hiến ở Việt Nam
Trước tiên, cần đề cập đến thực trạng về sự phân công, phối hợp quyền lực giữa lập pháp và hành pháp bởi đây là tiền đề dẫn đến sự kiểm soát lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực nhà nước, khi có phân cơng rồi thì phải bảo đảm cho tất cả các cơ quan này hoạt động trong khuôn khổ pháp luật, không chồng chéo, lấn sân, lạm quyền và tiếm quyền nhau. Vấn đề phân cơng quyền lực nhà nước ở nước ta đã có nhiều sự thay đổi qua các thời kỳ, theo suốt chiều dài lịch sử lập hiến ở Việt Nam. Bên cạnh những kết quả nhất định đã đạt được vẫn còn tồn tại một số bất cập, hạn chế, dẫn đến mục đích phân cơng quyền lực nhằm chun mơn hóa hoạt động của các cơ quan nhà nước chưa đạt hiệu quả cao. Điều này thể hiện thông qua sự phân cơng giữa Quốc hội và Chính phủ. Sự phân cơng này trong Hiến pháp năm 2013 có phần rõ ràng, rành mạch hơn khi quy định “Quốc hội thực hiện quyền lập pháp”, “Chính phủ thực hiện
quyền hành pháp”. Điều này đã tạo nên sự tập trung chun mơn hóa cao hơn của
mỗi cơ quan khi được trao quyền lực. So với bản Hiến pháp vận dụng triệt để nguyên tắc tập quyền trước đây - Hiến pháp năm 1980, sự phân công trong Hiến pháp hiện hành đã tạo điều kiện để quy kết trách nhiệm dễ dàng hơn. Từ đó, nâng cao tinh thần trách nhiệm, buộc các cơ quan phải hồn thành tốt nhiệm vụ của mình. Tuy nhiên, với quy định Chính phủ là “cơ quan chấp hành của Quốc hội” sẽ tạo ra cách hiểu Chính phủ chỉ là một cơ quan phái sinh, phụ thuộc của Quốc hội nên Chính phủ dù có thực hiện quyền hành pháp một cách “trọn vẹn” thì Chính phủ vẫn chỉ là cơ quan thuộc nhánh quyền lập pháp, sẽ khơng có sự phân định giữa lập pháp và hành pháp, tất cả các quyền này đều thuộc Quốc hội. Đến đây ý nghĩa của phân cơng dường như
57
mất hết, vì Quốc hội lúc này đã nắm trong tay hai nhánh quyền lực quan trọng nhất của bất cứ một nhà nước nào, đó là quyền lập pháp và hành pháp89. Bởi “nếu đã được
phân định rồi mà vẫn cịn phụ thuộc thì sự phân định đó cũng chỉ là tượng trưng, mà không thực hiện được mục tiêu của sự phân định”90. Do phân công quyền lực ở nước ta khác với phân chia quyền lực ở các nước tư sản nên chưa hình thành được cơ chế kiểm sốt quyền lực một cách hữu hiệu, đặc biệt là sự kiểm soát lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp.
2.2.1 Sự kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp
Qua nghiên cứu lịch sử lập hiến ở nước ta, có thể thấy bên cạnh những kết quả đạt được vẫn còn tồn tại nhiều bất cập khi thực hiện cơ chế kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp như sau:
Thứ nhất, hoạt động xét báo cáo cơng tác đối với Chính phủ bao gồm xét báo
cáo chung hàng năm, theo nhiệm kỳ và xét báo cáo theo từng lĩnh vực cụ thể như kinh tế - xã hội, ngân sách nhà nước hay cơng tác phịng chống tham nhũng. Thơng qua hoạt động kiểm sốt này, Quốc hội có thể nắm đầy đủ được các thơng tin hoạt động của Chính phủ, từ đó phân tích những mặt tiến bộ, những mặt hạn chế để khắc phục. Tuy nhiên, vẫn còn một số vấn đề bất cập còn tồn tại như giữa Quốc hội và Chính phủ có chung về nguồn nhân lực (các đại biểu Quốc hội kiêm nhiệm). Vì vậy, kết quả xét báo cáo sẽ không được khách quan; nội dung báo cáo đa dạng; các đại biểu bị động về thơng tin mà khơng có điều kiện để điều tra, kiểm chứng và có ít thời gian để xem xét báo cáo tại kỳ họp bởi khoảng thời gian từ khi gửi báo cáo đến khi đưa báo cáo ra toàn thể Quốc hội quá ngắn, cộng với một lượng nội dung lớn các báo cáo đặt ra nên có chăng đại biểu Quốc hội chỉ mới đọc và biết nội dung báo cáo mà khơng có thời gian để kiểm chứng những số liệu trong báo cáo. Kết quả là Quốc hội thông qua nghị quyết với những nhận xét, đánh giá chung chung. Ngoài ra, các báo cáo của Chính phủ chỉ được cung cấp hạn chế cho các đại biểu Quốc hội thảo luận, đánh giá mà không được công khai, minh bạch trên các phương tiện thông tin đại chúng để nhận được sự phản biện khách quan, tồn diện từ cơng luận và Nhân dân. Từ đó, làm cơ sở để Chính phủ tiếp thu, hồn thiện các chỉ tiêu, chính sách đã đề ra và cũng là “thước đo” để Quốc hội giám sát hiệu quả hoạt động của Chính phủ.
