“Văn hóa” là một khái niệm đa diện, có nội hàm rộng và khái niệm “trách nhiệm” cũng là một khái niệm khá rộng, khó minh định. Chính vì vậy, khi bàn về khái niệm “văn hóa trách nhiệm” cũng rất khó để tìm được sự thống nhất trong quan niệm và cách hiểu.
Mặc dù khái niệm VHTN được bàn đến ngày càng nhiều, tuy nhiên có rất ít định nghĩa mang tính khoa học và có hệ thống cho khái niệm này. Hiện nay, khái niệm “văn hóa trách nhiệm” thường được hiểu dưới hai khía cạnh: thứ nhất, trách nhiệm chính là một nội dung của văn hóa, là một bộ phận hợp thành của văn hóa; thứ hai, trách nhiệm chính là kết quả cuối cùng của văn hóa. Ở cả hai khía cạnh đều có thể thấy: trách nhiệm là yếu tố tiền đề của văn hóa, trách nhiệm tạo nên văn hóa, kết quả của trách nhiệm tạo nên văn hóa. Ngược lại, văn hóa làm cho trách nhiệm đầy đủ hơn, được thực thực hiện tốt hơn Đồng thời, khi bàn đến VHTN là bàn đến những yếu tố tích cực của trách nhiệm, là sự thẩm thấu các giá trị văn hóa vào cơng việc được đảm nhận.
VHTN không phải là yếu tố tự nhiên có, mà được dần dần hình thành trong q trình thực hiện trách nhiệm của mỗi cá nhân, tập thể. Đồng thời, VHTN cũng khơng phải là yếu tố bất biến, nó có thể được phát triển ngày một tốt hơn, nhưng cũng có thể dần dần mất đi, nếu như mỗi cá nhân, tập thể khơng tự ý thức trong việc duy trì và bồi đắp.
Trong phạm vi đề tài luận án, khái niệm “văn hóa trách nhiệm” được hiểu là một hệ thống các giá trị (các giá trị này bao gồm tinh thần, thái độ làm việc; cách giao tiếp, ứng xử với lãnh đạo, đồng nghiệp và người dân; đạo đức, lối sống; phong thái, tác phong…) được hình thành trong quá trình cá nhân hay tập thể thực hiện các trách nhiệm tương ứng với vị trí, vai trị đang đảm nhận của mình.
VHTN chính là sự sẵn sàng chịu trách nhiệm về tất cả những kết quả đạt được từ việc thực thi chức trách, nhiệm vụ của cá nhân hay tập thể.
2.1.4. Khái niệm về cơng chức hành chính
Trong lịch sử ra đời và phát triển của nền cơng vụ, có thể thấy bất cứ Nhà nước nào đều cần xây dựng và quản lý một đội ngũ công chức bao gồm những người có năng lực quản lý, có trình độ chun mơn và phẩm chất đạo đức tốt, làm việc nghiêm túc vì bổn phận của mình trước nhân dân.
Khái niệm công chức đã, đang và sẽ luôn tồn tại cùng với sự ra đời và phát triển của Nhà nước hiện đại, nhưng quan điểm thế nào là cơng chức thì cịn tồn tại rất nhiều ý kiến khác nhau. Dưới cách hiểu chung: "Công chức là những công dân được tuyển dụng vào làm việc thường xuyên trong cơ quan Nhà nước, do ngân sách Nhà nước trả lương", mỗi nước đều xây dựng cho mình những khái niệm riêng phù hợp với quan niệm về hoạt động cơng vụ, chế độ chính trị, văn hóa và lịch sử phát triển của họ.
Nền công vụ truyền thống Pháp quy định về công chức khá rõ ràng. Điều 2 Chương II Quy chế chung về công chức Nhà nước của Pháp năm 1994 xác định: "Công chức là người được bổ nhiệm vào một công việc thường xuyên với thời gian làm việc trọn vẹn và được biên chế vào một ngạch trong thứ bậc của các cơ quan HCNN, các cơ quan ngoại biên hoặc các công sở Nhà nước". Trong những năm gần đây, một khái niệm khác được thừa nhận là: "Công chức bao gồm toàn bộ những người được Nhà nước hoặc cộng đồng lãnh thổ (công xã, tỉnh, vùng) bổ nhiệm vào làm việc thường xuyên trong một công sở hay công sở tự quản, kể cả các bệnh viện và được biên chế vào một ngạch của nền hành chính cơng". Theo cách hiểu này, cơng chức Pháp gồm 3 loại: cơng chức chính phủ trung ương, cơng chức trực thuộc cộng đồng lãnh thổ và công chức thuộc các cơ quan cơng ích cơng lập (chẳng hạn các bệnh viện công lập), tuy nhiên nhân viên làm việc tại nghị viện hoặc tại các tịa án khơng phải là công chức.
Ở Anh, khái niệm công chức bao hàm những nhân viên cấp dưới của các quan chức điều hành chính phủ. Công chức thường được tuyển dụng thông qua thi tuyển một cách cơng khai, và sẽ khơng có sự thăng tiến hoặc thụt lùi về thứ bậc trong nội các; những người thông qua bầu cử hoặc bổ nhiệm chính trị, hoặc là nhân viên trong chính phủ địa phương sẽ khơng phải là cơng chức. Có rất nhiều quốc gia khối thịnh vượng chung thuộc nhóm này. Đặc điểm của nó là (i) trung lập chính trị, cơng chức sẽ khơng bị thay thế bởi sự thay đổi về quyền lực chính trị (thay đổi về đảng cầm quyền), công việc chủ yếu của công chức là thi hành chính sách mà khơng phải là chế định chính sách, chính sách thất bại cơng chức cũng sẽ không bị sa thải nhằm đảm bảo sự ổn định xã hội; (ii) lựa chọn tốt nhất: công chức được tuyển dụng thông qua một chế độ thi cử trung lập nhằm đảm bảo lựa chọn được những cơng chức thật sự có tài năng.
