tại một số quốc gia trờn thế giới
Mụ hỡnh PPP đó được ỏp dụng trong việc xõy dựng cỏc kờnh đào ở Phỏp vào thế kỷ 18, cỏc cõy cầu ở London vào thế kỷ 19 hay cõy cầu Brooklyn nổi tiếng ở New York cũng vào thế kỷ 19. Tuy nhiờn, mụ hỡnh này chỉ thực sự bắt đầu phổ biến trờn thế giới từ đầu thập niờn 1980 và nú đó đúng một vai trũ nhất định trong việc phỏt triển cơ sở hạ tầng ở cỏc nước phỏt triển.
Anh là nước đi tiờn phong trong mụ hỡnh này với cỏc chương trỡnh tư nhõn húa nổi tiếng của bà Thủ tướng Margaret Thatcher. Ngay từ những năm 60 của thế kỷ XX Vương quốc Anh đó cú những bước đi ban đầu cho việc hỡnh thành cơ chế PPP cho cỏc dự ỏn cung cấp dịch vụ cụng và từ thập niờn 80 đó ỏp dụng rộng rói. Theo đú, bắt đầu từ nhu cầu cải cỏch và hiện đại húa dịch vụ
cụng, đồng thời cải thiện hiệu quả mua sắm cỏc dịch vụ cụng cũng như tăng
khả năng cạnh tranh trong lĩnh vực này. Bờn cạnh đú, dự ỏn PPP giỳp triệt tiờu chủ nghĩa "ăn xổi" trong cả hai khu vực cụng và tư khi triển khai dự ỏn, cải thiện tớnh minh bạch về chi phớ của dịch vụ cụng.
PPP tại Vương quốc Anh được hiểu theo nghĩa rất đơn giản và hiệu quả như sau: Khu vực cụng chỉ trả tiền nếu những yờu cầu dịch vụ được cung cấp, trả theo từng năm. Cũng theo Bộ Ngõn khố Vương quốc Anh, PPP chiếm 11% trong tổng đầu tư cụng ở Anh; mụi trường và giao thụng vận tải là 2 lĩnh vực ỏp dụng PPP nhiều nhất tại Vương quốc Anh hiện nay. Đến nay tại Anh đó cú 667 hợp đồng PPP đó được ký kết với giỏ trị vốn 56,6 tỷ bảng Anh và 590 dự ỏn đang thực hiện.
Tại Anh cú cơ chế tỏi cấp vốn cho cỏc dự ỏn PPP. Theo đú, cơ quan này cú thể xem xột để đảm bảo tài chớnh cho một dự ỏn hoặc nền tảng cấu trỳc tài chớnh với giỏ trị tối thiểu là 20 triệu bảng Anh. Xuất phỏt từ thực tế, cỏc ngõn hàng thường khụng ưu đói cho cỏc dự ỏn cú thời gian triển khai trờn 5
năm, trong khi cỏc dự ỏn PPP thường cú thời gian triển khai tối thiểu từ 15 -
20 năm. Do đú, Vương quốc Anh đó thiết lập liờn minh cỏc ngõn hàng để cứu vón tỡnh hỡnh, thu hỳt nhiều ngõn hàng tham gia cỏc dự ỏn dài hơi. Đõy chớnh là những kinh nghiệm mà Việt Nam cần tham khảo khi bắt đầu triển khai cỏc dự ỏn PPP.