89 Nguyễn Thanh Quyên (2014), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Luận văn tốt nghiệp cử nhân Luật, TP Hồ Chí Minh, tr. 48.
90 Dẫn theo Nguyễn Đăng Dung (2004), Tính nhân bản của Hiến pháp và bản tính của các cơ quan nhà nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 135.
58
Thứ hai, Quốc hội là cơ quan thực hiện chức năng lập hiến và lập pháp nên
Quốc hội có thẩm quyền xem xét văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ ban hành có trái với Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội ban hành hay không. Trên thực tế, việc giám sát này của Quốc hội cịn khó khăn vì bản thân Quốc hội là cơ quan hoạt động không thường trực, một năm họp hai lần, hiệu quả của hoạt động giám sát văn bản văn bản quy phạm pháp luật này chủ yếu được đảm bảo bằng công tác giám sát của các cơ quan thuộc Quốc hội. Điển hình như trong lúc Quốc hội khơng họp thì Ủy ban thường vụ Quốc hội sẽ thay mặt Quốc hội thực hiện chức năng giám sát. Tuy nhiên, Ủy ban thường vụ Quốc hội chỉ có quyền đình chỉ thi hành nếu văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ hay Thủ tướng ban hành trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội mà không được quyền bãi bỏ văn bản đó. Ngồi ra, Quốc hội khơng phải là cơ quan giải quyết những vụ việc cụ thể, nên Quốc hội khó có thể biết được khi nào văn bản vi hiến hay vi luật. Nếu có sự vi phạm Hiến pháp và luật thì thường chỉ phát hiện trong quá trình áp dụng pháp luật. Chỉ cơ quan áp dụng pháp luật mới có thiên chức tự nhiên để phát hiện ra điều này91. Theo thống kê, sau 10 năm triển khai công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, trên cả nước đã kiểm tra được 3,6 triệu văn bản, phát hiện được hơn 90 nghìn văn bản có dấu hiệu sai phạm92. Đáng chú ý, trong số đó có khoảng gần 10 nghìn văn bản có dấu hiệu sai phạm về nội dung cần phải xử lý đình chỉ thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ. Song điều đáng nói là việc xử lý các văn bản đó chỉ dừng lại ở mức hủy bỏ, hoặc ban hành văn bản thay thế, chưa có ai bị xem xét trách nhiệm hay phải bồi thường thiệt hại do văn bản gây ra. Vì vậy, “Nếu nói thực trạng ra văn bản trái pháp luật là tham nhũng chính sách thì hơi q,
song thực tế cho thấy, một quyết định sai của một cơ quan có thể chỉ ảnh hưởng đến một vài cá nhân, nhưng ra một văn bản luật sai ảnh hưởng đến cả xã hội. Chúng ta đang nỗ lực xây dựng Nhà nước pháp quyền, nên ai là người ra những văn bản sai luật đó, thì chính là những người phải chịu trách nhiệm”93. Do đó, quyền giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội hiện nay vẫn cịn mang tính hình thức, chưa mang lại hiệu quả tích cực trên thực tế.
Thứ ba, việc thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra của Quốc hội với mục đích
điều tra một vấn đề cụ thể nên bằng việc sử dụng hình thức này Quốc hội có thể truy
91 Trần Ngọc Đường (Chủ biên) (2011), Một số vấn đề về phân cơng, phối hợp và kiểm sốt quyền lực trong
xây dựng Nhà nước pháp quyền, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 296.
93 Xem tại Website: https://www.moha.gov.vn/tin-tuc-su-kien/diem-tin/han-che-viec-ban-hanh-van-ban-trai- luat-can-thiet-quy-dinh-trach-nhiem-nguoi-dung-dau-10948.html (truy cập ngày 21/06/2017).
