1.3 .Kinh nghiệm quốc tế về cơ chếBHTG và bài học cho Việt Nam
1.3.1. Kinh nghiệm quốc tế về cơ chếBHTG
1.3.1.1. Các mơ hình tổ chức bảo hiểm tiền gửi trên thế giới
Thứ nhất, mơ hình chi trả (pay-box system): Mục tiêu chính sách cơng của
các hệ thống BHTG theo mơ hình chi trả là thực hiện chi trả tiền gửi cho người gửi tiền khi tổ chức tham gia BHTG đổ vỡ và góp phần duy trì ổn định hệ thống tài chính. Chức năng chính của mơ hình chi trả bao gồm thu phí, quản lý quỹ và chi trả cho người gửi tiền. Hầu hết các tổ chức BHTG theo mơ hình chi trả sử dụng nguồn vốn ln chuyển của mình thơng qua việc vay tạm thời và có hạn mức từ ngân hàng trung ương. Bên cạnh đó, một số tổ chức có quyền hạn tăng quỹ BHTG bằng việc điều chỉnh thuế và phí hoặc kinh doanh bằng nguồn vốn có sẵn của tổ chức.
Ngoài chức năng và nhiệm vụ chi trả, một số tổ chức BHTG cịn có một số quyền hạn trong việc hỗ trợ tài chính đối với các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền
gửiBHTG. Tuy nhiên, đối với mơ hình chi trả thì tổ chức BHTG hầu như khơng có quyền hạn đối với việc can thiệp, xử lý đổ vỡ hoặc phục hồi đối với các tổ chức tham gia BHTG.
Đối với tổ chức BHTG dưới mơ hình chi trả, hầu hết các tổ chức thu thập thông tin của các tổ chức thành viên thông qua cơ quan giám sát hơn là thu thập thông tin trực tiếp từ các tổ chức thành viên. Một số tổ chức bảo hiểm tiền gửi có mơ hình chi trả đơn thuần trên thế giới như Chương trình bảo hiểm dịch vụ tài chính Anh (FSCS), Tổ chức Bảo hiểm tiền gửi Tây Ban Nha (FGD), v.v.
Thứ hai, mơ hình chi trả với các quyền hạn mở rộng (Pay-box system with extended power): Ngồi các chức năng chính của mơ hình chi trả (thu phí, quản lý quỹ và chi trả cho người gửi tiền), hệ thống BHTG chi trả với quyền hạn mở rộng có thêm một số quyền hạn trong việc xử lý đổ vỡ tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi và chức năng giám sát và quản lý rủi ro tùy thuộc vào đặc tính của từng quốc gia.
Thứ ba, mơ hình giảm thiểu tổn thất (loss-minimizer system): Tổ chức BHTG
theo mơ hình giảm thiểu tổn thất tham gia tích cực vào việc lựa chọn các cách xử lý tổ chức tín dụng trong bộ đầy đủ các chiến lược xử lý với chi phí thấp nhất. Sau cuộc khủng hoảng tài chính 2008/2009, các tổ chức BHTG đang mở rộng nhiệm vụ của mình, do đó các tổ chức BHTG trên thế giới có xu hướng tiến gần đến mơ hình giảm thiểu tổn thất với một tập hợp đầy đủ các chức năng và trách nhiệm. Các chức năng mở rộng của mơ hình giảm thiểu tổn thất được hình thành bằng sự chú ý của các tổ chức BHTG trong việc xây dựng cơ chế xử lý các tổ chức tham gia BHTG hiệu quả.
Thứ tư, mơ hình giảm thiểu rủi ro (risk-minimizer system): Tổ chức bảo hiểm
tiền gửi giảm thiểu rủi ro có các thẩm quyền nhằm bảo vệ tốt nhất người gửi tiền; đánh giá giám sát rủi ro đảm bảo an tồn của hệ thống tài chính và tham gia vào tái thiết hệ thống tài chính ngân hàng.
