Chƣơng 1 : TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.1. Những vấn đề lý luận chung về thực hiện chính sách cơng
2.1.2. Quy trình thực hiện chính sách cơng
Thực hiện chính sách cơng có thể coi nhƣ một quy trình liên tục. Quy trình thực hiện chính sách cơng thƣờng gồm 7 bƣớc cơ bản sau:
Bước 1: Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách
Lập kế hoạch là một chức năng cơ bản của quản lý. Căn cứ vào nhiệm vụ đƣợc phân công, cơ quan thực hiện chính sách cơng sẽ xây dựng chƣơng trình hành động để đƣa chính sách vào thực tiễn. Chƣơng trình hành động bao gồm phƣơng hƣớng và biện pháp thực hiện cụ thể. Chƣơng trình hành động cần đƣợc xây dựng cụ thể và kịp thời. Khi có hiệu lực pháp lý, chính sách cơng đƣợc đƣa vào triển khai, thực hiện ngay lập tức, góp phần đảm bảo tiến độ theo kế hoạch, thời gian đã đƣợc phê duyệt, thông qua.
Trong kế hoạch thực hiện, cơ quan thực hiện phải xác định rõ ràng các yêu cầu về thời gian, không gian tổ chức triển khai chính sách, kế hoạch phân bổ các nguồn lực (nhân lực, kinh phí, cơ sở vật chất,…), cơ chế kiểm tra, đánh giá chính sách, kế hoạch thu nhận các thơng tin phản hồi, tổng kết và kiến nghị điều chỉnh chính sách. Bên cạnh đó, chƣơng trình hành động cần nhận định khái quát về những thuận lợi, khó khăn trong triển khai chính sách, xác định mức độ, phạm vi, tác động xã hội, từ đó, dự báo những biến động, tình huống có thể phát sinh và đề xuất các phƣơng án dự phòng để chủ động giải quyết.
Xây dựng chƣơng trình, kế hoạch hành động đóng vai trị quan trọng, giúp các cơ quan thực hiện chính sách phân bổ nguồn lực, kiểm soát tiến độ thực hiện. Kế hoạch thực hiện chính sách cịn là cơ sở, cơng cụ quan trọng để đƣa chính sách vào thực tiễn. Kế hoạch càng đƣợc chuẩn bị chu đáo thì hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách càng cao.
Bước 2: Phổ biến, tuyên truyền chính sách
Đây là cơng đoạn tiếp theo sau khi chính sách đã đƣợc thơng qua. Thông qua công tác tuyên truyền để mọi ngƣời có hiểu biết đầy đủ, chính xác
về nội dung chính sách, hiểu nghĩa vụ và lợi ích của mình trong việc thực hiện chính sách, từ đó vận động đƣợc sự đồng tình ủng hộ của dân chúng đặc biệt là của những ngƣời sẽ chịu tác động của chính sách.
Việc tuyên truyền cần phải thực hiện thƣờng xuyên, liên tục và hƣớng tới mọi đối tƣợng. Để tăng hiệu quả chính sách, khi tun truyền, phải sử dụng nhiều hình thức nhƣ tiếp xúc trực tiếp, trao đổi, hƣớng dẫn, v.v.
Bước 3: Phân cơng phối hợp thực hiện chính sách
Một chính sách thƣờng đƣợc thực hiện trên một địa bàn rộng lớn và có sự tham gia của nhiều tổ chức, do đó phải có sự phối hợp, phân cơng hợp lý để hoàn thành tốt nhiệm vụ. Mặt khác, các hoạt động thực hiện mục tiêu cũng hết sức đa dạng, phức tạp, có sự đan xen, thúc đẩy, thậm chí kìm hãm nhau. Bởi vậy, cần có sự phân cơng, phối hợp giữa các cấp, các ngành để triển khai chính sách đƣợc thống nhất. Nếu hoạt động này đƣợc triển khai chủ động, khoa học, sáng tạo thì quá trình thực hiện sẽ mang lại hiệu quả cao và duy trì chính sách ổn định.
Thơng thƣờng, để phát huy hiệu quả thực hiện chính sách, sẽ có một cơ quan đƣợc nhà nƣớc uỷ quyền thống nhất điều phối các hoạt động. Cơ quan này có vai trị, trách nhiệm chính trong việc quản lý chung và chủ trì tồn bộ q trình thực hiện chính sách. Cơ quan chủ chốt đƣợc lựa chọn là cơ quan có năng lực thực hiện chính sách hiệu quả hơn so với các cơ quan khác, cung cấp nhiều thông tin và nhân lực cho việc thực hiện chính sách.