93 Phát biểu của Chủ tịch Hội Luật gia Thành phố Hà Nội, Luật gia Nguyễn Hồng Tuyến, Xem tại Website: https://www.moha.gov.vn/tin-tuc-su-kien/diem-tin/han-che-viec-ban-hanh-van-ban-trai-luat-can-thiet-quy- dinh-trach-nhiem-nguoi-dung-dau-10948.html (truy cập ngày 21/06/2017).
59
đến cùng vấn đề, đảm bảo tính chính xác, tồn diện, hiệu quả trong việc quy trách nhiệm cho Chính phủ mà khơng phải chỉ xem xét mang tính hình thức. Tuy nhiên, trên thực tế kể từ khi được quy định tại Luật hoạt động và giám sát của Quốc hội từ trước đến nay vẫn chưa có Ủy ban điều tra nào được thành lập. Trước đây, đại biểu Quốc hội Nguyễn Minh Thuyết (Lạng Sơn) tại kỳ họp thứ 8, Quốc hội khóa XII đã đề nghị: “Căn cứ Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội, tôi trân trọng đề nghị Ủy ban
Thường vụ Quốc hội tổ chức để Quốc hội biểu quyết thành lập Ủy ban lâm thời điều tra trách nhiệm của các thành viên Chính phủ trong vụ việc này94. Trên cơ sở đó, vào thời gian cuối kỳ họp bỏ phiếu tín nhiệm Thủ tướng và một số thành viên Chính phủ có liên quan. Để tạo điều kiện cho công tác điều tra của Ủy ban lâm thời, tơi đề nghị Quốc hội tạm đình chỉ chức vụ của các vị cần được điều tra”95. Ông cũng nói, nếu Quốc hội khơng làm rõ được câu chuyện ở Vinashin thì khơng hồn thành nhiệm vụ trước Đảng, trước dân. Mặc dù vậy, nhưng đề nghị này đã không được Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét chấp thuận. Hay gần đây nhất, đại biểu Quốc hội Trương Trọng Nghĩa (Thành phố Hồ Chí Minh) cho rằng, Quốc hội trong nhiệm kỳ này (Khóa XIV) cần rút kinh nghiệm của nhiệm kỳ trước giám sát đối với cơ quan hành pháp cần sâu sát, kiên quyết hơn, tránh tình trạng nể nang như kỳ trước. “Bây
giờ luật của chúng ta đã cho phép thành lập những đoàn giám sát lâm thời hoặc Ủy ban lâm thời để kiểm tra các vấn đề nghiêm trọng. Đơn cử, Quốc hội nên có Ủy ban lâm thời để xem xét các vấn đề về môi trường và nổi lên trước mắt tập trung vào Formosa và một số dự án. Vấn đề của Formosa là vấn đề của 70 năm tới, doanh nghiệp đã hoạt động và coi thường luật pháp Việt Nam cũng như coi thường quyền lợi của người dân Việt Nam”96. Tuy nhiên, trả lời về vấn đề này, Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Thị Kim Ngân (Quốc hội Khóa XIV) cho rằng, để có kết luận về vấn đề này Chính phủ đã rất cố gắng, và cuối cùng doanh nghiệp gây ra sự cố đã nhận trách nhiệm và đền bù. Hiện Quốc hội đang giám sát khắc phục sự cố này và chưa đặt vấn đề thành lập một Ủy ban lâm thời97.
Một vấn đề nữa cản trở việc thành lập Ủy ban điều tra ở nước ta chính là sự thiếu cụ thể, chi tiết của quy định pháp luật. Luật chỉ mới quy định thành lập Ủy ban điều tra nhưng các vấn đề cơ bản như: Ủy ban hoạt động theo nguyên tắc nào, cơ cấu
94 Những sai phạm trong điều hành, quản lý kinh tế tại Tập đồn Cơng nghiệp Tàu thủy Việt Nam (Vinashin).
95 Xem tại Website: http://tuoitre.vn/tin/chinh-tri-xa-hoi/20101102/de-nghi-lap-uy-ban-lam-thoi-dieu-tra-vu- vinashin/408770.html (truy cập ngày 22/06/2017).
96 Xem tại Website: http://thanhnien.vn/thoi-su/quoc-hoi-co-the-lap-uy-ban-lam-thoi-giam-sat-vu-formosa- 725232.html (truy cập ngày 22/06/2017).
97 Xem tại Website: http://www.baomoi.com/chu-tich-quoc-hoi-chua-thanh-lap-uy-ban-lam-thoi-dieu-tra-vu- formosa/c/19918099.epi (truy cập ngày 24/06/2017).