Tại Cộng hũa Hi Lạp, đó triển khai một số dự ỏn PPP như dự ỏn xõy dựng sõn bay Spata, Đường vành đai Athens. Chớnh phủ đó khởi động chương
trỡnh PPP từ năm 2000 và thành lập một đơn vị chuyờn quản về cỏc dự ỏn theo
mụ hỡnh PPP. Tuy nhiờn vẫn tồn tại một số vấn đề phỏp lý cần được giải quyết. Năm 1999, một chương trỡnh thử nghiệm cỏc dự ỏn ỏp dụng mụ hỡnh PPP về xõy dựng hệ thống đường giao thụng đó được khởi động tại Cộng hũa Ailen, trong đú cú 3 dự ỏn xõy dựng đường bộ và 1 dự ỏn xõy dựng đường tầu. Dự ỏn M4 theo mụ hỡnh PPP là dự ỏn xõy dựng đường bộ thu phớ, cỏc thỏa thuận cho dự ỏn đó được ký vào thỏng 3 năm 2003. Dự ỏn này là 1 phần trong 11 dự ỏn sẽ được triển khai và hoàn thành trong giai đoạn 2004 - 2007. Cỏc dự ỏn xõy dựng cầu, cỏc tũa nhà cơ quan nhà nước và nhà Tự đó được ký kết, xõy dựng, quyết toỏn và vận hành bởi cỏc cụng ty tư nhõn. Đó cú những cam kết mạnh mẽ để ỏp dụng mụ hỡnh PPP hiệu quả tại đõy. Đú là khung phỏp lý minh bạch, một đơn vị chuyờn quản tốt để đẩy mạnh cỏc yếu tố cạnh tranh của mụ hỡnh PPP này.
Tại Cộng hũa í, Merloni Bill trong giai đoạn 1994 - 1998 đó xõy
dựng một mụ hỡnh sử dụng cỏc nhà thầu tư nhõn, và được phỏt triển thành mụ hỡnh PPP, mụ hỡnh này đó được xõy dựng và cú hiệu lực trong năm 2001. Cú 3 dự ỏn trong lĩnh vực Nước và Năng lượng đó được thực hiện với sự tham
gia của cỏc cụng ty tư nhõn trờn cơ sở nhượng quyền. Tuy nhiờn cỏc dự ỏn PPP mới khụng được ủng hộ vỡ thủ tục hành chớnh phức tạp.
Cộng hũa Phần Lan Dự ỏn A4 Katowice-Krakow là dự ỏn đường cào tốc thu phớ đầu tiờn tại Phần Lan. Chớnh phủ đó chỳ ý và tạo điều kiện cho cỏc dự ỏn PPP này và 2 dự ỏn xõy cầu đó được ỏp dụng theo mụ hỡnh PPP. Nhưng
hiện tại hệ thống phỏp lý, kế toỏn và thuế chưa tạo được cơ sở để hỗ trợ việc
triển khai cỏc dự ỏn theo mụ hỡnh PPP.
Trong cỏc quốc gia phỏt triển thỡ Mỹ là quốc gia ỏp dụng thành cụng mụ hỡnh PPP ở nhiều lĩnh vực khỏc nhau. Mỹ là nước triển khai mụ hỡnh hợp tỏc cụng tư (PPP) từ những năm 1980, đến nay, nước này cú trờn 450 dự ỏn đầu tư theo mụ hỡnh PPP với kinh phớ triển khai lờn tới hàng trăm tỷ USD. Theo đỏnh giỏ của Chớnh phủ Mỹ, mụ hỡnh PPP đó thực sự mang lại hiệu quả đối với nhu cầu phỏt triển kết cấu hạ tầng và cỏc dịch vụ cụng cộng của nước này trong bối cảnh kinh tế Mỹ rơi vào tỡnh trạng suy thoỏi những năm gần đõy. Cỏc chuyờn gia kinh tế nhận định, mụ hỡnh PPP của Mỹ vẫn là một giải phỏp quan trọng để tiếp tục xõy dựng cơ sở hạ tầng nước này đỏp ứng sự phỏt triển của xó hội tương lai.
Để triển khai hiệu quả mụ hỡnh PPP, kinh nghiệm của nước Mỹ là:
Thứ nhất, về xõy dựng cơ chế chớnh sỏch và luật phỏp, chớnh quyền liờn bang một mặt chủ động xõy dựng, hoàn thiện cỏc cơ chế chớnh sỏch và cỏc cụng cụ điều hành hướng dẫn triển khai mụ hỡnh này trờn phạm vi toàn nước Mỹ, mặt khỏc phõn quyền cho cỏc bang tự quyết định việc tổ chức và triển khai mụ hỡnh PPP. Hiện nay, ở Mỹ đó cú 36 bang ban hành luật và cỏc cơ chế chớnh sỏch thực thi mụ hỡnh này, cỏc bang đi đầu trong triển khai mụ
hỡnh này là Florida, California và Texas.
