2.1 Sự kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam
2.1.5 Sự kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp năm 2013
Quốc hội theo quy định của Hiến pháp năm 2013 vẫn tiếp tục được xác định “là
cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (Điều 69). Như vậy, về vị trí, tính chất của Quốc hội
theo Hiến pháp năm 2013 về cơ bản khơng có thay đổi nhiều so với Hiến pháp năm 1992. Theo đó, Quốc hội tiếp tục giữ vị trí tối cao trong bộ máy nhà nước. Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước. Tuy nhiên,“Thừa nhận
quyền lực cao nhất của Quốc hội khơng có nghĩa là Quốc hội có quyền phân cơng thẩm quyền của các cơ quan nhà nước và tự định cho mình quyền hạn ngồi quy định của Hiến pháp và luật khi cần thiết, Quốc hội cũng là cơ quan hoạt động trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật”81. Chính phủ được xác định là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội (Điều 94). Với Hiến pháp năm 2013, những quy định về chế định Chính phủ có những điểm mới quan trọng và nổi bật nhất là Hiến pháp đã xác lập vị trí của Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp. So với Hiến pháp năm 1992, quy định của Hiến pháp năm 2013 về vị trí, tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cũng như về cơ chế thực hiện quyền lực của Chính phủ đều có những sửa đổi, bổ sung theo tinh thần đổi mới, đề cao vị trí, vai trị là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Bảo đảm tính độc lập tương đối, tăng cường tính chủ động, linh hoạt, sáng tạo và tính dân chủ pháp quyền trong tổ chức và hoạt động của Chính phủ82. Hiến pháp năm 2013 đã đặt tính “hành chính cao nhất” lên trên tính “chấp hành” và lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, chính thức ghi nhận Chính phủ “thực hiện quyền hành pháp”, quy định này cho thấy tư duy phân công rạch rịi giữa các nhánh quyền lực. Chính phủ nắm một loại quyền thực sự chứ khơng cịn là cơ quan phái sinh từ Quốc hội. Từ những quy định về sự phân công, phối hợp giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp năm 2013 đã làm tiền đề dẫn đến sự kiểm soát lẫn nhau giữa hai cơ quan này:
Thứ nhất, sự kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp.
81 Đinh Văn Mậu (2003), Quyền lực nhà nước và Quyền công dân, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr. 42.
82 Nguyễn Phước Thọ (2015), Một số điểm mới về vị trí, chức năng của Chính phủ trong Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Xem tại Website: http://moj.gov.vn/qt/cacchuyenmuc/ctv/news/Pages/nghien-cuu-trao-doi.aspx?ItemID=5 (truy cập ngày 20/06/2017).
53
Một là, Quốc hội kiểm sốt Chính phủ thơng qua hoạt động xét báo cáo cơng
tác của Chính phủ. Quốc hội được quyền xét báo cáo của Chính phủ về kinh tế - xã hội, về quyết toán ngân sách nhà nước; báo cáo của Chính phủ về tình hình thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; báo cáo của Chính phủ về cơng tác phịng, chống tham nhũng83. Điểm mới của cơ chế này so với trước đó được thể hiện thơng qua việc xem xét nội dung nghị quyết về công tác của cơ quan đã báo cáo. Theo đó, nghị quyết về cơng tác của cơ quan có báo cáo phải có những nội dung cơ bản sau đây84: (i) Đánh giá kết quả đạt được, những hạn chế, bất cập và nguyên nhân của hạn chế, bất cập; trách nhiệm của cơ quan có báo cáo và người đứng đầu; (ii) Thời hạn khắc phục hạn chế, bất cập; (ii) Trách nhiệm thi hành của cơ quan, cá nhân; (iv) Trách nhiệm báo cáo kết quả thực hiện nghị quyết về giám sát. Như vậy, việc quy định nội dung của nghị quyết đã thể hiện được việc quy kết trách nhiệm cao độ và đặt ra thời hạn để khắc phục hạn chế, bất cập trong thời gian tới của Chính phủ. Nghị quyết về báo cáo cơng tác có thể được sử dụng làm “thước đo”, đánh giá hiệu quả hoạt động và là cơ sở xây dựng niềm tin của đại biểu Quốc hội với Chính phủ.
