2.1 Sự kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam
2.1.1 Sự kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp năm 1946
Nghị viện do Nhân dân cả nước trực tiếp bầu ra, có nhiệm kì là 03 năm (Điều 24). Đây được xem là Quốc hội đầu tiên của nước ta, là “cơ quan có quyền cao nhất” của Nhà nước (Điều 22). Nghị viện ra đời để khẳng định quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân – Nhân dân gián tiếp thực hiện quyền lực nhà nước qua việc ủy quyền cho các đại diện dân cử của mình và “Do tổng tuyển cử mà toàn dân bầu ra Quốc
hội, Quốc hội sẽ cử ra Chính phủ, Chính phủ đó thực là Chính phủ tồn dân”65. Nghị viện nhân dân có thẩm quyền trong việc giải quyết mọi vấn đề chung cho toàn quốc, là cơ quan đặt ra pháp luật, biểu quyết ngân sách, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngồi (Điều 24). Bên cạnh đó, Nghị viện nhân dân là cơ quan bầu ra Chủ tịch nước trong số các Nghị viên của Nghị viện, có quyền phê chuẩn việc lựa chọn Thủ tướng của Chủ tịch nước, việc lựa chọn các Bộ trưởng của Thủ tướng (Điều 47). Hơn nữa, Nghị viện nhân dân cịn có quyền kiểm sốt, phê bình Chính phủ và đặc biệt có quyền u cầu sửa đổi Hiến pháp (Điều 70). Điều này chứng tỏ chế định Nghị viện nhân dân được quy định trong Hiến pháp 1946 thể hiện “một hình thức dân chủ
mới của chính thể cộng hịa lần đầu tiên ở một đất nước thuộc địa nửa phong kiến. Bản chất, tổ chức và phương thức hoạt động của Nghị viện nhân dân là phù hợp với tình hình thực tế của Việt Nam sau tổng tuyển cử năm 1946 với sự tham gia của nhiều lực lượng chính trị trong cơ chế dân chủ nhân dân”66. Trong khi đó, Chính phủ lại được xác định là cơ quan hành chính cao nhất của tồn quốc (Điều 43), khơng có vị trí là cơ quan chấp hành cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất là Quốc hội như các bản Hiến pháp sau này. Hiến pháp đã trao cho Chính phủ những quyền hạn rất lớn, đặc biệt là Chủ tịch nước – người đứng đầu Chính phủ. Điều này hoàn toàn phù hợp với hoàn cảnh lịch sử đặc thù lúc bấy giờ cần phải xây dựng một Chính phủ mạnh mẽ, có tính độc lập, thực quyền trước một Quốc hội với thành phần phức tạp, nhiều đảng phái nhằm điều hành một đất nước mới giành được chính quyền lại tiếp tục phải chiến đấu để bảo vệ nền độc lập. Chính phủ có thẩm quyền trong việc thi hành các đạo luật và quyết nghị của Nghị viện, đề nghị những dự án luật ra trước Nghị viện,
65 Hồ Chí Minh Tồn tập, Tập 4, (2000) NXB Chính trị Quốc gia, Hà Nội, tr. 133.
66 Bùi Xuân Đức (2007), Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr. 42.
41
những dự án sắc luật ra trước Ban thường vụ trong lúc Nghị viện khơng họp và có quyền bãi bỏ những mệnh lệnh và nghị quyết của cơ quan cấp dưới nếu cần (Điều 52). Từ sự phân công, phối hợp này, là cơ sở của sự kiểm soát lẫn nhau giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp năm 1946:
Thứ nhất, sự kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp.
