Chính thể cộng hồ tổng thống

1.2 Sự kiểm sốt giữa lập pháp và hành pháp trong các mơ hình chính thể

1.2.2 Chính thể cộng hồ tổng thống

Mơ hình cộng hồ tổng thống được xem là điển hình với hình ảnh của Nhà nước Mỹ. Ở quốc gia này, việc áp dụng thuyết phân quyền của nhà tư tưởng vĩ đại Montesquieu được thể hiện một cách triệt để, khi quyền lực nhà nước chia làm ba nhánh độc lập: “Mọi quyền lập pháp do bản Hiến pháp này ấn định sẽ trao cho Nghị

viện của Hợp chúng quốc; Quyền hành pháp thuộc về Tổng thống Hợp chúng quốc; Quyền tư pháp ở Hợp chúng quốc được trao cho tối cao pháp viện và cho những tòa

27

án cấp dưới do Nghị viện thành lập theo sự cần thiết”52. Đây chính là nền tảng cơ bản và quan trọng tạo nên sự ổn định chính trị và an ninh quốc gia trong suốt lịch sử phát triển của nước Mỹ, bất chấp tình hình thế giới ln biến động.

Khác với châu Âu cổ kính, nước Mỹ cũng như châu Mỹ chưa từng tồn tại chế độ phong kiến hàng ngàn năm nên hình ảnh Nhà vua độc tài và tàn bạo không ảnh hưởng đến tư tưởng của họ. Đặc biệt, châu Mỹ lại là vùng đất mới với nhiều màu da, sắc tộc, phong tục tập quán cũng như ngôn ngữ và ý thức hệ khác nhau. Hiến pháp Mỹ lúc này được xây dựng trong hoàn cảnh mà đất nước Mỹ rơi vào tình trạng hỗn loạn có thể xảy ra nội chiến bất cứ lúc nào và âm mưu quay trở lại của mẫu quốc Anh nên buộc các nhà lập hiến phải đặt niềm tin của mình vào cá nhân một con người nhất định. Cá nhân này là Tổng thống, Tổng thống được xem như là điểm quy tụ cuối cùng của khối đại đồn kết dân tộc, đưa nước Mỹ cùng nhìn về một hướng và cùng nhau tiến lên.

Nước Mỹ áp dụng triệt để học thuyết phân quyền của Montesquiue nên hành pháp và lập pháp độc lập với nhau, khơng có quan hệ thành lập, kiểm sốt, bất tín nhiệm hay giải tán lẫn nhau như trong chính thể đại nghị. Mỗi cơ quan đại diện cho một nhánh quyền lực cân bằng, đối trọng và ngang quyền để kiểm soát nhau, do cả hai nhánh quyền lực này đều được sự tấn phong, nhận quyền lực trực tiếp từ phía Nhân dân: Nghị viện do Nhân dân trực tiếp bầu; Tổng thống (người đứng đầu cơ quan hành pháp) được thành lập trên cơ sở lá phiếu của các đại cử tri. Như vậy, về cơ bản việc thành lập cơ quan hành pháp và lập pháp khơng phụ thuộc lẫn nhau, từ đó tạo nên sự độc lập, cân bằng, kiềm chế và đối trọng quyền lực lẫn nhau.

Thứ nhất, lập pháp kiểm soát hành pháp.

Một là, Nghị viện có quyền phủ quyết lập pháp (Legislative veto) các quyết

định hành pháp53. Nghị viện Mỹ có quyền phủ quyết nhằm kiểm sốt các hành động của Tổng thống và các quan chức hành pháp. Quyền phủ quyết này cho phép Thượng viện, Hạ viện hoặc cả hai viện phủ quyết các quyết định do cơ quan hành pháp ban hành. Theo đó, khi một quyết định nào đó của cơ quan hành pháp có thể bị Nghị viện yêu cầu đình chỉ, chờ Nghị viện xem xét, thảo luận lại trong một khoản thời gian nhất định trước khi nó có hiệu lực thi hành. Sau đó, Nghị viện có thể phủ quyết quyết định

52 Cao Anh Đô (2013), Phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp

và tư pháp ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia – sự thật, Hà Nội, tr. 73.

53 Lưu Văn Quảng (2012), “Cơ chế kiểm soát quyền lực trong bộ máy nhà nước Mỹ”, Quản lý nhà nước, số (196), tr. 73 – 74.

28

này bằng một nghị quyết được một hoặc cả hai viện thông qua. Không giống như một đạo luật, các nghị quyết này lập tức có giá trị mà khơng phải có chữ ký Tổng thống.