Hai là, Quốc hội xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ khi có
dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội85. Quốc hội với tư cách là cơ quan thực hiện quyền lập pháp nên có thẩm quyền xem xét văn bản quy phạm pháp luật nhằm tránh sự lạm quyền của Chính phủ khi ban hành các văn bản này. Sau khi xem xét, thẩm tra các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ. Quốc hội ra nghị quyết về việc xem xét văn bản quy phạm pháp luật. Nghị quyết của Quốc hội phải xác định văn bản quy phạm pháp luật trái hoặc không trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Trường hợp văn bản quy phạm pháp luật trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội thì quyết định bãi bỏ một phần hoặc tồn bộ văn bản đó.
Ba là, Quốc hội giám sát Chính phủ thơng qua hoạt động thành lập Ủy ban lâm
thời86. Khi xét thấy cần thiết, theo đề nghị của Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội hoặc của ít nhất một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội trình Quốc hội quyết định thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra về một vấn đề nhất định. Khi kết thúc hoạt động điều tra, Ủy ban lâm thời báo cáo Quốc hội xem
83 Điểm c Khoản 1 Điều 13 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.
84 Khoản 5 Điều 13 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.
85 Điều 14 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015.
54
xét kết quả điều tra tại kỳ họp gần nhất. Sau khi xem xét báo cáo điều tra của Ủy ban lâm thời, Quốc hội ra nghị quyết về kết quả điều tra.
Bốn là, Quốc hội kiểm sốt Chính phủ thơng qua quyền chất vấn các thành viên
của Chính phủ. Đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn những chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn bổ nhiệm, trong đó có Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thành viên khác của Chính phủ. Người bị chất vấn phải trả lời trước Quốc hội tại kỳ họp Quốc hội hoặc tại phiên họp Ủy ban thường vụ Quốc hội trong thời gian giữa hai kỳ họp Quốc hội; trường hợp cần thiết, Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội cho trả lời bằng văn bản. Trường hợp đại biểu Quốc hội chưa đồng ý với nội dung trả lời chất vấn thì có quyền chất vấn lại tại phiên họp của Quốc hội, của Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc gửi chất vấn bằng văn bản đến người bị chất vấn (Điều 80). Ngoài ra, theo quy định tại Khoản 5 Điều 15 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã quy định rõ, Quốc hội ra nghị quyết về chất vấn. Nghị quyết này có những nội dung cơ bản sau đây: (i) Đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của người bị chất vấn, những hạn chế, bất cập và nguyên nhân liên quan đến vấn đề chất vấn; (ii) Thời hạn khắc phục hạn chế, bất cập; (iii) Trách nhiệm thi hành của cơ quan, cá nhân; (iv) Trách nhiệm báo cáo kết quả thực hiện nghị quyết về chất vấn. Với việc quy định cụ thể nội dung nghị quyết về chất vấn đã tạo điều kiện thuận lợi cho Quốc hội sử dụng làm căn cứ để giám sát trách nhiệm thi hành nghị quyết của Chính phủ, là cơ sở để đại biểu Quốc hội đánh giá mức độ tín nhiệm cho từng thành viên Chính phủ khi Quốc hội tiến hành việc lấy phiếu tín nhiệm.
Năm là, Quốc hội kiểm sốt Chính phủ thơng qua việc tiến hành lấy phiếu tín
nhiệm đối với các thành viên của Chính phủ. Đây là một cơ chế mới để tiến hành kiểm soát các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn bổ nhiệm. Theo đó, người được lấy phiếu tín nhiệm có từ hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội trở lên đánh giá tín nhiệm thấp thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm. Trường hợp người được lấy phiếu tín nhiệm có q nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá tín nhiệm thấp thì có thể xin từ chức87. Như vậy, hình thức lấy ý phiếu tín nhiệm có nội dung mềm dẻo, có giá trị tham khảo cho cơng tác cán bộ, làm cơ sở cho việc xem xét, đánh giá, bố trí, sử dụng cán bộ.
