CHƯƠNG 1 : PHÁP LUẬT VỀ TỔ CHỨC PHÁT TRIỂN QUỸ ĐẤT
2.1. Thực trạng thành lập và hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất
2.1.2.4. Thực hiện các nhiệm vụ tạo quỹ đất; tổ chức phát triển các khu, điểm và nhà
khu, điểm và nhà tái định cư phục vụ thu hồi đất của Tổ chức phát triển quỹ đất
Nhiệm vụ tạo quỹ đất thực sự có ý nghĩa lớn trong công cuộc xây dựng và phát triển đất nước. Với quỹ đất “sạch” mà Tổ chức phát triển quỹ đất tạo lập được, Nhà nước không chỉ chủ động về quỹ đất trong việc phục vụ các nhu cầu xã hội, an ninh, quốc phòng, mà còn thu hút các nhà đầu tư trong việc đầu tư phát triển kinh tế. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, Tổ chức phát triển quỹ đất ở các địa phương đều hoạt động kém hiệu quả trong quá trình thực hiện hai nhiệm vụ trên.
Về nhiệm vụ tạo quỹ đất, hầu hết các Tổ chức phát triển quỹ đất chưa thực hiện được. Hiện tại, chỉ một số địa phương tạo được quỹ đất nhưng diện tích khơng lớn. Nguyên nhân chính là do khơng có nguồn kinh phí nên không thể triển khai. Chẳng hạn từ năm 2005 đến nay, các Trung tâm phát triển quỹ đất của Hà Nội mới chỉ tạo được khoảng 60 ha quỹ đất sạch.41
Việc đầu tư xây dựng khu tái định cư để phục vụ trực tiếp cho công tác tái định cư, GPMB cịn chậm và thiếu, chưa đảm bảo tính chủ động và cũng rất ít địa phương làm được. Tại Đồng Nai, tỉnh cũng mới chỉ đã và đang thực hiện được 79 khu tái định cư, với tổng diện tích 1.321ha. Tuy việc xây dựng các khu tái định cư còn chậm, nhưng với một số dự án tái định cư đã và đang xây dựng trên địa bàn tỉnh Đồng Nai bước đầu đã giải quyết chỗ ở cho các hộ bị giải tỏa trắng trong diện quy hoạch các khu đô thị, khu dân cư đô thị, khu công nghiệp, cụm công nghiệp, giải tỏa lộ giới, thu hồi đất phục vụ cơng trình phúc lợi xã hội và hạ tầng kỹ thuật.42
Nguyên nhân của việc chậm và yếu trong công tác xây dựng các khu tái định cư là do nguồn vốn đầu tư không đủ, việc phân bổ nguồn vốn kéo dài; trình tự thủ tục đầu tư xây dựng cơ bản cịn nhiều bất cập; chưa có chính sách ưu đãi để kêu gọi đầu tư từ nguồn vốn của tư nhân; thiếu quy định về cơ chế phối hợp giữa Tổ chức phát triển quỹ đất với các doanh nghiệp, cá nhân trong việc liên kết liên doanh.
Hiện tại, pháp luật mới chỉ dừng lại ở việc ghi nhận quyền được liên kết liên doanh của Tổ chức phát triển quỹ đất với các doanh nghiệp, tổ chức khác trong khi thực hiện nhiệm vụ, nhưng chưa có văn bản nào hướng dẫn về cơ chế phối hợp giữa Tổ chức phát triển quỹ đất với các tổ chức trên. Vì vậy, mặc dù có nhiều doanh nghiệp muốn
41
UBND Hà Nội, (15/3/2011), Báo cáo tổng kết thi hành Luật đất đai năm2003 trên đia bàn tp.Hà Nội và những
nội dung kiến nghị, sửa đổi, bổ sung.
42
UBND tỉnh Đồng Nai, báo cáo số:1615/BC-UBND, (08/3/2011), Báo cáo tổng kết thi hành Luật đất đai năm
35
phối hợp với Tổ chức phát triển quỹ đất để triển khai thực hiện một số dự án nhưng chưa được sự chấp thuận của UBND các tỉnh do các tỉnh đều lúng túng trong cơ chế phối hợp, trong việc chia lợi nhuận với các tổ chức kinh tế, cá nhân liên kết liên doanh. 2.1.2.5. Thực hiện các nhiệm vụ khác của Tổ chức phát triển quỹ
đất
Ngoài các nhiệm vụ đã nêu, Tổ chức phát triển quỹ đất còn thực hiện hàng loạt các nhiệm vụ khác được giao như: nhận chuyển nhượng QSDĐ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân theo quy định của pháp luật; tổ chức thực hiện đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng trên quỹ đất đã được giao quản lý để đấu giá; lập phương án sử dụng quỹ đất; cung cấp dịch vụ trong lĩnh vực bồi thường, giải phóng mặt bằng; cung cấp thơng tin về địa điểm đầu tư, giá đất, quỹ đất cho các tổ chức, cá nhân theo yêu cầu. Tuy nhiên, Tổ chức phát triển quỹ đất ở các địa phương đều chưa thực hiện được các nhiệm vụ này.