Nói chung, tổ chức bảo hiểm tiền gửi theo mơ hình giảm thiểu rủi ro có đầy đủ quyền hạn nhằm phản ánh vai trị và phạm vi trách nhiệm của mình. Các mục tiêu chính sách cơng của các tổ chức này đa dạng và có một số chính sách tương tự
với mơ hình chi trả như góp phần vào sự ổn định tài chính và bảo vệ người gửi tiền. Các chính sách cơng với quyền hạn can thiệp và giám sát các tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi và có vai trò trực tiếp trong việc đánh giá rủi ro, giám sát và xử lý ngân hàng đổ vỡ.
Tổ chức bảo hiểm tiền gửi giảm thiểu rủi ro có đầy đủ các chức năng bao gồm:
- Quyền chấp thuận hoặc chấm dứt bảo hiểm tiền gửi theo những nguyên tắc nhất định;
- Khả năng độc lập về tài chính: i) quyền quyết định cơ chế tính phí hoặc xây dựng và đệ trình lên cơ quan giám sát hợp nhất quyết định; ii) quyền tiếp cận nguồn tài chính bổ sung từ các cơ quan Chính phủ và trên thị trường tài chính;
- Quản lý quỹ: Tổ chức giảm thiểu rủi ro đầu tư quỹ tích lũy được vào thị trường tài chính thơng qua các loại chứng khốn chính phủ có thu nhập cố định;
- Quyền truy cập thông tin: Khả năng thu thập thông tin định kỳ và đột xuấttrực tiếp từ tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi hoặc từ các cơ quan giám sát khác và quyền kiểm tra lại tính chính xác của thơng tin;
- Chức năng giám sát rủi ro nhằm đảm bảo an tồn hệ thống tài chính: xác định tổ chức bảo hiểm tiền gửi là bộ phận cấu thành của Hệ thống giám sát hợp nhất quốc gia. Trách nhiệm và phạm vi giám sát được phân định rõ ràng giữa các cơ quan giám sát;
- Khả năng cảnh báo sớm và can thiệp sớm: xây dựng và thực hiện hệ thống cảnh báo sớm và thực hiện can thiệp sớm theo nguyên tắc chi phí tối thiểu;
- Quyền quyết định phương pháp xử lý: được trao thẩm quyền linh hoạt trong việc lựa chọn giải pháp và triển khai hỗ trợ tài chính hoặc tiếp nhận xử lý;
- Chi trả cho người gửi tiền được bảo hiểm;
- Có vai trị trong việc ổn định hệ thống tài chính, giải quyết khủng hoảng với tư cách là thành viên “Mạng an tồn tài chính quốc gia”;
Hình 1.4 Thống kê mơ hình của các tổ chức thành viên của IADI
(Nguồn: website của IADI)
Thông lệ quốc tế về mơ hình tổ chức bảo hiểm tiền gửi chỉ là quy ước và khơng có một tiêu chuẩn cụ thể nào cho từng mơ hình. Hiện nay, các nước áp dụng Bộ nguyên tắc cơ bản phát triển hệ thống bảo hiểm tiền gửi hiệu quả để xác định chức năng nhiệm vụ phù hợp mơ hình áp dụng và phù hợp với tình hình thực tế của từng quốc gia.
1.3.1.2.Hạn mức trả tiền bảo hiểm
Hạn mức trả tiền bảo hiểm là nội dung quan trọng và thiết yếu nhất trong chính sách bảo hiểm tiền gửi. Đối với các tổ chức bảo hiểm tiền gửi trên thế giới, cơ sở để xây dựng chính sách bảo hiểm tiền gửi, trong đó có chính sách về hạn mức, là Bộ ngun tắc cơ bản phát triển hệ thống bảo hiểm tiền gửi hiệu quả (2014) và Hướng dẫn của IADI. Trên thực tế, IADI đã dựa vào nghiên cứu của chuyên gia và sàng lọc những kinh nghiệm tốt nhất tại các tổ chức để xây dựng nên Bộ nguyên tắc cơ bản và các tài liệu hướng dẫn. Bộ nguyên tắc cơ bản được công nhận là tiêu
Pay-box (Singapore, Lao,
Hong Kong…) 29%
Pay-box Plus (DIV, PDIC, Thai
land,…) 41% Loss Minimizer (DICJ, CDIC Canada, IDIC,… ) 16% Risk Minimizer (FDIC, CDIC Taiwan, KDIC,… ) 11% Other 3%
Thống kê các mơ hình của tổ chức BHTG là thành viên của IADI
chuẩn quốc tế về bảo hiểm tiền gửi để các nước xây dựng mới hoặc cải cách hệ thống bảo hiểm tiền gửi hiện hành.
