CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐÔ LA HÓA
2.1. Kinh nghiệm quốc tế về kiểm sốt đơ la hóa
2.1.1. Tổng quan tình hình đơ la hóa trên thế giới
Nhƣ đã đƣợc đề cập ở Chƣơng 1, toàn cầu hóa đƣợc xem nhƣ là nguyên nhân tiền đề gây nên tình trạng đơ la hóa ở các quốc gia đang phát triển trên thế giới. Năm 2004, dựa trên danh sách các lãnh thổ đƣợc Liên Hợp Quốc cơng bố, có thể xác định 51 trƣờng hợp đơ la hóa chính thức, bao gồm cả quốc gia độc lập và lãnh thổ phụ thuộc chính trị. Hầu hết các quốc gia này là quốc gia nhỏ, thậm chí có dân số dƣới 100,000 ngƣời. Theo Adalbert Winkler (2004), phần lớn các quốc gia độc lập bị đơ la hóa theo chiều hƣớng khu vực. Nghĩa là các quốc gia này sử dụng đơn vị tiền tệ của một hay nhiều quốc gia khác trong cùng khu vực nhƣ các nƣớc châu Âu, các quốc gia châu Mỹ - Latinh. Đối với các vùng lãnh thổ phụ thuộc3, ngoại tệ đƣợc lƣu thông và sử dụng trong nền kinh tế là đơn vị tiền tệ của quốc gia nắm quyền kiểm soát.
- Khu vực châu Âu: Một số quốc gia châu Âu, nhƣng không là thành viên của Eurozone, thƣờng có nền kinh tế bị euro hóa. Theo báo cáo của NHTW Châu Âu, tỷ lệ FCD/M2 tại một số quốc gia châu Âu đang ở mức cao: Serbia là 77.3%, Thổ Nhĩ Kỳ là 50.7%, Albania là 49.5%, Bosnia và Herzegovina thuộc Liên Bang Nam Tƣ Cũ là 44.0%, Macedonia thuộc Liên Bang Nam Tƣ cũ là 43.1%. Các thuộc địa của một số nƣớc châu Âu có nền kinh tế bị đơ la hóa chính thức bởi đồng nội tệ của quốc gia nắm quyền kiểm sốt, ví dụ nhƣ: Jersey, Mann, Guernsey, Gibraltar, Saint Helena, quốc đảo Falkland sử dụng bảng Anh; Greenland, quốc đảo Faro sử dụng tiền tệ của Đan Mạch là krone. Hiện tƣợng đơ la hóa tại các nền kinh tế châu Âu phần lớn là do các quốc gia này đã từng là thuộc địa hoặc vẫn là lãnh thổ phụ thuộc chính trị bởi các quốc gia châu Âu
3
Vùng lãnh thổ phụ thuộc/Thuộc địa là vùng lãnh thổ khơng có độc lập hoặc chủ quyền về chính trị nhƣ một quốc gia độc lập.
khác. Ngồi ra, phần lớn các quốc gia thuộc Liên Minh Xô Viết cũ cũng đƣợc ghi nhận có các nền kinh tế bị đơ la hóa khơng chính thức, tình trạng này đƣợc hình thành kể từ sau sự sụp đổ của Liên Minh Xô Viết (Ratna Sahay, 1995). Poland – quốc gia thuộc Đông Âu, đƣợc ghi nhận là một trong số ít những quốc gia thành cơng trong việc kiểm sốt đơ la hóa. Ngun nhân của trƣờng hợp đơ la hóa tại Poland đƣợc cho là quốc gia tiến hành chuyển đổi chính trị và kinh tế vào những năm 90 (Ulrich Windischbauer, 2016). Là một quốc gia có nền kinh tế phát triển, nhờ áp dụng các chính sách kinh tế vĩ mơ thích hợp, đơ la hóa tại Poland đƣợc đẩy lùi nhanh chóng.
