2.1 Sự kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam
2.1.2 Sự kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp năm 1959
Nghị viện nhân dân trong Hiến pháp năm 1959 đổi tên thành Quốc hội. Quốc hội được xác định là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hồ, cơ quan duy nhất có quyền lập pháp (Điều 43, Điều 44). Điều này xuất phát từ nguyên tắc hiến định “tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân, Nhân
dân thực hiện quyền lực của mình thơng qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp do Nhân dân bầu ra” (Điều 4). Quyền lực của Quốc hội được tăng cường cao hơn
nhiều so với Nghị viện nhân dân theo Hiến pháp năm 1946, phạm vi của quyền lập pháp cũng được mở rộng hơn. Theo đó, Quốc hội có tồn quyền làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp, giám sát việc thi hành Hiến pháp và quyền làm luật. Ngoài ra, trong trường hợp xảy ra chiến tranh hoặc các trường hợp bất thường khác, Quốc hội có thể quyết định kéo dài nhiệm kỳ của mình và những biện pháp cần thiết để bảo đảm sự hoạt động của Quốc hội và đại biểu Quốc hội (Điều 45). Đặc biệt, Quốc hội có thể
68 Nguyễn Đăng Dung – Trương Đắc Linh – Nguyễn Mạnh Hùng – Lưu Đức Quang – Nguyễn Văn Trí (2012),
Xây dựng và bảo vệ Hiến pháp – Kinh nghiệm thế giới và Việt Nam, NXB Giáo dục Việt Nam, TP. Hồ Chí
Minh, tr. 204.
69 Trần Ngọc Đường (2011), Một số vấn đề về phân cơng, phối hợp và kiểm sốt quyền lực trong xây dựng
44
định cho mình những nhiệm vụ và quyền hạn khác, khi xét thấy cần thiết ngoài những quyền hạn được Hiến pháp quy định. Trong khi đó, Chính phủ lại được đổi tên thành Hội đồng Chính phủ. Hội đồng Chính phủ được xác định là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và là cơ quan hành chính cao nhất của nước Việt Nam Dân chủ cộng hòa (Điều 71). Như vậy, Hội đồng Chính phủ chỉ là cơ quan phái sinh, cơ quan chấp hành của Quốc hội. Hội đồng Chính phủ phải căn cứ vào Hiến pháp, luật và pháp lệnh mà quy định những biện pháp hành chính, ban hành những quyết định, nghị quyết để triển khai thi hành các văn bản pháp luật của Quốc hội trên thực tế. Và để hỗ trợ cho Quốc hội ban hành các đạo luật, Hội đồng Chính phủ được quyền trình dự án luật, dự án pháp lệnh ra trước Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội (Điều 74). Trên cơ sở phân công, phối hợp này đã dẫn đến sự kiểm soát lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp năm 1959 như sau:
Thứ nhất, sự kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp.
Một là, Quốc hội kiểm sốt Hội đồng Chính phủ thơng qua việc xét báo cáo
cơng tác của Hội đồng Chính phủ trước Quốc hội, trong thời gian Quốc hội khơng họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội (Điều 71).
Hai là, Quốc hội kiểm sốt Hội đồng Chính phủ thơng qua hoạt động chất vấn
các thành viên Hội đồng Chính phủ. Các đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn Hội đồng Chính phủ và các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ. Cơ quan bị chất vấn phải trả lời trong thời hạn năm ngày, trường hợp cần phải điều tra thì thời hạn trả lời là một tháng (Điều 59).
Ba là, Quốc hội tiến hành thành lập các Ủy ban điều tra độc lập khi xét thấy cần
thiết, những Ủy ban này được lập ra để điều tra về một vấn đề sai phạm nhất định của Hội đồng Chính phủ. Trong khi Ủy ban điều tra làm việc, các cơ quan nhà nước, đồn thể nhân dân và cơng dân có nhiệm vụ cung cấp tài liệu cần thiết cho Ủy ban điều tra (Điều 58).
Bốn là, Quốc hội kiểm sốt Hội đồng Chính phủ thơng qua việc biểu quyết
thông qua các dự luật; xét duyệt, phê chuẩn các dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước, các hiệp ước ký với nước ngoài theo đề nghị Ủy ban thường vụ (Điều 50). Quốc hội thực hiện chức năng lập pháp nên các dự án luật do Hội đồng Chính phủ soạn thảo và đệ trình đương nhiên phải được Quốc hội xem xét, biểu quyết thơng qua thì mới có hiệu lực pháp lý. Ngồi ra, về vấn đề tài chính và ngân sách, với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất nên Quốc hội có quyền quyết định kế hoạch kinh
45
tế nhà nước, giám sát và phê chuẩn các dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước. Hội đồng Chính phủ phải chấp hành và triển khai thực hiện các quyết định nêu trên của Quốc hội.
