2.1 Sự kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam
2.1.4 Sự kiểm soát giữa lập pháp và hành pháp trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi,
(sửa đổi, bổ sung năm 2001)
Theo quy định của Hiến pháp năm 1992, “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao
nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (Điều 83). Bên cạnh đó, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền
lập hiến và lập pháp. Quốc hội có quyền quyết định những chính sách cơ bản về đối nội và đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân. Ngoài ra, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Chính phủ được xác định là “cơ quan chấp hành
của Quốc hội, cơ quan hành chính cao nhất của nước Cộng hịa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (Điều 109). Chính phủ trong Hiến pháp năm 1992 thay cho tên gọi Hội
đồng Bộ trưởng trong Hiến pháp năm 1980, đây là một sự thay đổi cần thiết, thể hiện
74 Nguyễn Mạnh Hùng (2013), “Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam”,
Nhà nước và pháp luật, (9), tr. 23.
75 Nguyễn Mạnh Hùng (2013), “Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong lịch sử lập hiến Việt Nam”,
49
một phần nào đó sự kế thừa của Hiến pháp năm 1946. Thủ tướng Chính phủ do Quốc hội bầu ra trong số các đại biểu Quốc hội theo sự giới thiệu của Chủ tịch nước. Tuy nhiên, trừ Thủ tướng ra, các thành viên của Chính phủ khơng nhất thiết phải là đại biểu Quốc hội (Điều 110), quy định này góp phần tạo nên sự độc lập của Chính phủ trước Quốc hội, đây cũng là điểm thể hiện sự vận dụng một phần của học thuyết phân quyền, bởi lẽ phân quyền không chỉ là sự phân chia chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan mà còn cả ở chỗ phân chia nhân sự đảm nhiệm chức năng đó. Hơn nữa, Chính phủ theo Hiến pháp năm 1992 mặc dù vẫn là cơ quan phái sinh của Quốc hội, nhưng Quốc hội lập ra và trao cho Chính phủ lĩnh vực quản lý nhà nước, Quốc hội khơng cịn “ơm đồm”, làm thay công việc của Chính phủ. Do đó, Chính phủ đã có sự độc lập nhất định trong việc thực hiện quyền lực của mình. Ngồi ra, Hiến pháp năm 1992 đã có những quy định cụ thể về thẩm quyền của Chính phủ và người đứng đầu Chính phủ là cá nhân Thủ tướng nên “việc quy định rõ ràng quyền hạn của Thủ
tướng Chính phủ trong Hiến pháp đã tạo ra cho Thủ tướng một vị trí pháp lý độc lập và có thực quyền trong cấu trúc quyền lực nhà nước”76. Dựa vào sự phân công, phối hợp giữa lập pháp và hành pháp là cơ sở để hai cơ quan này kiểm soát lẫn nhau:
Thứ nhất, sự kiểm soát của lập pháp đối với hành pháp.
Một là, Quốc hội kiểm sốt Chính phủ thơng qua hoạt động xét báo cáo cơng
tác của Chính phủ (Điều 110). Chính phủ, cụ thể là Thủ tướng chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước Quốc hội. Tại kỳ họp giữa năm, Chính phủ gởi báo cáo cơng tác đến các thành viên của Chính phủ. Tại kỳ họp cuối năm, Quốc hội xem xét, thảo luận công tác cả nhiệm kỳ của Thủ tướng Chính phủ. Ngồi ra, Quốc hội có thể u cầu Chính phủ báo cáo về những vấn đề khác khi xét thấy cần thiết. Kết quả của hoạt động giám sát này là việc Quốc hội ra nghị quyết về công tác của cơ quan đã báo cáo khi xét thấy cần thiết.
Hai là, Quốc hội kiểm sốt Chính phủ thơng qua quyền bãi bỏ văn bản quy
phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội (Điều 84). Quốc hội với chức năng giám sát tối cao việc tuân thủ Hiến pháp, luật và nghị quyết Quốc hội nên Quốc hội có thẩm quyền xem xét các văn bản quy phạm pháp luật này có dấu hiệu vi phạm hay khơng. Nếu có vi phạm sẽ bãi bỏ một phần hoặc tồn bộ, nếu khơng có thì sẽ ra nghị quyết về việc văn bản quy phạm pháp luật đó khơng trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội. Sự kiểm
76 Nguyễn Đăng Dung (1997), Tìm hiểu về nhà nước và pháp luật – Luật Hiến pháp nước ngồi, NXB Đồng Nai, tr 126.
50
sốt này hết sức quan trọng và cần thiết nhằm ngăn ngừa, hạn chế sự lạm quyền của Chính phủ khi ban hành các văn bản thuộc thẩm quyền của mình.
Ba là, Quốc hội thành lập Ủy ban lâm thời để điều tra một vấn đề thuộc hoạt
động của Chính phủ77. Hình thức này đã được ghi nhận tại Hiến pháp năm 1959 và Hiến pháp năm 1980. Ủy ban này không phải là cơ quan thường xuyên thuộc cơ cấu của Quốc hội mà chỉ thành lập để điều tra về một vấn đề nhất định trong một khoảng thời gian xác định. Cũng giống như các hình thức giám sát khác, sau khi thảo luận nội dung mà Ủy ban lâm thời đã báo cáo, Quốc hội sẽ xem xét ra nghị quyết về vấn đề đã được điều tra.