Sáu là, Quốc hội kiểm sốt Chính phủ thơng qua quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối
với các thành viên của Chính phủ. Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội và Hội đồng
55
nhân dân năm 2015 có sự thay đổi của quy định bỏ phiếu tín nhiệm là bổ sung thêm trường hợp mới, đó là người được lấy phiếu tín nhiệm có từ hai phần ba tổng số đại biểu Quốc hội trở lên đánh giá tín nhiệm thấp thì Ủy ban Thường vụ Quốc hội trình Quốc hội bỏ phiếu tín nhiệm. Đối với bỏ phiếu tín nhiệm, đó là bỏ phiếu về “sự tín
nhiệm hoặc khơng tín nhiệm” nhằm để làm cơ sở cho việc miễn nhiệm, bãi nhiệm bởi
người được bỏ phiếu tín nhiệm có q nửa tổng số đại biểu Quốc hội đánh giá khơng tín nhiệm thì có thể xin từ chức; trường hợp khơng từ chức thì cơ quan hoặc người có thẩm quyền giới thiệu người đó để Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn có trách nhiệm trình Quốc hội xem xét, quyết định việc miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc phê chuẩn đề nghị miễn nhiệm, cách chức đối với người đó. Như vậy, hình thức bỏ phiếu tín nhiệm có nội hàm mạnh mẽ hơn hình thức lấy phiếu tín nhiệm, nhằm xác định trách nhiệm của người bị bỏ phiếu. Cũng vì vậy, việc lấy phiếu tín nhiệm được thực hiện thường kỳ trong hoạt động giám sát, trong khi đó việc bỏ phiếu tín nhiệm chỉ trên cơ sở các đề xuất cụ thể (thường khi có vấn đề trách nhiệm được nêu ra). Ngồi ra, Quốc hội cịn kiểm sốt Chính phủ thơng qua cơ chế bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ, phê chuẩn đề nghị cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ88 khi người nắm giữ các chức vụ này có hành vi vi phạm pháp luật, khơng hồn thành nhiệm vụ hoặc vi phạm đạo đức xã hội, khơng cịn xứng đáng để nắm giữ chức vụ được giao.
Thứ hai, sự kiểm soát của hành pháp đối với lập pháp.
Theo Hiến pháp năm 2013, nhiệm vụ quyền hạn của Chính phủ được quy định theo hướng phù hợp với vị trí của Chính phủ trong bộ máy nhà nước. Hiến pháp hiện hành có nhiều quy định mới tạo cơ sở hiến định để Chính phủ chủ động, sáng tạo hơn trong việc hoạch định chính sách, tổ chức thực thi Hiến pháp, pháp luật. Cụ thể, Hiến pháp đã sửa đổi, bổ sung nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ theo hướng khái quát, hợp lý hơn, phù hợp với vị trí hành pháp của Chính phủ, chẳng hạn như Chính phủ có quyền đề xuất, xây dựng chính sách trình Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội; trình dự án luật, dự án ngân sách và các dự án khác trước Quốc hội; trình dự án pháp lệnh trước Ủy ban thường vụ Quốc hội. Hiến pháp năm 2013 đã bỏ quy định về thẩm quyền của Quốc hội quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, tạo điều kiện cho Chính phủ chủ động, linh hoạt trong việc đề xuất xây dựng luật, pháp lệnh; phân định rõ hơn phạm vi chính sách và các vấn đề quan trọng do Quốc hội quyết định (trong một số lĩnh vực Quốc hội chỉ quyết định các chính sách cơ bản). Chính phủ có quyền ban hành các chính sách, biện pháp cụ thể để quản lý, điều hành; phân định rõ
56
và phù hợp hơn nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội. Từ đó, tránh được tình trạng Quốc hội “vừa đá bóng vừa thỏi cịi”, “cầm tay chỉ việc” đã từng tồn tại trong lịch sử lập hiến Việt Nam. Nhìn chung, những quy định này thể hiện tư duy phân cơng rạch rịi, Chính phủ nắm một loại quyền lực thực sự chứ khơng cịn là cơ quan phái sinh từ Quốc hội. Tuy nhiên, điều đó chỉ có nghĩa là đã có một bước tiến trong cơ chế phân công, phối hợp giữa hai nhánh quyền hành pháp và lập pháp, chứ những quy định của Hiến pháp năm 2013 vẫn khơng có cơ chế cho sự kiểm soát của hành pháp đối với lập pháp. Nói cách khác, ngồi quy định nguyên tắc thực hiện quyền lực nhà nước khi hiến định với nội dung “kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực
hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” thì Hiến pháp năm 2013 vẫn chưa có
những quy định cụ thể để Chính phủ có thể kiềm chế, kiểm soát sự lạm dụng quyền lực từ Quốc hội.