Cùng với cơ quan chủ chốt, nhà nƣớc cũng sẽ xác định các cơ quan phối hợp thực hiện chính sách. Đây là các cơ quan có chức năng liên đới, góp phần thúc đẩy việc thực hiện chính sách cơng đạt hiệu lực và hiệu quả cao hơn. Việc lựa chọn các cơ quan phối hợp thực hiện cũng cần căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, các nguồn lực, kỹ thuật chuyên môn để các cơ quan hoàn thành nhiệm vụ đƣợc giao.
Sau khi xác định đƣợc cơ quan thực hiện chính sách cơng, cần xác định rõ ràng mối quan hệ phân công về chức năng, nhiệm vụ, quyền lực và lợi ích (nếu có) giữa cơ quan chủ chốt và cơ quan phối hợp. Việc phân công cụ thể sẽ tránh tình trạng trùng lặp chức năng, nhiệm vụ, hoạt động; việc phối hợp sẽ đảm bảo tính tập trung, tạo sự liên kết, đồng bộ, phát huy các nguồn lực của các đơn vị trong hoạt động của cả hệ thống để đạt mục tiêu chung. Xác định những thông số, tiêu chuẩn, định mức sẽ giúp q trình phân cơng và phối hợp đạt hiệu quả cao hơn, đồng thời giúp tiến trình thực hiện chính sách cơng diễn ra một cách chủ động, sáng tạo.
Bước 4: Duy trình chính sách
Đây là bƣớc làm cho chính sách tồn tại đƣợc và phát huy tác dụng trong môi trƣờng thực tế. Thực tế, nhiều chính sách đƣợc ban hành đúng nhƣng trong q trình thực hiện chính sách khơng có các giải pháp, biện pháp duy trì và phát triển dẫn đến hiệu quả thấp, gây lãng phí, khơng đáp ứng đƣợc yêu cầu. Do vậy, q trình thực hiện chính sách địi hỏi các chủ thể phải chủ động tham mƣu, đề xuất các giải pháp, biện pháp phù hợp, linh hoạt trong từng hồn cảnh để đảm bảo chính sách đƣợc thực hiện đồng bộ, đáp ứng yêu cầu và mục tiêu đề ra.
Để duy trì đƣợc chính sách địi hỏi phải có sự đồng tâm, hiệp lực của nhiều yếu tố nhƣ nhà nƣớc, chủ thể chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện và ngƣời dân, đối tƣợng thụ hƣởng. Nếu các chủ thể và hoạt động này đƣợc tiến hành đồng bộ thì việc duy trì chính sách là việc làm khơng khó.
Bước 5: Điều chỉnh chính sách
Các hiện tƣợng KT-XH ln ln biến đổi khơng ngừng, nhiều yếu tố mới xuất hiện trong q trình thực hiện chính sách. Vì vậy, điều chỉnh chính sách, đặc biệt là những chính sách dài hạn có một ý nghĩa quan trọng để đạt đƣợc mục tiêu. Ngồi ra, từ hoạt động đánh giá thực hiện chính sách, có thể
phát hiện “sai lệch” trong bản thân chính sách hoặc trong quá trình tổ chức thực hiện. Khi đó, cần phải tiến hành điều chỉnh chính sách một cách kịp thời. Điều chỉnh chính sách là các giải pháp tác động bổ sung trong q trình thực hiện một chính sách nhằm sửa chữa các sai lệch. Đây là một bƣớc cần thiết, diễn ra thƣờng xun trong q trình tổ chức thực hiện chính sách cơng. Điều chỉnh chính sách đƣợc thực hiện bởi các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Q trình điều chỉnh chính sách phải đảm bảo luôn bám sát với các mục tiêu ban đầu, chỉ điều chỉnh các biện pháp, cơ chế thực hiện mục tiêu. Điều này đòi hỏi hoạt động điều chỉnh phải đƣợc triển khai hết sức cẩn thận và chính xác, khơng làm biến dạng chính sách ban đầu.
Bước 6: Kiểm tra thực hiện chính sách
Bất cứ chính sách nào trong q trình thực hiện cũng phải đƣợc kiểm tra để đảm bảo chúng đƣợc thực hiện đúng và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực. Các cơ quan nhà nƣớc là chủ thể chịu trách nhiệm chính trong kiểm tra thực hiện chính sách. Cơng tác kiểm tra chính sách đƣợc thực hiện thƣờng xuyên sẽ giúp nhà quản lý nắm vững đƣợc tình hình thực hiện chính sách từ đó có những đánh giá chính xác về chính sách.