Năm là, Quốc hội được quyền bãi nhiệm Thủ tướng, Phó Thủ tướng và những
thành viên khác của Hội đồng Chính phủ. Đây được xem là một cơ chế mới thay thế cho cơ chế bất tín nhiệm Chính phủ được quy định trong Hiến pháp năm 1946. Với cơ chế bãi nhiệm, đây là một loại trách nhiệm pháp lý căn cứ vào hành vi sai trái, chứ không đơn giản là sự từ chức của các thành viên Chính phủ khi khơng được tín nhiệm.
Thứ hai, sự kiểm soát của hành pháp đối với lập pháp.
Hiến pháp năm 1959 khơng đặt vấn đề hành pháp kiểm sốt lập pháp do lúc này nước ta đã bước đầu áp dụng nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa và phủ nhận ngun tắc phân quyền. Vị trí, vai trị Quốc hội được đề cao vì Quốc hội theo Hiến pháp năm 1959 là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Các cơ quan nhà nước khác ở trung ương chỉ là cơ quan phái sinh từ Quốc hội nên khơng có quyền kiểm sốt Quốc hội, kể cả Hội đồng Chính phủ cũng được xác định là cơ quan chấp hành của Quốc hội, do Quốc hội thành lập, phải báo cáo công tác và chịu trách nhiệm trước Quốc hội, đồng thời có thể bị Quốc hội bãi miễn. Nếu như Chính phủ ở Hiến pháp năm 1946 là một Chính phủ quyết đốn, dám chịu trách nhiệm thì đến Hiến pháp năm 1959 Hội đồng Chính phủ khơng cịn nhiều nhiệm vụ, quyền hạn70. Hơn nữa, Hiến pháp năm 1959 đã tách Nguyên thủ quốc gia ra khỏi hành pháp, Nguyên thủ quốc gia (Chủ tịch nước) trở thành một chế định riêng. Tuy nhiên, “về nguyên tắc, trong Nhà
nước xã hội chủ nghĩa khơng cần thiết có thiết chế Nguyên thủ quốc gia riêng mà chức năng Nguyên thủ lúc này thống nhất trong chức năng của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất”71. Bên cạnh đó, Chủ tịch nước theo Hiến pháp năm 1959 khơng cịn nhiều quyền hạn như ở Hiến pháp năm 1946, đặc biệt là khơng có quyền u cầu Quốc hội thảo luận lại dự luật mà Quốc hội đã thông qua. Hiến pháp chỉ dành cho Hội đồng Chính phủ quyền bắt giam đại biểu Quốc hội khi được sự đồng ý của Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 60); Trình dự án luật, dự án pháp lệnh và các dự án khác ra trước Quốc hội (Điều 74). Hội đồng Chính phủ khơng bị Quốc hội giải tán bằng cơ chế bất tín nhiệm, chế định bất tín nhiệm Nội các trong Hiến pháp năm 1946 đến nay đã khơng cịn, thay vào đó là chế định bãi miễn từng thành viên của Chính phủ vì các nhà lập hiến trong giai đoạn này cho rằng “Giải tán Chính phủ
70 Trần Nguyễn Minh Nhật (2016), Kiểm soát quyền lập pháp trong nhà nước pháp quyền, Luận văn tốt nghiệp cử nhân Luật, TP Hồ Chí Minh, tr. 38.
71 Bùi Xuân Đức (2007), Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr 65.
46
sẽ dẫn đến sự khủng hoảng chính trị, sự gián đoạn không thông suốt, bế tắc quyền lực nên không bảo đảm được sự thống nhất quyền lực”72.
Tóm lại, do tổ chức bộ máy theo mơ hình tập quyền nên mặc dù vẫn có sự phân cơng, phân nhiệm giữa các nhánh quyền và trao cho các cơ quan Quốc hội, Hội đồng Chính phủ. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1959 khơng cịn quy định cơ chế kiểm soát chặt chẽ lẫn nhau giữa các cơ quan quyền lực mà chủ yếu đề cao sự kiểm soát quyền lực từ Quốc hội đối với các cơ quan hành pháp và tư pháp mà khơng có chiều ngược lại. Hiến pháp năm 1959 đã trao cho Quốc hội rất nhiều quyền lực, Quốc hội có khả năng phân chia việc thực hiện quyền lực nhưng lại khơng có những quy định nhằm ngăn ngừa và trù liệu khả năng lạm quyền của Quốc hội. Hội đồng Chính phủ được xác định là cơ quan chấp hành của Quốc hội và tính hành chính bị lu mờ nên khả năng kiểm sốt lại Quốc hội là khơng thể. Do đó, cơ chế kiểm sốt giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp năm 1959 đã bị hạn chế, mất cân bằng quyền lực, chỉ là “cơ chế kiểm soát một chiều” từ Quốc hội đối với Hội đồng Chính phủ, vì lúc này ta đã “xác định thống nhất quyền lực tuyệt đối vào Quốc hội nên Hiến pháp năm 1959
phân công không rõ ràng và có sự áp dụng khơng phù hợp mơ hình tập quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ngoài vào nước ta”73.