Thứ hai, xỏc định cụ thể cỏc lĩnh vực và hỡnh thức đầu tư. Về lĩnh vực
đầu tư, hiện nay, tại Mỹ, PPP được ỏp dụng chủ yếu trong cỏc lĩnh vực phỏt triển hạ tầng, nhà ở, trường học và bệnh viện (chiếm từ 85% - 90%). Từ năm
1985 đến nay, Mỹ đó triển khai khoảng 450 dự ỏn theo mụ hỡnh PPP, chiếm 10% tổng vốn đầu tư cỏc cơ sở hạ tầng (so với cỏc nước trong khối Liờn minh chõu Âu (EU) là 45%). Về cỏc hỡnh thức đầu tư, Mỹ cho phộp triển khai đa dạng cỏc mụ hỡnh như: Thiết kế xõy dựng; thiết kế, xõy dựng, tài trợ, vận hành; thiết kế, xõy dựng, tài trợ…
Thứ ba, cỏc dự ỏn PPP phải là trọng điểm, cú lợi ớch về kinh tế - xó hội
lõu dài, quỏ trỡnh tổ chức triển khai chỳ trọng đến chất lượng hơn là số lượng. Trờn thực tế, hầu hết cỏc dự ỏn PPP ở Mỹ đều là những cụng trỡnh lớn, quan trọng tỏc động lõu dài đến đời sống - xó hội của Liờn bang hoặc cỏc bang.
Thứ tư, đối với cỏc doanh nghiệp nước ngoài tham gia dự ỏn PPP tại
Mỹ, chớnh quyền nước này một mặt khuyến khớch đối tượng cỏc doanh nghiệp này tham gia nhằm thu hỳt vốn, cụng nghệ, kinh nghiệm, nhưng mặt khỏc cũng cú những quy định mang tớnh đặc thự nhằm hạn chế rủi ro... Vỡ vậy, cỏc dự ỏn PPP của doanh nghiệp nước ngoài tham gia phải cú sự phờ chuẩn và cấp phộp của chớnh quyền Liờn bang.
Australia cũng là nước cú nhiều kinh nghiệm thành cụng về triển khai mụ hỡnh PPP trong những năm qua. Theo Ngõn hàng Thế giới (WB) và Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), năm 2013, Australia là 1 trong 10 nước cú đầu tư PPP
hiệu quả nhất trong tổng số gần 200 quốc gia và vựng lónh thổ (Việt Nam
đứng thứ 134 thế giới). Cơ sở thành cụng của nước này là do:
Một là, Chớnh phủ Australia đó xõy dựng được khung chớnh sỏch vững
chắc về PPP; đặc biệt là quy trỡnh dự thầu đối với dự ỏn PPP rất chặt chẽ, gúp phần tối ưu húa hiệu quả kinh tế cho cỏc dự ỏn.
Hai là, khuyến khớch cắt giảm chi phớ chuẩn bị đấu thầu. Để tăng cường hiệu quả kinh tế cho cỏc dự ỏn PPP, trước khi thực hiện bất kỳ một dự ỏn PPP nào, Chớnh phủ Australia khuyến khớch cỏc sỏng kiến, để cắt giảm chi
phớ chuẩn bị đấu thầu dự ỏn PPP, tiết kiệm một khoản tiền khụng nhỏ cho dự
Ba là, cỏc dự ỏn PPP của Australia đều phải tuõn thủ chặt chẽ quy định về thời gian (thời gian dự thầu trung bỡnh cho một dự ỏn PPP về hạ tầng xó hội ở Australia là 17 thỏng, thấp hơn nhiều so với ở Anh (34 thỏng).
Bốn là, quỏ trỡnh thực hiện cỏc dự ỏn PPP tại nước này cũng được chuẩn húa thụng qua hợp đồng và giảm số lượng tài liệu hồ sơ cần nộp khi tham gia đấu thầu cỏc dự ỏn PPP.
Năm là, để tối đa húa hiệu quả dự ỏn PPP, Australia cũng chuẩn bị
nguồn dự ỏn PPP lớn; thực hiện bồi hoàn một số chi phớ đấu thầu bờn ngoài nhất định.
Sỏu là, rỳt ngắn danh sỏch nhà thầu trước khi thực hiện đấu thầu dự ỏn
PPP. Đồng thời, đẩy mạnh tuyờn truyền thụng tin về dự ỏn và mời gọi cỏc nhà thầu khỏc tham gia.