Hai là, với việc lập nên Tổng thống, Phó Tổng thống như: (i) Tổng thống bị

cách chức hoặc qua đời, từ chức hoặc không đủ năng lực trong việc thực thi quyền lực và nhiệm vụ của mình, thì mọi quyền lực và nhiệm vụ sẽ chuyển giao cho Phó Tổng thống. Trong khi đó, Phó Tổng thống Mỹ là Chủ tịch Thượng viện. (ii) Trong trường hợp cả Tổng thống và Phó Tổng thống bị truất quyền, tử vong, từ chức hoặc khơng đủ năng lực, thì Nghị viện căn cứ vào luật bổ khuyết một quan chức có quyền thực hiện quyền hạn của Tổng thống cho đến khi tình trạng không đủ năng lực của Tổng thống được chấm dứt hoặc có một Tổng thống mới được bầu. (iii) Trong trường hợp vị trí Phó Tổng thống bị khuyết, Tổng thống sẽ chỉ định một người làm Phó Tổng thống, nhưng phải được đa số Nghị sỹ của cả hai viện đồng ý thông qua bằng một cuộc biểu quyết và trong một số trường hợp khác54. Ngoài ra, để trúng cử vào chức vụ Tổng thống và Phó Tổng thống, ứng cử viên phải thu được đa số phiếu tuyệt đối của đại cử tri. Nếu khơng có ứng cử viên nào thu được đa số phiếu tuyệt đối, Tổng thống Mỹ sẽ do Hạ viện bầu ra trong số ba ứng cử viên thu được nhiều phiếu nhất. Ngồi ra, Nghị viện cịn có quyền phê chuẩn hoặc từ chối phê chuẩn sự bổ nhiệm các quan chức hành pháp và các đại sứ. Quyền này giúp cho Nghị viện có khả năng ngăn ngừa việc Tổng thống tùy tiện bổ nhiệm những quan chức khơng có đủ phẩm chất, năng lực công tác, đồng thời cũng là cách thức để Nghị viện kiểm soát các Bộ trưởng trong Nội các của Chính phủ. Như vậy, Tổng thống khơng tồn quyền trong việc bổ nhiệm nhân sự của cơ quan hành pháp và các đại sứ mà phải chịu sự kiểm soát của Nghị viện.

Ba là, Nghị viện thành lập các cơ quan chuyên biệt nhằm thực hiện nhiệm vụ

mà Nghị viện giao phó, trong đó có Ủy ban điều tra để kiểm sốt hoạt động của Chính phủ. Do có sự phân quyền mạnh mẽ giữa lập pháp và hành pháp nên việc xem xét các hoạch định, chính sách của cơ quan hành pháp đệ trình lên Nghị viện sẽ được các Ủy ban thường trực của Nghị viện xem xét, đánh giá rất kỹ lưỡng. Ngoài ra, khi Nghị viện nghi ngờ một vấn đề nào đó do cơ quan hành pháp tiến hành khơng đúng quy định pháp luật thì có thể thành lập Ủy ban điều tra nhằm mục đích tiến hành cuộc điều tra để thu thập thông tin, làm sáng tỏ vấn đề, báo cáo cho Nghị viện. Nếu xét thấy có sự vi phạm thì Hạ viện sẽ thực hiện quyền truy tố đến Thượng viện để xét xử đối với nhân viên hành pháp khi phạm các tội lạm dụng công quyền.

29

Bốn là, Nghị viện có quyền thơng qua các dự án luật hoặc ngân sách do Tổng

thống đệ trình. Quyền thơng qua dự án luật xuất phát từ sự phân quyền mạnh mẽ trong chính thể này, tồn bộ quyền lập pháp được trao cho Nghị viện. Ở Mỹ, sáng kiến pháp luật có thể đến từ bất cứ đâu, trong đó phía Tổng thống và ngành hành pháp đóng vai trị rất quan trọng. Do đó, với chức năng và quyền lực lập pháp của mình, Nghị viện có quyền thông qua các dự án luật do Tổng thống đệ trình. Một dự án luật muốn được chính thức ban hành phải trải qua sự thảo luận, biểu quyết thông qua ở cả Hạ viện và Thượng viện. Điều này nhằm mục đích tránh sự tùy tiện, lạm quyền khi xây dựng các đạo luật vi hiến, xâm phạm đến dân chủ, nhân quyền nhằm mục đích tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động quản lý của cơ quan hành pháp, cũng như vì mưu cầu lợi ích cá nhân. Đối với lĩnh vực ngân sách, Nghị viện là cơ quan đại diện thay mặt người dân nên nắm quyền kiểm sốt ngân quỹ quốc gia. Nghị viện có thể quyết định cấp hoặc thu hồi, tăng hoặc giảm ngân sách đối với một hoạt động nào đó của Chính phủ. Tổng Kiểm tốn do Nghị viện Mỹ thành lập giúp Nghị viện giám sát hoạt động của Chính phủ về mặt tài chính.