Trong số đó, đáng lưu ý là nhiệm vụ nhận chuyển nhượng QSDĐ. Pháp luật hiện hành quy định Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện việc nhận chuyển nhượng QSDĐ của tổ chức, hộ gia đình, cá nhân là phù hợp với quy định chung và nhu cầu cấp thiết của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân khi có nhu cầu chuyển nhượng QSDĐ. Đồng thời quy định này cũng mở ra khả năng để Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện tốt nhiệm vụ tạo quỹ đất phục vụ các nhu cầu của địa phương. Tuy nhiên, ở hầu hết các tỉnh thành trong cả nước, Tổ chức phát triển quỹ đất đều không thực hiện được nhiệm vụ nhận chuyển nhượng QSDĐ.
Nguyên nhân chính là do pháp luật còn thiếu những quy định hướng dẫn hoạt động nhận chuyển nhượng QSDĐ. Cụ thể như: Nhà nước chưa có hướng dẫn về trình tự, thủ tục hồ sơ và điều kiện thực hiện; nguồn vốn để thực hiện; nguyên tắc xác định giá nhận chuyển nhượng; chi phí quản lý đất sau khi nhận chuyển nhượng; quy định về quản lý, sử dụng đất sau khi chuyển nhượng (Tổ chức phát triển quỹ đất có được chuyển nhượng cho tổ chức, cá nhân khác hoặc phải giao đất lại cho dự án theo quy hoạch)….v.v. Do đó, Tổ chức phát triển quỹ đất khơng có cơ sở để thực hiện nhiệm vụ của mình.
Như vậy, trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, Tổ chức phát triển quỹ đất cịn gặp rất nhiều khó khăn. Ngồi những khó khăn phát sinh trực tiếp thì nguồn vốn hoạt động hạn hẹp đã trở thành khó khăn khơng nhỏ, ảnh hưởng tới tiến độ thực hiện nhiệm
36
vụ, cũng như trong việc triển khai những kế hoạch hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất.
Tuy pháp luật hiện hành đã quy định rất cụ thể và khá rộng về nguồn vốn của Tổ chức phát triển quỹ đất, đảm bảo cho tổ chức này có đủ nguồn vốn để hoạt động hiệu quả, song thực tế tại các địa phương đều cho thấy nguồn vốn của Tổ chức phát triển quỹ đất là rất hạn hẹp. Các Tổ chức phát triển quỹ đất hầu như không được Ngân sách cấp vốn ban đầu, không thể vay vốn của các tổ chức tín dụng, huy động vốn của các doanh nghiệp khác; không thể liên doanh, liên kết với các nhà đầu tư khác để khai thác quỹ đất. Nguyên nhân là do Tổ chức phát triển quỹ đất là đơn vị sự nghiệp, cũng như pháp luật chưa có quy định, hướng dẫn cho các Tổ chức phát triển quỹ đất được vay vốn của các tổ chức tín dụng; liên doanh liên kết với các tổ chức, cá nhân trong việc triển khai phát triển quỹ đất.
Hiện nay, nguồn vốn để triển khai hoạt động của Tổ chức phát triển đất chủ yếu được tạm ứng từ Ngân sách tỉnh. Tuy nhiên, nguồn vốn này rất hạn chế do ngân sách nhiều tỉnh không đủ mạnh, phải chờ giải ngân theo từng đợt, mà giải ngân càng kéo dài, thì cơng tác bồi thường lại càng kéo dài và càng bất lợi. Chưa kể, nhiều dự án thu hồi đất cần kinh phí rất lớn, có thể lên vài trăm đến vài ngàn tỉ đồng nên nhiều lúc ngân sách khơng có khả năng cấp vốn dù đã có quy định. Vì thế, Tổ chức phát triển quỹ đất không thể nào trực tiếp bồi thường giải phóng mặt bằng theo quyết định của UBND. Cũng chính vì lý do tài chính mà hiện nay, việc thực hiện thu hồi đất theo quy hoạch sử dụng đất để tạo các quỹ đất “sạch” của Tổ chức phát triển quỹ đất chưa được chủ động. Đa số thực hiện được là những khu đất đã có dự án vì tiền bồi thường giải phóng mặt bằng sẽ do chủ đầu tư ứng trước.