Nguyên tắc 8, Bộ nguyên tắc cơ bản phát triển hệ thống bảo hiểm tiền gửi hiệu quả quy định các nhà hoạch định chính sách phải xác định rõ ràng mức độ và phạm vi bảo hiểm tiền gửi. Hạn mức nên có giới hạn, đáng tin cậy và bảo hiểm cho phần lớn người gửi tiền nhưng phải đảm bảo có một tỷ lệ đáng kể giá trị tiền gửi tuân theo kỷ luật thị trường. Hạn mức bảo hiểm tiền gửi cần phù hợp với các mục tiêu chính sách cơng và các đặc điểm thiết kế có liên quan của hệ thống bảo hiểm tiền gửi.
1.3.1.3.Phí bảo hiểm tiền gửi:
Nguyên tắc 9 của Bộ các nguyên tắc cơ bản phát triển hệ thống BHTG hiệu quả cập nhật năm 2014 khuyến nghị về vấn đề cấp vốn cho cơ chế BHTG như sau: “Tổ chức BHTG cần phải có sẵn vốn quỹ và các cơ chế cấp vốn cần thiết để đảm
bảo chi trả kịp thời các yêu cầu trả tiền bảo hiểm của người gửi tiền, bao gồm cả các cơ chế hỗ trợ thanh khoản. Trách nhiệm thanh tốn chi phí về BHTG thuộc về các tổ chức tham gia BHTG”. Phí BHTG là nguồn cấp vốn chủ yếu cho quỹ BHTG.
Phí đồng hạng áp dụng như nhau đối với tất cả các tổ chức tham gia BHTG
chỉ phù hợp với giai đoạn đầu khi mới thành lập hệ thống BHTG, khơng có tác dụng khuyến khích các tổ chức giảm thiểu rủi ro hoạt động. Xu hướng hiện nay trên thế giới là áp dụng Phí phân biệt theo rủi ro, tổ chức có rủi ro cao sẽ phải đóng
nhiều phí hơn, điều này có tác dụng khuyến khích các tổ chức tự cải thiện để được hưởng mức phí thấp hơn. Khảo sát năm 2018 của IADI cho thấy: 41 tổ chức (khoảng 30%) trong tổng số 135 tổ chức BHTG tham gia khảo sát đang áp dụng phí phân biệt theo rủi ro, 24 tổ chức áp dụng song song 2 hình thức đồng hạng và phân biệt.
1.3.1.4.Nguồn và sử dụng nguồn vốn của tổ chức bảo hiểm tiền gửi
Một tổ chức BHTG phải có sẵn các quỹ và tất cả các cơ chế cấp vốn nhằm đảm bảo chi trả kịp thời cho người gửi tiền, bao gồm cả cơ chế cấp vốn thanh khoản được bảo đảm.
Tổ chức BHTG có trách nhiệm đầu tư và quản lý an toàn các quỹ do mình quản lý. Tổ chức BHTG có chính sách đầu tư quỹ cụ thể, đảm bảo các yếu tố sau:
- Bảo toàn nguồn vốn quỹ và duy trì thanh khoản, và
- Có đầy đủ chính sách và quy trình quản lý rủi ro, kiểm soát nội bộ, hệ thống công bố thông tin và báo cáo.