- Khu vực châu Mỹ - Latinh: Do chịu nhiều ảnh hƣởng nhất bởi nền kinh tế Hoa Kỳ, nên các nền kinh tế đang phát triển thuộc khu vực châu Mỹ - Latinh hiển nhiên bị tác động nặng nề bởi đơ la hóa. Hiện nay, bên cạnh ba quốc gia đơ la hóa chính thức là Ecuador, El Salvador và Panama, các quốc gia cịn lại đều có hiện tƣợng đơ la hóa tài chính, ngƣời dân có xu hƣớng cất giữ và gửi tiền bằng USD. Tại một số quốc gia, đơ la hóa cịn tác động lên các nhóm ngành, hàng hóa hay dịch vụ đƣợc trao đổi bằng đơ la Mỹ. Theo Robert Rennhack (2006), tại các quốc gia này, các cuộc khủng hoảng kinh tế vì lạm phát cao kéo dài liên tục là ngun nhân chính gây nên đơ la hóa nền kinh tế. Peru – quốc gia có một lịch sử đơ la hóa từ những năm 80 đến nay, đã cho thấy những dấu hiệu thành công nhất định trong việc kiểm sốt đơ la hóa. Tỷ lệ FCD/M2 giảm từ 80% năm 2000 xuống 46% năm 2015. Theo đánh giá của các chun gia, tuy đơ la hóa đã có dấu hiệu đƣợc kiểm soát, nhƣng con đƣờng chống đơ la hóa của Peru sẽ cịn rất dài.
- Khu vực Đơng Nam Á: Khu vực châu Á nói chung và Đơng Nam Á nói riêng đến nay vẫn đƣợc xem là khu vực có các nền kinh tế chuyển đổi, phát triển mạnh nhất trên thế giới. Do có xu hƣớng hội nhập kinh tế tồn cầu cao, đơ la hóa là hiện tƣợng phổ biến ở hầu hết các quốc gia Đông Nam Á. Có đến 5/11
quốc gia Đơng Nam Á đƣợc xem xét có tình trạng đơ la hóa cao: Tại Đơng Timo, năm 2000, đô la Mỹ trở thành đơn vị tiền tệ chính thức tại quốc gia này; Campuchia và Lào là hai đại diện có nền kinh tế bị đơ la hóa bán chính thức, trong đó, đơ la Mỹ đƣợc sử dụng phổ biến ở Campuchia, đô la Mỹ và baht Thái đƣợc sử dụng ở Lào; Việt Nam đƣợc xem xét là quốc gia có nền kinh tế bị đơ la hóa khơng chính thức với đồng ngoại tệ đƣợc sử dụng rộng rãi chủ yếu là đô la Mỹ; Brunei là quốc gia duy nhất có nền kinh tế đơ la hóa bán chính thức mà ngoại tệ phổ biến là đồng đô la Singapore. Bên cạnh nguyên nhân do nền kinh tế đang phát triển, nguyên nhân khác làm cho tình trạng đơ la hóa kéo dài chính là phần lớn các quốc gia Đơng Nam Á thực hiện các chính sách kinh tế vĩ mơ chƣa thực sự hiệu quả. Theo nhiều nhận định, đơ la hóa là hiện tƣợng xấu đối với các quốc gia Đông Nam Á, nhƣng con đƣờng để loại bỏ hiện tƣợng này lại rất khó khăn.
Bảng 2.1: Đơ la hóa tại một số quốc gia theo loại hình Loại hình
đơ la hóa Chính thức Bán chính thức Khơng chính thức
Quốc gia - Panama - East Timor - Ecuador - El Salvador - Zimbabwe - … - Bahamas - Campuchia - Lào - Haiti - Liberia - … - Argentina - Bolivia - Mexico - Nga - Ukraine - Georgia - Việt Nam - … Nguồn: Tác giả tự tổng hợp.
Ghi chú: Đơ la hóa ở các quốc gia với ngoại tệ được sử dụng thay cho hoặc song song với đồng nội tệ là đô la Mỹ.