Bước 7: Tổng kết thực hiện chính sách
Việc tổng kết thực hiện chính sách là bƣớc cuối cùng trong quy trình thực hiện chính sách nhằm đánh giá lại tồn bộ ý đồ và tiến trình triển khai chính sách. Việc tổng kết phải đáp ứng các yêu cầu sau:
- Đánh giá thành tựu của q trình thực hiện chính sách đã đạt đƣợc trên tất cả các phƣơng diện: vật chất, ý đồ chính trị, thói quen, tập quán xã hội, các đối tƣợng đƣợc hƣởng lợi, v.v.;
- Đánh giá hạn chế của quá trình thực hiện chính sách: kết quả, tác động tiêu cực, những mâu thuẫn xã hội mà chính sách khơng thể né tránh khi thực hiện chính sách. Đặc biệt, phải phân tích kỹ lƣỡng các nội dung nhƣ: Tiến độ
là đúng hay khơng? Có những tiêu cực nào xảy ra, mức độ và cách né tránh nếu biết trƣớc.
- Đánh giá các tiềm năng chƣa đƣợc huy động: đây cũng là một yêu cầu của việc tổng kết thực hiện chính sách, đó là thiếu sót về khâu tổ chức đã bỏ quên một số tiềm năng nhƣ sức ngƣời, sức của, các cơ quan, tổ chức, cá nhân mà lẽ ra khi thực hiện chính sách có thể đƣa vào sử dụng.
Cuối cùng, khi tổng kết thực hiện chính sách cần đƣa ra các kết luận sau: Chính sách đã phải kết thúc chƣa? Nếu chƣa, phải tiếp tục nhƣ thế nào? Nếu phải kết thúc thì cách kết thúc ra sao? Phải đƣa ra chính sách nào kế tiếp hay tạm dừng một thời gian, v.v.?
2.1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách cơng
Thứ nhất: Các yếu tố khách quan
Yếu tố khách quan là các yếu tố xuất hiện và tác động đến tổ chức thực hiện chính sách từ bên ngồi, độc lập với ý muốn của chủ thể quản lý. Các yếu tố này vận động theo quy luật khách quan nên ít tạo sự biến đổi, do đó cũng khó gây sự chú ý của các nhà quản lý nhƣng lại tác động lớn đến q trình thực hiện chính sách. Trong khoa học chính sách cơng, các yếu tố khách quan ảnh hƣởng đến thực hiện chính sách cơng đƣợc xác định bao gồm:
- Tính chất của vấn đề chính sách: Đó là những yếu tố gắn liền với mỗi
vấn đề chính sách cơng hƣớng đến, có tác động trực tiếp đến cách thức thực hiện, giải pháp để giải quyết vấn đề trong thực tế. Nếu là vấn đề chính sách đơn giản thì biện pháp thực hiện cũng sẽ đơn giản và ngƣợc lại. Đặc biệt, tùy theo tính chất của vấn đề chính sách mà chủ thể hoạch định chính sách có thể sẽ quyết định mức độ đầu tƣ nguồn lực tƣơng ứng để thực hiện đƣợc phù hợp.
- Mơi trường chính sách: Bao gồm mơi trƣờng kinh tế - chính trị - văn
hóa - xã hội, an ninh quốc phòng, trong nƣớc - quốc tế, v.v. Đây chính là mơi trƣờng tồn tại của chính sách cơng và nó có thể thúc đẩy hoặc cản trở việc thực hiện chính sách cơng trong thực tế.
- Mối quan hệ giữa các đối tượng thực hiện chính sách: Là sự thể hiện
thống nhất hay khơng về lợi ích của các đối tƣợng trong q trình thực hiện mục tiêu chính sách. Nếu mối quan hệ này có mâu thuẫn thì sẽ ảnh hƣởng đến cơng tác tổ chức thực hiện chính sách cơng.
- Tiềm lực của các nhóm đối tượng chính sách: Đƣợc hiểu là thực lực
và tiềm năng của các nhóm trong mối quan hệ so sánh với các nhóm đối tƣợng khác. Tiềm lực này thể hiện trên các phƣơng diện chính trị, kinh tế, xã hội... Đặc tính của đối tƣợng chính sách là những tính chất đặc trƣng mà các đối tƣợng có đƣợc từ bản tính cố hữu hoặc do mơi trƣờng sống tạo nên, các đặc tính nhƣ tính tự giác, kỷ luật, sáng tạo... gắn liền với mỗi đối tƣợng thực hiện chính sách do đó cần biết cách khơi dậy hay kiềm chế nó để có kết quả tốt nhất cho q trình thực hiện chính sách.