Bảng 1.1 Các hình thức đầu tư vốn của các tổ chức BHTG
Tổ chức BHTG
Trái phiếu Tiền gửi
Trái phiếu chính phủ Trái phiếu ngân hàng Trái phiếu cơng ty Trái phiếu chính phủ Mỹ Trái phiếu tài chính nƣớc ngồi Tại NHTW Tại các tổ chức tài chính an toàn Khác Australia - - - - - - - Áp dụng cơ chế cấp vốn sau đổ vỡ Azerbaijan V - - V V V V Trái phiếu quỹ cầm cố Bangladesh V - - - - - - - Hồng Kông V - - V - V V Các sản phẩm tài chính phái sinh có phịng ngừa rủi ro Ấn Độ V - - - - V - - Indonesia V - - - - - - Trái phiếu phát hành bởi NHTW
Nhật Bản V - - - - - V - Kazakhstan V V V V V V - Chứng khoán phái sinh, giao dịch mua lại và mua lại đảo ngược Hàn Quốc V V - - - - V Trái phiếu phát hành bởi ngân hàng trung ương Malaysia V - - - - - - - Nga V V V - V V - Cổ phiếu công ty Singapore V - - - - V - - Đài Loan V - - - - V - - Thái Lan V - - - - V - Gửi tiền tại tổ chức tài chính chuyên biệt Philippines V - - - - V V - Vietnam V - - - - V V -
(Nguồn: kết quả khảo sát của APRC) 1.3.1.5. Vai trò của tổ chức bảo hiểm tiền gửi trong tái cơ cấu tổ chức tham gia BHTG
Đối với chủ đề về xử lý tổ chức tín dụng yếu kém, các tổ chức quốc tế như Ủy ban ổn định tài chính (Financial Stability Board – FSB), Hiệp hội bảo hiểm tiền gửi quốc tế (IADI) cũng đã có những tài liệu hướng dẫn mang tính chất tổng hợp, trình bày thơng lệ quốc tế về hoạt động xử lý tổ chức tín dụng yếu kém nói
chung và vai trị của tổ chức bảo hiểm tiền gửi nói riêng. Có thể kể tới 2 tài liệu mang tính chất tổng hợp, khuyến nghị chính như sau:
Thứ nhất, Bộ nguyên tắc cơ bản của cơ chế xử lý ngân hàng yếu kém (Key Attributes of Effective Resolution Regimes) của FSB (Sau đây gọi tắt là Bộ nguyên tắc)
FSB là tổ chức quốc tế thực hiện giám sát và kiến nghị về hệ thống tài chính toàn cầu. FSB là sáng kiến của các nước G20 nhằm thúc đẩy ổn định tài chính quốc tế. FSB phối hợp với các cơ quan ban hành tiêu chuẩn quốc tế nhằm xây dựng các chính sách giám sát và quản lý hệ thống tài chính.
Bộ nguyên tắc của FSB được ban hành năm 2011 và sửa đổi, bổ sung vào tháng 10/2014. Bộ nguyên tắc bao gồm các nguyên tắc cơ bản của cơ chế xử lý hiệu quả đối với ngân hàng yếu kém. Bộ nguyên tắc được coi là tiêu chuẩn quốc tế trong xử lý ngân hàng yếu kém. Các nước G20 bao gồm cả Nhật Bản đang xem xét, cải cách hệ thống cơ chế xử lý ngân hàng của nước mình theo khuyến nghị của Bộ nguyên tắc.
Bộ nguyên tắc áp dụng đối với các tổ chức mà nếu đổ vỡ có thể gây ảnh hưởng lớn đến hệ thống tài chính trong nước hoặc toàn cầu. Bộ nguyên tắc áp dụng cả đối với ngân hàng và các tổ chức dịch vụ tài chính khác như cơng ty chứng khốn, cơng ty bảo hiểm. Bộ nguyên tắc đưa ra các yếu tố cơ bản của quá trình xử lý tổ chức yếu kém như cơ quan có thẩm quyền xử lý, quyền hạn trong xử lý, xử lý tài sản, bảo vệ pháp lý, nguồn tài chính cho xử lý, cơ chế phối hợp xuyên quốc gia, lập kế hoạch xử lý và thu hồi, tiếp cận và chia sẻ thông tin, v.v.