2.1.2. Kinh nghiệm kiểm sốt đơ la hóa ở một số quốc gia 2.1.2.1. Ecuador 2.1.2.1. Ecuador
Ecuador, một quốc gia có đặc điểm bất ổn về kinh tế và chính trị cực đoan, đã trở thành quốc gia Mỹ - Latinh đầu tiên thực hiện đô la hóa nền kinh tế. Theo Hale E. Sheppard (2000), Ecuador là quốc gia đơng dân nhất trong nhóm đơ la hóa chính thức với dân số khoảng 12.63 triệu dân vào năm 2000. Bên cạnh đó, Ecuador vẫn duy trì NHTW (BCE – Banco Central del Ecuador), điều này đƣợc xem là một khác biệt lớn so với các quốc gia đơ la hóa chính thức khác. Lợi ích của đơ la hóa lên nền kinh tế Ecuador chỉ mang tính nhất thời, giải quyết các khó khăn trƣớc mắt, nhƣng bất lợi dần xuất hiện và ảnh hƣởng lâu dài đến sự tăng trƣởng kinh tế ở đất nƣớc châu Mỹ - Latinh này.
Trải qua cuộc khủng hoảng kinh tế vào thập kỷ 80, các chính sách của chính phủ đã đề ra nhằm vực dậy nền kinh tế Ecuador dƣờng nhƣ không đạt đƣợc nhiều nhƣ mong đợi. Vì vậy, sau cuộc khủng hoảng tài chính – tiền tệ vùng kinh tế mới nổi 1997 – 1998, cùng với tác động của hiệu ứng El Nino4
, kinh tế Ecuador chạm tới đáy khủng hoảng, ngƣời dân mất niềm tin vào đồng nội tệ scure, tình trạng đơ la hóa diễn biến mạnh. Vào tháng 1 năm 2000, Tổng thống Jamil Mahuad5 tun bố đơ la hóa nền kinh tế, lựa chọn đô la Mỹ là đồng ngoại tệ thay thế, nhằm khôi phục nền kinh tế đất nƣớc. Tuy nhiên, chỉ vài ngày sau tun bố, ý tƣởng đơ la hóa này đã đƣợc chính Tổng thống Ecuador mơ tả nhƣ là một “cú nhảy xuống vực thẳm”. Luật Chuyển đổi Kinh tế, đƣợc ban hành vào ngày 13 tháng 3 năm 2000, cấu thành cơ chế chính để đƣợc sử dụng trong việc kiểm sốt đơ la hóa. Theo đó, phƣơng án triệt để và “duy nhất” lúc bấy giờ nhằm khôi phục nền kinh tế và quốc gia sau khủng hoảng đó chính là cần phải chuyển đổi kinh tế kịp thời để thích ứng với đơ la hóa.
4
Hiện tƣợng thời tiết tại Thái Bình Dƣơng.
Bởi vì nền kinh tế đã chính thức đơ la hóa, đơ la Mỹ thay thế toàn bộ chức năng tiền tệ của đồng scure. Nhƣ đã đề cập ở Chƣơng 1, tại Ecuador, đơ la hóa biểu hiện ở cả trên phƣơng tiện thanh tốn, phƣơng tiện cất giữ và sự niêm yết, định giá. Theo Sam Wang (2016), các doanh nghiệp vận tải niêm yết chi phí bằng ngoại tệ lẫn nội tệ; các ngân hàng yêu cầu các doanh nghiệp ký kết các hợp đồng bằng USD; ngƣời dân sử dụng USD trong đời sống hàng ngày…
Xét về ngun nhân dẫn đến đơ la hóa chính thức tại Ecuador, có nhiều ngun nhân khác nhau đã đƣợc ghi nhận. Thứ nhất, siêu lạm phát diễn ra liên tục sau nhiều cuộc khủng hoảng kinh tế. Trong giai đoạn 1980 – 2000, tỷ lệ lạm phát trung bình là 40%, cao nhất là 107.87% (IMF, 1980 – 2000). Hệ thống ngân hàng bị sụp đổ, ngƣời dân chuyển sang sử dụng ngoại tệ khác. Thứ hai, nợ cơng gia tăng nhƣng mất khả năng hồn trả. Thứ ba, đồng nội tệ bị mất giá trầm trọng. Bên cạnh tác động của lạm phát làm mất uy tín của đồng nội tệ, chính phủ Ecuador cũng thi hành nhiều chính sách phá giá tiền tệ nhằm vực dậy nền kinh tế, nhƣng kết quả là thất bại.