Năm là, Nghị viện đàn hạch và phế truất các quan chức cấp cao kể cả Tổng

thống theo cơ chế Hạ viện truy tố, Thượng viện luận tội và kết tội. Nếu một người bị luận tội là có tội thật, người đó có thể bị cách chức và cấm khơng được giữ các chức vụ liên bang nữa. Thượng viện khơng thể áp đặt bất kỳ hình phạt nào khác, nhưng người đó cũng có thể bị xét xử trong các phiên tịa bình thường. Mặc dù trên thực tế, Tổng thống Mỹ có quyền lực rất lớn so với quy định của Hiến pháp. Tổng thống vừa là Nguyên thủ quốc gia vừa là người đứng đầu bộ máy hành pháp. Tuy nhiên, Hiến pháp Mỹ đã trao cho Nghị viện thẩm quyền giám sát mạnh mẽ đối với chức danh Tổng thống. Cụ thể, Nghị viện có thể truất quyền Tổng thống theo một thủ tục tố tụng đặc biệt là thủ tục “đàn hạch”. Theo đó, Ủy ban pháp luật của Hạ viện soạn thảo bản buộc tội rồi đưa ra Hạ viện xem xét. Nếu Hạ viện thông qua bằng đa số phiếu thuận, với hai phần ba Hạ nghị sỹ đồng ý, bản cáo buộc sẽ được chuyển cho Thượng viện quyết định. Chủ tọa phiên tòa cáo buộc của Thượng viện đối với Tổng thống là Chánh án Tịa án tối cao. Thượng viện thơng qua quyết định bằng cách bỏ phiếu kín, theo từng điều khoản của bản cáo buộc. Để có quyết định buộc tội, cần có sự tán thành của hai phần ba số Nghị sỹ có mặt. Cơ sở để cáo buộc Tổng thống theo thủ tục “đàn hạch” là các hành vi phản bội Tổ quốc, nhận hối lộ hay phạm những tội nghiêm trọng khác. Thủ tục “đàn hạch” thể hiện quyền giám sát hết sức quan trọng của Nghị viện đối với Tổng thống, nhằm ngăn chặn sự lạm quyền của người đứng đầu cơ quan hành pháp ở Mỹ.

30

Thứ hai, hành pháp kiểm soát lập pháp.

Tổng thống Mỹ có quyền phủ quyết đối với các dự luật, mệnh lệnh, nghị quyết được cả hai viện thông qua. Các đạo luật chỉ có hiệu lực pháp luật khi được Tổng thống phê chuẩn. Nếu Tổng thống khơng phê chuẩn thì phải có sự chấp thuận lần thứ hai của cả Thượng viện và Hạ viện với hai phần ba thành viên mỗi viện tán thành thì dự luật đó mới có hiệu lực pháp lý. Đây là quyền phủ quyết tương đối (giới hạn). Ngồi ra, Tổng thống cịn có quyền “phủ quyết bỏ túi” (Pocket veto), đây thực ra là một hình thức phủ quyết tuyệt đối. Vì Tổng thống Mỹ nhận được dự luật của Nghị viện sẽ có 10 ngày để ký hoặc phủ quyết dự luật. Nếu Nghị viện nghỉ họp trước khi Tổng thống hành động thì Nghị viện sẽ khơng thể xem xét việc phủ quyết của Tổng thống. Do đó, dự luật sẽ khơng thể trở thành luật và có hiệu lực. Quyền phủ quyết của Tổng thống đối với các đạo luật đã tạo nên cơ chế “sàng lọc” với hy vọng dưới sự can thiệp của Tổng thống, các dự luật sẽ được các Nghị sỹ xem xét thận trọng, chất lượng hơn. Mặt khác, có thể nói rằng việc người đứng đầu cơ quan hành pháp được trao quyền phủ quyết luật làm cho nhánh quyền này có thêm sức mạnh như là một vũ khí quan trọng để kiềm chế nhánh quyền lập pháp. Ngồi ra, đó cũng là cơ hội thương lượng giữa Chính phủ và Nghị viện để bày tỏ ý chí của nhánh quyền hành pháp. Mặc dù, đơi khi vì lý do chính trị mà quyền phủ quyết luật bị lạm dụng, tuy nhiên với quyền phủ quyết này đã giúp cơ quan hành pháp có thể ngăn cản các dự luật khơng thể được thực thi bởi những lý do như trái với Hiến pháp, xâm phạm quyền hành pháp hay không được soạn thảo một cách kỹ lưỡng. Do đó, Nghị viện cũng sẽ nghiên cứu kỹ lưỡng hơn trước khi thông qua các dự luật. Nhờ vậy, các đạo luật của Nghị viện sẽ có chất lượng hơn khi thể hiện cả ý chí của Chính phủ. Cũng như, trong trường hợp cần thiết, Nghị viện phải tổ chức trưng cầu dân ý để xem lợi ích, mong muốn của Nhân dân là gì. Như vậy, quyền lực thực sự mới thuộc về người chủ là Nhân dân, chứ không phải là người được ủy quyền.