Thứ hai, Bộ nguyên tắc cơ bản xây dựng hệ thống bảo hiểm tiền gửi hiệu quả của IADI và Ủy ban Basel về Giám sát ngân hàng (BCBS)
Bộ nguyên tắc cơ bản phát triển hệ thống bảo hiểm tiền gửi hiệu quả (2014) của IADI gồm 16 nguyên tắc cơ bản đề cập đến tổng thể các vấn đề của hoạt động bảo hiểm tiền gửi. Bộ nguyên tắc cơ bản được công nhận là tiêu chuẩn quốc tế về bảo hiểm tiền gửi để các tổ chức thành viên xây dựng mới hoặc cải cách hệ thống bảo hiểm tiền gửi.
Bộ nguyên tắc cơ bản đề cập đến vấn đề xử lý đổ vỡ tại Nguyên tắc 14. Trong đó, một cơ chế xử lý đổ vỡ hiệu quả cần cho phép tổ chức bảo hiểm tiền gửi
bảo vệ người gửi tiền và góp phần vào ổn định tài chính (tổ chức bảo hiểm tiền gửi phải có đủ quyền lực pháp lý và nguồn lực tài chính để tham gia xử lý đổ vỡ, hơn nữa cần có sự hỗ trợ và phân chia rõ ràng trách nhiệm giữa các thành viên trong mạng an tồn tài chính). Cơ chế xử lý đặc biệt phải được quy định trong các văn bản pháp luật.
Bảng 1.2 Cơ chế xử lý các tổ chức tham gia BHTG
Định nghĩa Điều kiện lựa chọn
Chi trả trực
tiếp
Chi trả bảo hiểm trực tiếp là việc tổ chức BHTG thực hiện chi trả tiền bảo hiểm cho người gửi tiền theo các quy định pháp luật bằng cách trả trực tiếp hoặc chuyển số tiền đó vào một tài khoản của ngân hàng khác và đảm bảo rằng số tiền đó thuộc quyền sở hữu của người gửi tiền khi tổ chức tham gia bảo hiểm tiền gửi bị đổ vỡ.
Là phương thức xử lý có chi phí thấp nhất hoặc được đánh giá cao hơn các phương thức xử lý khác về sự ảnh hưởng đến quỹ bảo hiểm tiền gửi và ổn định hệ thống tài chính; Việc chi trả kịp thời cho người gửi tiền giúp ngăn chặn phản ứng đổ vỡ dây chuyền; Tổ chức đổ vỡ là tổ chức có quy mơ tương đối nhỏ hoặc thực sự khơng cịn khả năng phục hồi và khơng cịn giá trị chuyển nhượng;
Tịa án hoặc cơ quan có thẩm quyền đã ra quyết định tuyên bố phá sản hoặc buộc giải thể với tổ chức đó.
Hỗ trợ tài chính
Cấp hỗ trợ thơng qua các hình thức cho vay, bảo lãnh, mua lại tài sản, mua cổ phần, gửi tiền có mục đích, hỗ trợ chia sẻ lỗ hoặc các hình thức khác.
Hỗ trợ nhằm phục hồi tổ chức có nguy cơ đổ vỡ cịn uy tín và năng lực hoạt động nhưng khơng cịn khả năng tự phục hồi;
Hỗ trợ các tổ chức lành mạnh thực hiện phương án sáp nhập, hợp nhất hoặc mua lại một phần hay toàn bộ tổ chức đổ vỡ;
Hỗ trợ Ngân hàng bắc cầu để mua lại tổ chức đổ vỡ và duy trì hoạt động bình thường trong thời gian tìm kiếm giải pháp xử lý.
Chi phí cho hỗ trợ thấp hơn chi phí ước tính cho chi trả bảo hiểm;
Việc đóng cửa ngay có thể gây ảnh hướng nghiêm trọng đến ổn định hệ thống hoặc ảnh hướng đến việc cung cấp dịch vụ ngân hàng ở khu vực tổ chức đổ vỡ hoạt động.
Định nghĩa Điều kiện lựa chọn
Ngân hàng
bắc cầu
Ngân hàng bắc cầu là một ngân hàng được tổ chức BHTG thành lập và hoạt động tạm thời để mua