Nhìn chung, sau hơn một năm thực hiện theo Thông tư liên tịch số 01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC, Tổ chức phát triển quỹ đất ở các địa phương về cơ bản chỉ mới kiện toàn về mặt tổ chức, nhân sự. Trong quá trình hoạt động, Tổ chức phát triển quỹ đất vẫn chưa thực hiện hết những nhiệm vụ được giao. Một số nhiệm vụ đã thực hiện được thì vẫn chưa thực sự hiệu quả.
37
2.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN
Sau một năm kiện toàn, Tổ chức phát triển quỹ đất trong cả nước vẫn còn gặp nhiều khó khăn trong q trình hoạt động, thành tích đạt được cũng còn rất hạn chế Tuy nhiên, thực trạng đó cũng chỉ là kết quả bước đầu của bất kỳ tổ chức nào mới được thành lập. Thơng qua q trình nghiên cứu về Tổ chức phát triển quỹ đất, tác giả có một số giải pháp hoàn thiện để Tổ chức này hoạt động hiệu quả hơn, góp phần quan trọng trong cơng tác quản lý đất đai của Nhà nước trong thời gian tới.
2.2.1. Giải pháp về pháp luật:
Thực tế ban hành văn bản pháp luật hiện nay của nước ta vẫn cịn nhiều bất cập. Trình đơ lập pháp, thể chế quan điểm, đường lối chính sách cũng như cơng tác xây dựng các kế hoạch, chương trình mục tiêu cụ thể chưa đáp ứng được nhiều đòi hỏi của thực tiễn quản lý Nhà nước. Do đó, tiếp tục hoàn thiện pháp luật đất đai nói chung, pháp luật liên quan đến Tổ chức phát triển quỹ đất nói riêng, là một trong những giải pháp quan trọng để Tổ chức phát triển quỹ đất hoạt động ngày càng hiệu quả hơn. Cụ thể cần phải hoàn thiện một số vấn đề sau:
Pháp luật về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cần có sự thay đổi trong việc xác định lại thời điểm xác định giá đất, đồng thời cho phép Tổ chức phát triển quỹ đất được linh động trong vấn đề thỏa thuận bồi thường với người dân và có hướng dẫn cụ thể cho cơ chế thỏa thuận này
Sau hơn một năm triển khai thực hiện Nghị định số 69/2009/NĐ-CP, theo đánh giá của các Bộ, ngành, địa phương và doanh nghiệp về cơ bản chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư quy định tại Nghị định là phù hợp với thực tiễn, đã cơ bản giải quyết được những khó khăn, vướng mắc của người dân và nhà đầu tư trong lĩnh vực thu hồi đất, bồi thường giải phóng mặt bằng, bảo đảm được lợi ích của người bị thu hồi đất, được đông đảo người dân và doanh nghiệp đồng tình ủng hộ và thực hiện nghiêm. Tuy vậy, quy định của nghị định cũng bộc lộ một số hạn chế cần phải khắc phục.
Đầu tiên, pháp luật bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cần có sự thay đổi về thời điểm xác định giá đất. Theo quy định hiện hành, giá đất để bồi thường được xác định tại thời điểm có quyết định thu hồi đất. Tuy nhiên, thực tế giữa thời điểm phê duyệt phương án bồi thường và lúc có quyết định thu hồi đất cách xa nhau, có trường hợp kéo dài 3-4 năm nên giá đất thường có biến động khá lớn. Vì vậy, thay vì quy định giá đất để bồi thường được xác định tại thời điểm có quyết định thu hồi đất, pháp luật nên quy định giá đất sẽ được tính tại thời điểm phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.
38
Với việc quy định như vậy, sẽ giảm bớt sự trượt giá của đồng tiền khi người bị thu hồi đất nhận được tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, đảm bảo quyền lợi của người bị thu hồi đất.
Bên cạnh đó, nên cho Tổ chức phát triển quỹ đất được thoả thuận với các tổ chức, cá nhân trong thực hiện bồi thường. Bởi lẽ, hiện nay giá bồi thường, hỗ trợ đã gần sát giá thị trường, cá biệt có nơi bằng giá thị trường (nếu tổng hợp tất cả chi phí cho bồi thường và các khoản đầu tư khác). Vì vậy, nếu thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo trình tự quy định sẽ kéo dài thời gian (hơn 1 năm) vừa tốn kém chi phí cho Nhà nước và thời gian cho người bị thu hồi đất, vừa làm chậm tiến độ giải phóng mặt bằng. Để thực hiện được nội dung này, Nhà nước cần có hướng dẫn thêm về trình tự thực hiện (chẳng hạn Nhà nước nên quy định thời gian Tổ chức phát triển quỹ đất thoả thuận với người dân là bao lâu, nếu q thời gian đó thì thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo quy định ; cách thức thoả thuận với người dân....)