Đơ la hóa địi hỏi những thay đổi đáng kể đối với các cấu trúc chính trị, xã hội và kinh tế hiện có ở Ecuador. Xét về tác động của đơ la hóa lên nền kinh tế, có hai mặt tác động đã ảnh hƣởng lên nền kinh tế quốc gia này. Đối với tác động tích cực, lợi ích đầu tiên cần đƣợc nhắc đến đó chính là cắt siêu lạm phát diễn ra liên tục tại Ecuador. Kể từ sau khi tun bố đơ la hóa tồn phần, lạm phát đƣợc kiềm hãm và giảm mạnh, tỷ lệ lạm phát trung bình dƣới 5% (IMF, 2002 – 2017). Lợi ích thứ hai là chi phí giao dịch trong thƣơng mại quốc tế giảm. Trên thực tế, kể từ sau khi đơ la hóa, Mỹ trở thành một trong những đối tác thƣơng mại chính của Ecuador (Hale E. Sheppard, 2000). Nhờ đơ la hóa, kinh tế Ecuador bắt đầu tăng trƣởng. Mặt khác, các tác động tiêu cực cũng ảnh hƣởng mạnh lên nền kinh tế. Theo Gonzalo J. Paredes (2017), bất cập lớn nhất của một đất nƣớc đô la hóa hồn tồn đó chính là mất quyền quyết định các chính sách tiền tệ. Chính phủ Ecuador dựa vào đồng đơ la Mỹ để thốt khỏi khủng hoảng, nhƣng đổi lại, mọi chính sách điều tiết kinh tế lại bị phụ thuộc phần lớn vào Cục Dự trữ Liên bang
Hoa Kỳ (FED – Federal Reserve System). Bên cạnh đó, đơ la hóa hồn tồn kéo theo một số bất lợi khác nhƣ: đồng nội tệ khơng cịn giá trị; lợi thế cạnh tranh so với các nƣớc khác trong khu vực giảm mạnh; thất bại nặng nề trong bình ổn giá; đại bộ phận dân chúng Ecuador không thực sự đƣợc hƣởng lợi ích, đời sống khơng đƣợc cải thiện; tình hình đất nƣớc bất ổn… Nhƣ vậy, trải qua gần 20 năm đơ la hóa, nền kinh tế Ecuador lại trở về tình trạng khủng hoảng.
Sau khi nhận định lại quan điểm về đơ la hóa, Ecuador đang nỗ lực thốt khỏi tình trạng kinh tế này. Với quan điểm kiểm sốt tình trạng đơ la hóa nền kinh tế, các nhà chức trách Ecuador luôn cố gắng trong việc nắm quyền kiểm sốt các chính sách tiền tệ. Tuy nhiên, điều này cũng chính là khó khăn lớn nhất vì sự phụ thuộc vào chính sách tiền tệ Mỹ đã quá lớn. Các chính sách tiền tệ thắt chặt nhằm kiểm sốt nền kinh tế vĩ mô chƣa thực sự đƣợc cân nhắc làm nền kinh tế ngày một khủng hoảng hơn. Bên cạnh đó, NHTW ln nỗ lực giữ vững vị trí là “ngƣời cho vay cuối cùng”, nhƣng kết quả khơng đƣợc khả quan vì các khoản nợ ngoại tệ ngày càng tăng và dự trữ ngoại hối khơng đủ đáp ứng. Ngồi ra, Ecuador thực hiện cơ chế tỷ giá linh hoạt nhằm kiểm sốt đơ la hóa. Tuy nhiên, theo nhận định của nhiều chuyên gia, cơ chế này không những kém hiệu quả mà cịn làm tỷ giá giữa sucre Ecuador và đơ la Mỹ ngày càng tăng. Đồng surce trở nên lỗi thời trong mắt ngƣời dân. Dựa trên lịch sử đơ la hóa của Ecuador, có thể nhận thấy, đơ la hóa tồn phần tác động tiêu cực ở mức độ nặng nề đối với nền kinh tế Ecuador. Nhờ vào đơ la hóa, kinh tế đất nƣớc này đã đƣợc vực dậy sau giai đoạn khủng hoảng, nhƣng cũng vì đơ la hóa, Ecuador lại phải đứng trƣớc nguy cơ khủng hoảng khác.