Hiến pháp năm 1946 đã có những quy định nhằm mục đích ngăn ngừa sự lạm dụng quyền lực từ Chính phủ nên đã tạo ra cơ chế “kiềm chế quyền lực” thơng qua sự kiểm sốt từ phía Nghị viện nhân dân đối với Chính phủ bằng các phương thức sau:
Một là, Nghị viện nhân dân kiểm sốt Chính phủ thơng qua hoạt động chất vấn
các thành viên Chính phủ. Nghị viện có quyền chất vấn các Bộ trưởng (Điều 55). Các Bộ trưởng phải trả lời bằng thư từ hoặc trả lời bằng lời nói những điều chất vấn của Nghị viện hoặc của Ban thường vụ. Kỳ hạn trả lời chậm nhất là 10 ngày sau khi nhận được thư chất vấn. Thông qua việc chất vấn, Nghị viện buộc Chính phủ phải giải trình, làm rõ trước Nghị viện về việc thực hiện các chính sách đối nội, đối ngoại hoặc một vấn đề nào đó trong hoạt động của Chính phủ. Từ đó, Nghị viện sẽ kiểm sốt hiệu quả trong việc thực hiện nhiệm vụ của Chính phủ, xây dựng niềm tin đối với Chính phủ.
Hai là, Nghị viện nhân dân kiểm sốt Chính phủ thơng qua hoạt động truy tố
Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước hay các nhân viên Nội các khi họ phạm tội phản quốc (Điều 51). Đây là trường hợp mà Chủ tịch nước phải chịu trách nhiệm và không được hưởng quyền miễn trừ67. Thủ tục này được thực hiện theo quy trình tố tụng bởi một Tòa án đặc biệt do Nghị viện lập ra. Theo đó, Tịa án là cơ quan thực hiện chức năng tư pháp nên có thẩm quyền xét xử, cịn Nghị viện nhân dân đóng vai trị là cơ quan công tố, truy tố hành vi phản bội tổ quốc của các chủ thể nêu trên để Tòa án tiến hành việc xét xử. Ngoài ra, nhân viên Nội các sẽ bị bắt và xét xử đối với các hành vi phạm tội thơng thường khi có sự đồng ý của Hội đồng Chính phủ.
Ba là, Nghị viện nhân dân kiểm sốt Chính phủ thơng qua quyền bỏ tín nhiệm.
Bộ trưởng nào khơng được Nghị viện tín nhiệm thì phải từ chức (Điều 54). Nghị viện biểu quyết vấn đề bất tín nhiệm Nội các khi Thủ tướng, Ban thường vụ nêu ra hoặc có một phần tư tổng số Nghị viên yêu cầu (Điều 54). Trong thời hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết khơng tín nhiệm Nội các thì Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện nhân dân thảo luận lại. Cuộc thảo luận thứ hai phải cách cuộc thảo luận
42
thứ nhất 48 giờ, nếu sau phiên thảo luận thứ hai mà Nội các vẫn mất tín nhiệm thì phải từ chức. Tuy nhiên, tồn thể Nội các không phải chịu liên đới trách nhiệm về hành vi một Bộ trưởng. Như vậy, Hiến pháp năm 1946 đã xác định rõ đối tượng chịu trách nhiệm, phân biệt giữa trách nhiệm cá nhân và tập thể.
Bốn là, Nghị viện nhân dân kiểm sốt Chính phủ thơng qua quyền biểu quyết
các dự luật, sắc luật và ngân sách do Chính phủ đệ trình, chuẩn y các hiệp ước mà Chính phủ ký với nước ngồi (Điều 23). Nghị viện nhân dân là cơ quan thực hiện quyền lập pháp nhưng hầu hết các dự luật đều do Chính phủ soạn thảo và đệ trình. Do đó, để tránh trường hợp các dự luật soạn ra mang tính chủ quan, phục vụ lợi ích của Chính phủ, vi phạm các nguyên tắc cơ bản nên Nghị viện tiến hành việc biểu quyết thơng qua nhằm kiểm sốt và đảm bảo tính khách quan của các dự luật. Bên cạnh đó, các vấn đề về ngân sách do Chính phủ đệ trình, hay các hiệp định mà Chính phủ ký với nước ngoài cần phải được Nghị viện nhân dân thông qua để tránh trường hợp gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến đất nước.