Cần có các hướng dẫn cụ thể từ phía Nhà nước trong việc triển khai một số nhiệm vụ như: nhận chuyển nhượng QSDĐ; xây dựng các khu, điểm, nhà tái định cư và vấn đề liên kết liên doanh với doanh nghiệp của Tổ chức phát triển quỹ đất
Hiện nay, hầu hết Tổ chức phát triển quỹ đất trong cả nước đều chưa thực hiện hoặc thực hiện chưa tốt các nhiệm vụ trên bởi pháp luật hiện hành chưa quy định rõ cách thức tiến hành như thế nào. Vì vậy, Nhà nước nên có hướng dẫn cụ thể khi triển khai các hoạt động trên.
Trong việc nhận chuyển QSDĐ, nên có hướng dẫn về trình tự thực hiện; các điều kiện được nhận chuyển nhượng; nguồn vốn nhận chuyển nhượng; sau khi nhận chuyển nhượng cho phép Tổ chức phát triển quỹ đất được chuyển nhượng lại cho chủ đầu tư khác và sử dụng phần kinh phí tăng thêm sau khi chuyển nhượng; nguyên tắc xác định giá chuyển nhượng; quy định về chi phí quản lý khu đất sau khi chuyển nhượng để giao cho nhà đầu tư khác….v.v.
Trong việc xây dựng các khu, điểm, nhà tái định cư cần hướng dẫn cụ thể về trình tự thực hiện, nguồn vốn đầu tư, đồng thời có chính sách ưu đãi khi kêu gọi các nhà đầu tư tham gia với Nhà nước đầu tư xây dựng các khu, điểm, nhà tái định cư phục vụ thu hồi đất.
39
Trong vấn đề liên doanh liên kết với các tổ chức kinh tế, cá nhân cần có hướng dẫn về trình tự thủ tục, nguồn vốn góp (tiền, nhân lực, hay quỹ đất mà Tổ chức tạo lập được...), phương thức chia lợi nhuận....v.v.
Cần quy định thống nhất về đấu giá QSDĐ, đồng thời hiện nay chỉ nên cho phép Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh thực hiện nhiệm vụ này
Hiện nay, sự chồng chéo giữa các quy định về đấu giá quyền sử dụng đất, đã thực sự làm hạn chế khả năng chủ động thực hiện nhiệm vụ đấu giá QSDĐ của Tổ chức phát triển quỹ đất.
Để giải quyết vấn đề trên, liên bộ Tài chính - Tài ngun và Mơi trường nên hướng dẫn cụ thể về trường hợp thực hiện đấu giá QSDĐ của Tổ chức phát triển quỹ đất. Theo đó, nên cho phép Tổ chức phát triển quỹ đất được tổ chức thực hiện đấu giá QSDĐ đối với trường hợp quỹ đất đấu giá do Tổ chức phát triển quỹ đất tạo lập hoặc do UBND các quận, huyện tạo lập. Trong trường hợp Tổ chức phát triển quỹ đất không đủ điều kiện để tự thực hiện nhiệm vụ này thì có thể th tổ chức có chức năng đấu giá chuyên nghiệp thực hiện.
Bên cạnh đó pháp luật nên giao việc đấu giá quyền sử dụng đất cho Tổ chức phát triển quỹ đất cấp tỉnh thực hiện thay vì quy định chung là « Tổ chức phát triển quỹ
đất » như hiện nay. Việc đấu giá quyền sử dụng đất có những đặc thù riêng khác với
đấu giá các loại tài sản khác như khu đất đấu giá phải phù hợp quy hoạch, sau đấu giá phải thực hiện các thủ tục về đất đai như giao đất hoặc cho thuê đất, kiểm tra chế độ sử dụng đất theo định kỳ do trong khu đất có được quy hoạch nhiều chức năng sử dụng đất..v.v. Hơn nữa, để tổ chức đấu giá QSSĐ, Tổ chức phát triển quỹ đất phải có cơ sở và nhân lực đủ mạnh, nhưng không phải Tổ chức phát triển quỹ đất cấp huyện nào cũng đủ những điều kiện trên. Thêm vào đó, hoạt động đấu giá QSDĐ của Tổ chức phát triển quỹ đất lại không phải là hoạt động thường xuyên, liên tục. Nếu Tổ chức phát triển quỹ đất cả hai cấp đều đầu tư nhân lực và cơ sở vật chất cho công tác đấu giá