Ở cỏc nước đang phỏt triển, mụ hỡnh PPP bắt đầu phổ biến từ đầu thập niờn 1990, nhất là ở khu vực Mỹ Latinh. Theo số liệu thống kờ của Ngõn hàng Thế giới, trong 20 năm (1990-2009), đó cú 4.569 dự ỏn được thực hiện theo mụ hỡnh PPP ở cỏc nước đang phỏt triển với tổng vốn cam kết đầu tư 1.515 tỉ đụ la Mỹ. Con số này bao gồm cả việc tư nhõn húa cỏc doanh nghiệp nhà nước.
Tổng mức đầu tư nờu trờn chỉ tương đương với 1% GDP của cỏc nước đang phỏt triển trong hai thập kỷ qua. Với mức đầu tư cho cơ sở hạ tầng vào
khoảng 5-6% GDP thỡ đầu tư theo mụ hỡnh PPP chỉ chiếm khoảng 20%. Đõy
là một con số khỏ khiờm tốn.
Xột về vựng lónh thổ, mụ hỡnh PPP phổ biến nhất ở cỏc nước Mỹ Latinh trong 20 năm qua. Ở thời kỳ đỉnh điểm, khu vực này chiếm đến 80% lượng vốn cam kết. Đối với khu vực Đụng Á và Thỏi Bỡnh Dương, mụ hỡnh này khụng cú nhiều tiến triển.
Xột về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực, năng lượng và viễn thụng là hai ngành cú tỷ trọng cao nhất. Tỷ phần của ngành giao thụng vận tải cú xu hướng tăng trong thời gian gần đõy, nhưng vẫn thấp hơn khỏ nhiều so với hai
ngành trờn. Loại trừ phần tư nhõn húa, cỏc dự ỏn đầu tư theo phương thức xõy dựng sở hữu vận hành (BOO) chiếm hơn một nửa, phần cũn lại là cỏc dự ỏn xõy dựng - kinh doanh - chuyển giao (BOT) [14].
Thế giới đó chứng kiến mụ hỡnh PPP được ỏp dụng ngày càng nhiều trong ngành giao thụng vận tải ở hầu hết cỏc quốc gia (bao gồm cả phỏt triển và mới nổi), càng khẳng định đõy là một cơ chế cung cấp hiệu quả cơ sở hạ
tầng và cỏc dịch vụ cụng. Tại cỏc nước đang phỏt triển, cỏc bằng chứng thực
tiễn càng khẳng định vai trũ quan trọng của việc đầu tư theo mụ hỡnh PPP trong bối cảnh hiện nay.
Hỡnh 2.1: Đầu tư PPP tại cỏc nước đang phỏt triển (1990 - 2010)
Nguồn: World Bank and PPIAF, PPI Project database
Hỡnh 2.1 trờn đõy minh họa xu hướng tham gia của khu vực tư nhõn vào cỏc dự ỏn giao thụng vận tải theo mụ hỡnh PPP ở cỏc nước đang phỏt triển
trong giai đoạn 1990 -2010. Vào những năm 90, sự kỳ vọng của Chớnh phủ
vào vai trũ quan trọng của khu vực tư nhõn trong việc cung cấp cơ sở hạ tầng đó tạo sự tự tin cho cỏc nhà đầu tư nờn đầu tư tư nhõn tăng mạnh, đạt đỉnh ở năm 2006. Tuy nhiờn, cuộc khủng hoảng tài chớnh tồn cầu đó làm đầu tư của
tư nhõn sụt giảm mạnh ở cỏc năm 2008 và 2009, nhưng nú đó nhanh chúng
hồi phục và tăng mạnh hơn. Đầu tư tư nhõn trong năm 2010 đạt 29 tỷ đụ la Mỹ (tăng 40% so với năm 2009), với 93 dự ỏn được triển khai (tăng 75% so
hoảng. Điều này cho thấy niềm tin của khu vực tư nhõn đó được khụi phục và mở ra bức tranh lạc quan về việc thu hỳt đầu tư tư nhõn theo hỡnh thức hợp tỏc cụng tư (> 80%).