Thứ hai: Các yếu tố chủ quan
Đây là các yếu tố thuộc về cơ quan công quyền, do cán bộ công chức chủ động chi phối đến q trình thực hiện chính sách nên nó có ảnh hƣởng lớn đến hiệu quả chính sách. Năng lực thực hiện chính sách của cán bộ, cơng chức trong bộ máy quản lý nhà nƣớc là yếu tố chủ quan có vai trị quyết định đến kết quả tổ chức thực hiện chính sách cơng. Yếu tố chủ quan đƣợc thể hiện ở một số khía cạnh nhƣ:
- Năng lực xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách của chủ thể
Đó là kiến thức, hiểu biết chuyên môn, kỹ năng tác nghiệp và tinh thần, thái độ, trách nhiệm của cán bộ, cơng chức trong xây dựng kế hoạch thực hiện chính sách. Năng lực xây dựng kế hoạch thực hiện chính sách đƣợc thể hiện, đƣợc đo bằng độ chính xác, tính khả thi của kế hoạch. Năng lực xây dựng kế hoạch thực hiện chính sách tốt chính là khả năng xây dựng đƣợc bản kế hoạch thực hiện chính sách có độ chính xác và tính khả thi cao, khơng phải điều chỉnh bổ sung trong quá trình thực hiện. Vì vậy, địi hỏi đội ngũ cán bộ,
vụ, phạm vi, đối tƣợng, quy mơ, tầm quan trọng của chính sách. Trên cơ sở đó xác định mục tiêu, nội dung, nhiệm vụ, các nguồn nhân lực, vật lực, thời gian và giải pháp tổ chức thực hiện chính sách.
- Năng lực phổ biến, tuyên truyền chính sách
Là kiến thức, hiểu biết về chính sách và các kỹ năng, giải pháp phổ biến, tuyên truyền thực hiện chính sách của cán bộ, cơng chức. Do đó, địi hỏi cán bộ, cơng chức phải am hiểu chính sách, nắm chính xác, đầy đủ mục tiêu, nội dung, nhiệm vụ, yêu cầu, phạm vi, đối tƣợng của chính sách. Trên cơ sở đó lựa chọn các kỹ năng, giải pháp, hình thức phổ biến, tun truyền chính sách phù hợp với từng loại đối tƣợng nhƣ: mở các lớp tập huấn tập trung để quán triệt nghiên cứu các nội dung, chính sách, bàn các giải pháp và phân công thực hiện; tổ chức các lớp tun truyền chính sách cho các cơ quan thơng tin đại chúng, tuyên truyền viên; xây dựng văn bản hƣớng dẫn. Ngồi ra, có thể đăng tải, tun truyền trên các báo, tạp chí, trang thơng tin điện tử để các đối tƣợng thụ hƣởng chính sách và mọi ngƣời dân biết để thực hiện. Trong xây dựng các văn bản hƣớng dẫn thực hiện chính sách cũng nhƣ các văn bản phổ biến, phải đảm bảo chính xác, cụ thể, dễ hiểu, dễ thực hiện.
- Năng lực phân cơng, phối hợp thực hiện chính sách
Năng lực phân cơng, phối hợp thực hiện chính sách là khả năng tổ chức điều hành thực hiện chính sách một cách chặt chẽ, khoa học và hợp lý. Đó là việc phân cơng trách nhiệm cụ thể cho các tổ chức, cá nhân có liên quan trong thực hiện chính sách; xác định tổ chức, cá nhân chủ trì, chịu trách nhiệm chính, các cá nhân, tổ chức tham gia phối hợp trong q trình thực hiện chính sách. Thơng qua việc phân cơng, phối hợp thực hiện chính sách một cách khoa học, hợp lý sẽ phát huy đƣợc nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách.
Năng lực phân công, phối hợp trong tổ chức điều hành thực hiện chính sách là năng lực của ngƣời lãnh đạo, ngƣời chỉ huy, ngƣời quản lý trong triển
khai thực hiện kế hoạch đƣa chính sách vào thực tiễn cuộc sống. Trong phân công nhiệm vụ, ngƣời quản lý cần đặc biệt chú ý đến khả năng, trình độ năng lực chun mơn và thế mạnh của từng tổ chức, cá nhân, hạn chế tình trạng chồng chéo nhiệm vụ và khơng rõ trách nhiệm.
- Năng lực duy trì, điều chỉnh chính sách
Năng lực duy trì và điều chỉnh chính sách là năng lực quan trọng không thể thiếu đƣợc đối với cán bộ cơng chức thực hiện chính sách cơng.
Năng lực duy trì chính sách là khả năng, kiến thức, kỹ năng của cán bộ công chức trong tham mƣu đề xuất các giải pháp, biện pháp bảo đảm cho chính sách đƣợc duy trì, tồn tại và phát huy tác dụng trong thực tế. Khi môi trƣờng thực tế biến động, địi hỏi đội ngũ cán bộ thực hiện chính sách phải có năng lực, kiến thức, chủ động tham mƣu, đề xuất với chủ thể ban hành chính sách điều chỉnh và áp dụng các giải pháp, biện pháp phù hợp với hồn cảnh. Thực tế, nhiều chính sách ban hành đúng nhƣng trong q trình thực hiện chính sách khơng có các giải pháp, biện pháp duy trì và phát triển dẫn đến