Thứ hai, sự kiểm soát của hành pháp đối với lập pháp.
Bên cạnh những quy định về việc lập pháp kiểm sốt hành pháp thì Hiến pháp năm 1946 cũng có những quy định nhằm trao quyền kiểm soát và đối trọng lại lập pháp cho hành pháp. Cụ thể:
Một là, Chính phủ kiểm sốt Nghị viện nhân dân thông qua quyền “đề nghị
những dự án luật ra trước Nghị viện và những dự án sắc luật ra trước Ban thường vụ, trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt” (Điều 52). Mặt khác,
Hiến pháp năm 1946 đã xây dựng nên Chính phủ mạnh và dám chịu trách nhiệm, đặc biệt là xây dựng cơ chế Ngun thủ quốc gia, đó chính là Chủ tịch nước. Tuy khơng có định nghĩa về chế định Chủ tịch nước nhưng từ các quy định về cách thức thành lập và thẩm quyền thì ta có thể thấy Chủ tịch nước vừa là người đứng đầu Nhà nước, vừa trực tiếp chỉ đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ. Chức năng của Nguyên thủ quốc gia được nhập với chức năng hành pháp và Chủ tịch nước nắm quyền hành pháp đó. Theo đó, Chủ tịch nước có quyền ban hành những sắc lệnh có giá trị gần như luật và điểm nhấn thể hiện sự kiểm soát của quyền hành pháp đối với lập pháp là Chủ tịch nước có quyền phủ quyết mang tính tương đối các đạo luật của Nghị viện bằng cách yêu cầu Nghị viện “xem xét” lại một đạo luật do Nghị viện thông qua (Điều 31) và trong việc quyết định “tương lai” của Chính phủ thì Chủ tịch nước có quyền yêu cầu Nghị viện xem xét lại quyết định bất tín nhiệm Chính phủ trong thời hạn 24 giờ sau khi Nghị viện biểu quyết khơng tín nhiệm Nội các (Điều 54). Điều này tạo nên sự cẩn trọng, cần xem xét lại một cách thấu đáo của Nghị viện nhân dân khi bất
43
tín nhiệm Chính phủ, tránh tình trạng vội vàng, gây bất ổn chính trị trong bối cảnh đất nước nhiều biến động.
Hai là, Chính phủ có quyền bắt giam các Nghị viên khi họ phạm tội quả tang
nhưng Chính phủ phải thông báo cho Ban thường vụ chậm nhất là sau 24 giờ (Điều 40). Ngược lại, việc bắt bớ và truy tố trước Tòa án một nhân viên Nội các về thường tội phải có sự ưng thuận của Hội đồng Chính phủ (Điều 51). Ngồi ra, Chính phủ cịn có quyền yêu cầu Ban thường vụ phải triệu tập Nghị viện họp bất thường; lập dự án ngân sách hàng năm (Điều 28 và Điều 52).
Tóm lại, trong Hiến pháp năm 1946 “mặc dù sự phân quyền khơng được đề cập
tới, nhưng có thể khẳng định trong tổ chức bộ máy nhà nước ta lúc đó, tư tưởng phân quyền được thể hiện ở mức độ tương đối rõ”68, điều đó được thể hiện thơng qua việc phân công nhiệm vụ, quyền hạn rõ ràng, rành mạch giữa ba cơ quan Nghị viện nhân dân, Chính phủ và Tịa án trong việc thực hiện ba nhánh quyền lực độc lập. Đồng thời, Hiến pháp năm 1946 đã tạo nên cơ chế “cân bằng quyền lực” hay cơ chế “kiềm
chế quyền lực” giữa các nhánh quyền lực nhà nước, đặc biệt là giữa lập pháp và hành
pháp69. Từ đó, Hiến pháp năm 1946 đã đặt nền tảng pháp lý vững chắc cho việc xây dựng một chính quyền hoạt động mạnh mẽ, hiệu quả, luôn đề cao tinh thần trách nhiệm.