Nhật Bản là một trong những quốc gia đó phỏt triển mạnh nhất mụ hỡnh này ở chõu Á. Theo kinh nghiệm của nước này, cú ớt nhất hai lĩnh vực
mà mụ hỡnh PPP cú thể phỏt huy hiệu quả, đú là cỏc dự ỏn khụng thể hoặc khú ỏp dụng phương phỏp cổ phần húa và cỏc dự ỏn mà nhà nước khụng thể tham gia trực tiếp. Cụ thể như cỏc dự ỏn về sản xuất và phõn phối điện, đường cao tốc, giao thụng đụ thị, dịch vụ cảng, cấp nước và cỏc dịch vụ cụng cộng. Hiệu quả mà mụ hỡnh này đem lại là giảm chi phớ, giảm rủi ro và tạo ra được một mụi trường cạnh tranh cao.
Bài học cho Việt Nam
Qua nghiờn cứu kinh nghiệm triển khai mụ hỡnh PPP của một số quốc gia trờn thế giới, Việt Nam cú thể rỳt ra một số bài học sau:
Thứ nhất, đối với cỏc cơ quan hoạch định chớnh sỏch cho mụ hỡnh PPP tại Việt Nam.
- Cần sớm xõy dựng, ban hành văn bản phỏp luật thống nhất hướng dẫn
việc thực hiện dự ỏn PPP theo hướng đẩy mạnh phõn cấp cho địa phương để đảm bảo tớnh khả thi và sự linh hoạt khi thực hiện dự ỏn PPP; Tăng cường việc hướng dẫn, định hướng cho cỏc địa phương lựa chọn thực hiện dự ỏn PPP.
- Nghiờn cứu sửa đổi, hoàn thiện khung phỏp lý về PPP, trong đú một
số vấn đề cần được lưu ý như: (i) Tăng cường cỏc biện phỏp khuyến khớch
đầu - tư, cam kết, đảm bảo của nhà nước, tạo linh hoạt cho quỏ trỡnh đỏm
phỏn và thực hiện dự ỏn; (ii) Hoàn thiện cỏc điều khoản quy định trong quy
trỡnh triển khai PPP như quy định rừ về từng bước thực hiện, theo đú ghi rừ thời gian, trỏch nhiệm của từng cơ quan, từng bờn và phương thức giải quyết vướng mắc trong quỏ trỡnh đề xuất, đàm phỏn và triển khai dự ỏn PPP.
Thứ hai, đối với cỏc cơ quan quản lý về PPP.
- Nghiờn cứu, tham khảo kinh nghiệm (cả thành cụng và hạn chế) của
cỏc nước trong hoạch định cơ chế, chớnh sỏch và trong thực tế triển khai dự ỏn PPP. Từ đú, thụng qua hợp tỏc quốc tế để phối hợp đào tạo, huấn luyện, nõng cao năng lực cho cỏn bộ trực tiếp theo dừi, quản lý, xỳc tiến cỏc dự ỏn PPP ở trung ương và địa phương.
- Về căn cứ khoa học để quyết định phương ỏn đầu tư, phương ỏn chia
sẻ lợi ớch/rủi ro, cần cú quy định bắt buộc nghiờn cứu chuyờn sõu, phõn tớch, dự bỏo, lượng húa cỏc tỏc động khi thực hiện dự ỏn PPP. Trờn cơ sở đú quyết định cơ chế chia sẻ lợi ớch/rủi ro; cơ chế xỏc định giỏ/phớ dịch vụ, phương ỏn quản lý; cơ chế giỏm sỏt và cơ chế ưu đói phự hợp cho từng trường hợp để vừa bảo đảm yờu cầu của Nhà nước vừa bảo đảm lợi ớch hợp phỏp của nhà đầu tư. Như vậy mới thỳc đẩy và hiện thực húa được cỏc dự ỏn PPP.
ễng Ben Darche - Tư vấn quốc tế về PPP - cho biết: Kinh nghiệm
thực hiện PPP của nhiều nước trờn thế giới cho thấy, việc cỏc luật thiếu thống nhất, thiếu cỏc văn bản hướng dẫn thực hiện thỏa đỏng là những yếu tố
gúp phần làm cỏc dự ỏn PPP thất bại. Phải đặc biệt quan tõm đến cỏc quy định