Bốn là, thông qua hoạt động chất vấn của các đại biểu Quốc hội để làm rõ được
trách nhiệm của Chính phủ. Tại mỗi kỳ họp, các đại biểu Quốc hội đều có một khoảng thời gian nhất định để thực hiện việc chất vấn các thành viên của Chính phủ về những vấn đề thuộc lĩnh vực mà mình phụ trách. Sau khi nghe trả lời chất vấn nếu đại biểu Quốc hội không đồng ý với nội dung câu trả lời chất vấn thì có quyền đề nghị Quốc hội tiếp tục thảo luận tạo phiên họp đó, đưa ra thảo luận tại phiên khác hoặc kiến nghị Quốc hội xem xét trách nhiệm người bị chất vấn. Kết quả của hoạt động chất vấn này là việc Quốc hội sẽ ra nghị quyết về việc trả lời chất vấn và trách nhiệm của người bị chất vấn khi xét thấy cần thiết. Đây được xem là một công cụ giám sát hữu hiệu của Quốc hội đối với Chính phủ.
Năm là, Quốc hội kiểm sốt Chính phủ thơng qua quyền bỏ phiếu tín nhiệm các
thành viên của Chính phủ. Quốc hội chỉ có quyền bỏ phiếu tín nhiệm với những người giữ chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn78. Như vậy, thẩm quyền bất tín nhiệm Chính phủ khơng cịn được đề cập nữa mà thay vào đó là quy định về bỏ phiếu tín nhiệm cá nhân đối với các chức danh do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn bổ nhiệm, trong đó có Thủ tướng và các Bộ trưởng. Việc bỏ phiếu tín nhiệm sẽ được tiến hành khi Uỷ ban Thường vụ Quốc hội tự mình hoặc khi có kiến nghị của ít nhất hai mươi phần trăm (20%) tổng số đại biểu Quốc hội hoặc kiến nghị của Hội đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội trình Quốc hội. Trường hợp người được đưa ra bỏ phiếu tín nhiệm khơng được quá nửa tổng số đại biểu Quốc hội tín nhiệm thì sẽ bị cơ quan hoặc người đã giới thiệu để bầu hoặc đề nghị phê chuẩn người đó có trách nhiệm trình Quốc hội xem xét, quyết định việc miễn nhiệm, bãi nhiệm hoặc phê chuẩn việc miễn nhiệm, cách chức người đó. Ngồi ra, Quốc hội cịn kiểm sốt Chính phủ thơng qua cơ chế
77 Điều 12 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003
51
bãi nhiệm Thủ tướng Chính phủ, phê chuẩn việc cách chức Phó Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ79.
Thứ hai, sự kiểm sốt của hành pháp đối với lập pháp.
Cơ quan hành pháp theo Hiến pháp năm 1992 đã được xây dựng nhằm tạo nên một Chính phủ mạnh. Chính phủ theo Hiến pháp năm 1992 là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính cao nhất nước ta. Đây là sự kế thừa và phát triển của các quy định ở Hiến pháp năm 1946, phù hợp với việc xây dựng một nền hành chính mạnh mẽ. Hiến pháp năm 1992 đã nhận thức lại nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa, thay vào đó là cơ chế phân cơng và phối hợp giữa các nhánh quyền, từ đó xây dựng nhánh quyền hành pháp của Chính phủ trở nên độc lập hơn so với nhánh quyền lập pháp. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1992 cũng như hai bản Hiến pháp trước đây, không trao cho hành pháp kiểm sốt lập pháp. Chính phủ khơng có quyền phủ quyết luật của Quốc hội cũng như quyền đề nghị xem xét lại các quyết định của Quốc hội. Theo đó, Chính phủ chỉ có quyền tác động đến Quốc hội thơng qua việc có quyền trình dự án luật, dự án pháp lệnh và các dự án khác trước Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội hay Thủ tướng Chính phủ có quyền tham gia các kỳ họp của Quốc hội, đề nghị Quốc hội họp kín, họp bất thường (Điều 86). Ngoài ra, nếu đại biểu Quốc hội phạm tội quả tang thì có thể bị tạm giữ, nhưng cơ quan tạm giữ phải lập tức báo cáo để Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ xem xét quyết định (Điều 99).
Tóm lại, việc vận dụng những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền trong Hiến pháp năm 1992 đã cho thấy một bước biến chuyển rất lớn trong tư duy và nhận thức của các nhà lập hiến. Hiến pháp năm 1992 là bản Hiến pháp đánh dấu sự thay đổi tích cực trong tư duy lập hiến, là cơ sở tiền đề cho một q trình phân cơng, phối hợp và từ đó hình thành nên cơ chế kiểm soát quyền lực trong bộ máy nhà nước về sau. Điều này chứng tỏ đã đến lúc học thuyết phân quyền cần được áp dụng một cách tương đối trong cơ cấu phân chia quyền lực ở nước ta vì “Tập quyền càng cao bao
nhiêu thì sự phân cơng lao động lại càng khơng rõ bấy nhiêu trong bộ máy nhà nước và đi cùng với nó là chế độ trách nhiệm tập thể được đề cao, trong khi trách nhiệm cá nhân chưa được nhấn mạnh”80. Các nhà lập hiến nhận thức được rằng, xây dựng Nhà nước pháp quyền là yêu cầu tất yếu của xã hội dân chủ và để xây dựng Nhà nước pháp quyền thì trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước phải vừa theo nguyên tắc tập quyền vừa phải có sự phân cơng, phân nhiệm rành mạnh giữa các nhánh quyền
79 Điều 14 Luật Hoạt động giám sát của Quốc hội năm 2003
52
lực, làm cơ sở cho việc kiểm sốt quyền lực nhà nước nói chung và sự kiểm sốt giữa lập pháp và hành pháp nói riêng.