2.1.2.2. Campuchia
Nền kinh tế của Campuchia hiện nay đƣợc vận hành theo hệ thống thị trƣờng mở và đã nhanh chóng đạt đƣợc nhiều tiến bộ về kinh tế trong một thập kỷ vừa qua (Julia Wallace, 2013). Theo nghiên cứu của Nombulelo Duma (2011), với việc thông qua đô la Mỹ là đồng ngoại tệ chính thức đƣợc lƣu hành và sử dụng trong nền kinh tế,
Campuchia đã trở thành nền kinh tế bị đơ la hóa nhất ở châu Á. Tuy nhiên, việc đơ la hố đang tăng lên ở Campuchia lại xảy ra trong bối cảnh nền kinh tế vĩ mơ phát triển và tình hình chính trị ổn định. Có thể thấy, các nhà lãnh đạo Campuchia vẫn đang cố gắng phát huy mọi mặt tích cực của hiện tƣợng đơ la hóa và chƣa sẵn sàng thực hiện các biện pháp cụ thể nào nhằm kiềm hãm tình trạng này.
Tỷ lệ tiền gửi bằng USD trong hệ thống ngân hàng lên đến khoảng 96% (Chanthana Neav, 2017). Theo thống kê của Ngân hàng Quốc gia Campuchia (NBC – National Bank of Cambodia) năm 2016, tỷ lệ FCD/M2 tại Campuchia tăng từ khoảng 36% vào đầu những năm 1990 lên đến khoảng 68% vào những năm 2000. Tuy ngƣời dân chủ yếu sử dụng đồng nội tệ riel trong các giao dịch hàng ngày, nhƣng 90% giao dịch nội địa lại đƣợc thực hiện bằng đơ la Mỹ. Nhƣ vậy, có thể dễ dàng nhận thấy đơ la hóa tại Campuchia đƣợc phản ánh rõ qua chỉ tiêu phƣơng tiện cất giữ và thanh toán.
Từ sau những biến động về chính trị vào những năm 1970, nền kinh tế Campuchia bị tác động và ảnh hƣởng nặng nề. Theo Tal Nay Im (2007), đơ la hóa ở Campuchia là kết quả của một loạt các cú sốc, trải nghiệm và sự kiện làm xói mịn niềm tin của công chúng về khả năng điều hành kinh tế của chính quyền trong việc duy trì giá trị của đồng nội tệ. Có khoảng 1.7 tỷ USD đƣợc đổ vào Campuchia trong giai đoạn 1991 – 1992, do thành lập Cơ quan chuyển tiếp Liên Hiệp Quốc tại Campuchia (United Nations Transitional Authority in Cambodia – UNTAC) của Liên Hiệp Quốc, đã tạo nên cú sốc tiền tệ lớn chống lại đồng nội tệ. Ngồi ra, sự tồn tại đơ la hóa tại Campuchia cũng đƣợc xem xét bởi một số nguyên nhân khác nhƣ chính sách điều tiết kinh tế hay hoạt động trao đổi mua bán trong đời sống ngƣời dân. Thứ nhất, tình trạng mất cân bằng kinh tế vĩ mô lớn và siêu lạm phát là nguyên nhân chính gây nên đơ la hóa. Sau những giai đoạn bất ổn kinh tế vĩ mơ và q trình lạm phát kéo dài, đồng riel trở nên mất giá liên tục. Thứ hai, tình trạng đàn áp về tài chính và kiểm sốt vốn của chính phủ nhằm ngăn chặn các giao dịch tài chính và áp đặt các biện pháp kiểm soát vốn, nhu cầu dự trữ ngoại hối tăng cao. Thứ ba, sự hấp dẫn của đô la Mỹ thu hút sự chú
ý của ngƣời dân. Tỷ giá hối đối đóng vai trị quyết định trong việc sử dụng đồng ngoại tệ của ngƣời dân Campuchia. Kể từ sau khi đồng riel bị mất giá, ngƣời dân sử dụng