mang tính hình thức vì lợi ích của đảng cầm quyền.