60
thành phần, nhiệm vụ, thời gian cụ thể ra sao, thẩm quyền của Ủy ban điều tra giám sát đến đâu, có mối quan hệ như thế nào với các cơ quan nhà nước khác thì chưa được quy định. Chính vì thiếu những hành lang pháp lý này đã cản trở việc thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra trong khi các vấn đề cần thu thập để làm căn cứ quy kết trách nhiệm của Chính phủ khơng phải ít.
Thứ tư, hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn tại kỳ họp Quốc hội. Trong những
năm vừa qua, cùng với sự hoàn thiện về tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội thì hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn ngày càng được chú trọng hơn, chất lượng và hiệu quả chất vấn và trả lời chất vấn ngày càng được cải thiện. Chất vấn tại nghị trường đã đổi mới, khơng khí tranh luận tại Quốc hội đã sơi động, các câu chất vấn trong kì họp đã sát với thực tiễn cuộc sống, nêu bật được những vấn đề nhức nhối mà dư luận quan tâm và cần giải trình. Tính giám sát của Quốc hội đối với hoạt động của Chính phủ được nâng lên rõ rệt, nhiều đại biểu Quốc hội đã có những câu hỏi có tính thời sự và hợp ý dân. Thêm vào đó, số lượng câu hỏi chất vấn và trả lời chất vấn trong kì họp Quốc hội ngày càng tăng, thể hiện rõ tinh thần trách nhiệm của đại biểu Quốc hội. Thống kê cho thấy trong hai ngày rưỡi làm việc tại kì họp cuối cùng của Quốc hội khóa XIII có 54 lượt đại biểu thảo luận và chất vấn, trong đó có khoảng 140 câu hỏi dành cho các Bộ trưởng, trưởng ngành98. Ngồi ra, tính dân chủ, công khai trong chất vấn và trả lời chất vấn đã có cải thiện đáng kể. Các phiên chất vấn và trả lời chất vấn tại các kì họp Quốc hội được truyền hình trực tiếp qua các phương tiện thông tin một cách công khai, minh bạch, đáp ứng nhu cầu thông tin của cử tri. Tạo điều kiện để mọi tầng lớp nhân dân có thể quan tâm, theo dõi và gửi ý kiến của mình đến đồn thư ký của kỳ họp. Đây cũng là dịp để người đứng đầu các cơ quan nhà nước ở trung ương báo cáo “trực tuyến” với cử tri qua các phương tiện thông tin đại chúng về những hoạt động của cơ quan mình, trách nhiệm của cơ quan mình (những kết quả, những khó khăn) để cùng chia sẻ, cùng với Quốc hội tìm các giải pháp thúc đẩy thực thi nhiệm vụ tốt hơn. Tuy hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn tại kì họp Quốc hội thời gian qua đã đạt được nhiều kết quả khả quan, nhưng về cơ bản, hoạt động này vẫn còn nhiều tồn tại, hạn chế làm ảnh hưởng đến hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội. Điều này thể hiện trên các phương diện sau:
Một là, hạn chế trong quy định của pháp luật về chất vấn và trả lời chất vấn. Ở
nước ta, pháp luật về hoạt động chất vấn và trả lời chất vấn vẫn cịn nhiều quy định chung chung, thiếu tính cụ thể, chưa phù hợp với thực tiễn. Hiện có quá nhiều văn
98 Phiên chất vấn chưa từng có cịn nhiều băn khoăn. Xem tại Website: http://vnexpress.net/tin-tuc/thoi- su/phien-chat-van-chua-tung-co-con-nhieu-ban-khoan (truy cập ngày 27/06/2017)
61
bản pháp luật quy định về chất vấn và trả lời chất vấn như Hiến pháp, Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội, Luật Tổ chức Quốc hội, Nội quy kỳ họp Quốc hội, Quy chế hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Chính vì vậy, các quy định về chất vấn và trả lời chất vấn vẫn chưa được tập trung, phân tán nhỏ lẻ, dẫn đến khó khăn trong nắm bắt, hiểu rõ quy định về chất vấn và trả lời chất vấn của đại biểu Quốc hội. Điển hình là quy định pháp luật về thủ tục chất vấn và trả lời chất vấn còn quá chung chung, chưa có quy định cụ thể về trình tự chất vấn, thời lượng mỗi phiên chất vấn, thế nào là một chất vấn hợp lệ hay không hợp lệ. Cụ thể, về thời gian chất vấn tại kỳ họp