Tuy nhiên, dưới sự tác động, ảnh hưởng của đảng phái chính trị đã làm biến dạng của mơ hình chính thể cộng hồ tổng thống so với mục đích tạo ra ban đầu. Mục đích ban đầu của các nhà lập hiến khi sáng tạo nên mơ hình cộng hịa tổng thống là thể hiện rõ bản chất của học thuyết phân quyền, khi hành pháp và lập pháp hoàn toàn độc lập và tách biệt nhau, khơng có quan hệ với nhau để kiểm sốt vơ tư, khách quan và hiệu quả. Nhưng trên thực tế, dưới ảnh hưởng và tác động của các đảng phái chính trị đã làm sai lệch mục đích ban đầu của các nhà lập hiến. Nếu Tổng thống và đa số Nghị sỹ của Quốc hội cùng một đảng thì lập pháp và hành pháp sẽ là một khối thống nhất, khơng có sự phân chia quyền lực nhà nước giữa lập pháp và hành pháp. Nhưng

31

nếu Tổng thống và đa số Nghị sỹ của Quốc hội khơng cùng một đảng thì lập pháp và hành pháp sẽ “mặc cả” và “thỏa thuận” với nhau theo kiểu “chính thể đại nghị ở hành

lang”. Thực tế, các Tổng thống Mỹ đã dùng quyền hành và uy tín của mình để “lái”

q trình làm luật cũng như quyền quyết định vấn đề chiến tranh và hịa bình của Quốc hội đi theo ý mình55. Và đảng phái đối lập kia có thể đồng ý chỉ vì mục đích mà hai đảng phái đều hướng đến là lợi ích của giai cấp tư sản.

1.2.3 Chính thể cộng hồ hỗn hợp

Tình hình Pháp trước năm 1958 mang dấu ấn của vùng châu Âu lục địa, đề cao Nghị viện. Nhưng thật ra, chế độ đại nghị chỉ áp dụng thành cơng nếu quốc gia đó chỉ có hai đảng hoặc có nhiều đảng nhưng có đảng nội trội, cịn Pháp khơng có đảng nội trội nên hậu quả là chỉ từ năm 1789 - sau khi cách mạng thành công đến năm 1958, Pháp đã trải qua 04 nền cộng hòa, 16 bản Hiến pháp, 12 chế độ chính trị khác nhau. Bất ổn trong nước dẫn đến vị thế của Pháp trên trường chính trị suy yếu và phong trào đấu tranh của Nhân dân các nước thuộc địa ngày càng mạnh mẽ (điển hình là cách mạng Nhân dân Angieri và chiến thắng Điện Biên Phủ ở Việt Nam). Trong hồn cảnh đó, cần phải xây dựng nhánh hành pháp mạnh và một Nguyên thủ quốc gia có thực quyền, Charles De Gaulle đã có một quyết định “táo bạo”, đó là tổ chức bộ máy nhà nước có sự kết hợp những đặc trưng của chính thể đại nghị và chính thể cộng hồ.

Cộng hịa Pháp có một hệ thống lưỡng viện đóng vai trị chính trong sự vận hành của nền dân chủ. Nghị viện gồm Quốc hội (Hạ viện) và Thượng viện có quyền lập pháp. Trong khi đó, quyền hành pháp được trao cho Tổng thống và Thủ tướng nên hành pháp trong chính thể này là “hành pháp lưỡng đầu”. Tổng thống tác động trực tiếp đến bộ máy hành pháp thơng qua vai trị hoạch định chính sách cịn Thủ tướng là người thực hiện các chính sách đó. Thủ tướng chịu trách nhiệm trước Nghị viện lẫn Tổng thống. Trên cơ sở của sự phân công, phối hợp quyền lực nhà nước giữa lập pháp và hành pháp trong chính thể cộng hịa hỗn hợp, đã hình thành nên cơ chế kiểm soát lẫn nhau giữa hai cơ quan này thơng qua các phương thức kiểm sốt sau:

Thứ nhất, lập pháp kiểm sốt hành pháp.

Trong Chính phủ ngồi Tổng thống cịn có Thủ tướng và các Bộ trưởng, Thủ tướng do Tổng thống chọn và phải được đa số Nghị sỹ trong Nghị viện đồng ý. Như vậy, ngoài Tổng thống thì các thành viên khác của Chính phủ đều được thành lập trên

55 Xem thêm Nguyễn Đăng Dung (2002), Thử bàn lại học thuyết phân chia quyền lực, Hiến pháp và bộ máy