Ở Mỹ, cơng chức chính phủ liên bang Mỹ để chỉ những người TTCV trong cơ quan hành chính của chính phủ liên bang. Nhân viên làm việc trong Quốc hội, các pháp quan làm việc trong tịa án khơng phải là đối tượng điều chỉnh của Luật công chức nước này; quân nhân và những người làm việc trong các chính Đảng, các tổ chức phi chính phủ cũng khơng được coi là cơng chức. Quan hệ giữa Chính phủ và công chức là quan hệ giữa ông chủ và người làm thuê, ngoài việc điều chỉnh theo Luật hành chính, quan hệ này cịn được điều chỉnh bằng hợp đồng dân sự.
Tại Nhật Bản, công chức được phân thành hai loại: công chức quốc gia và công chức địa phương.
Tại Trung Quốc, công chức để chỉ các nhân viên làm việc trong chính phủ nước Cộng hòa nhân dân dân Trung Hoa nhằm thực hiện công vụ nhà nước, quyền lực HCNN. Công chức nhà nước được phân thành hai loại: cơng chức chính trị và cơng chức nghiệp vụ. Cơng chức chính trị được quản lý dựa theo hiến pháp và Luật tổ chức, thực hiện chế độ nhiệm kỳ và chịu sự giám sát chặt chẽ, công khai của xã hội. Công chức nghiệp vụ được quản lý dựa
theo Luật cơng chức, thực hiện các nhiệm vụ thường xun, có chức trách tuân thủ hiến pháp, Luật tổ chức, Luật công chức và các quy định khác dành cho cơng chức.
Có thể thấy, mỗi quốc gia đều xác định một phạm vi những người là công chức riêng. Tuy nhiên từ các quan niệm trên cho thấy, quan niệm về công chức của hầu hết các nước đều mang một số đặc điểm sau: là cơng dân nước đó, được tuyển dụng giữ một công việc thường xuyên trong cơ quan HCNN, được bổ nhiệm vào một ngạch nhất định, làm việc trong công sở, chỉ được làm những gì pháp luật cho phép, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
Ở nước ta, khái niệm công chức cũng đã được quan tâm xây dựng và ngày càng hồn thiện. Ngày 20/5/1950, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh 76/SL về "Quy chế công chức", đây được xem là văn bản pháp luật đầu tiên có liên quan trực tiếp đến khái niệm này. Quy chế xác định rõ nghĩa vụ, quyền lợi của công chức, cùng các thể lệ về việc tổ chức, quản trị và sử dụng các ngạch công chức trong tồn quốc, theo đó "những cơng dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ, ở trong hay ở ngồi nước, đều là công chức".
Thời gian sau đó, chúng ta cũng đã có nhiều văn bản đề cập đến công chức, công vụ và gần đây nhất, trước đòi hỏi của thực tiễn khách quan, ngày 25/11/2019, Quốc hội khóa XIV đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên chức (Luật số: 52/2019/QH14). Theo quy định tại khoản 1, điều 1 của Luật này, "Công chức
là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc làm trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan phục vụ theo
chế độ chuyên nghiệp, công nhân công an, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước".
Cho đến nay, trong hệ thống pháp luật và các văn bản hướng dẫn của Bộ Nội vụ, chưa có khái niệm “cơng chức hành chính”. Trong phạm vi nghiên cứu của Luận án này, cơng chức hành chính có thể được hiểu: “Cơng chức
hành chính nhà nước là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh tương ứng với vị trí việc trong cơ quan HCNN ở cấp trung ương, cấp tỉnh và cấp huyện gồm Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang bộ, UBND cấp tỉnh, cấp huyện và các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh, cấp huyện, trong bộ máy giúp việc của các cơ quan khác của Nhà nước, trong các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Tuy nhiên, luận
án chỉ giới han nghiên cứu cơng chức hành chính trong bộ máy của các cơ quan hành chính nhà nước.
Tuy nhiên, trong giới hạn nghiên cứu của luận án, nghiên cứu sinh chỉ tập trung nghiên cứu phạm trù cơng chức hành chính trong phạm trù các cơ quan hành nhà nước và bộ máy giúp việc của các cơ quan hành chính nhà nước.
Đội ngũ cơng chức hành chính có đặc điểm:
- Thứ nhất, là chủ thể của nền công vụ
Đội ngũ cơng chức hành chính là những người có vị trí trong hệ thống cơ quan HCNN, có chức năng thực thi pháp luật và thi hành công vụ nhằm phục vụ lợi ích chung cho tồn xã hội. Đội ngũ công chức là hạt nhân cơ bản của nền công vụ, là chủ thể thực sự tiến hành các công vụ cụ thể và cũng chính là yếu tố đảm bảo cho nền cơng vụ hoạt động, vận hành có hiệu lực, hiệu quả.
- Thứ hai, là lực lượng lao động chun nghiệp, có tính chun mơn
hóa cao
Tính chun nghiệp của cơng chức hành chính được quy định bởi địa vị pháp lý và được thể hiện qua hai yếu tố: thời gian, thâm niên cơng tác và trình
độ năng lực chun mơn, kỹ năng nghiệp vụ hành chính. Hai yếu tố này gắn bó chặt chẽ với nhau tạo nên mức độ chuyên nghiệp của cơng chức hành chính.
- Thứ ba, là đội ngũ tương đối ổn định, mang tính kế thừa, nhưng ln
địi hỏi khơng ngừng nâng cao về chất lượng
Đội ngũ công chức nhà nước của nước ta hoạt động ổn định, ít chịu biến động nhằm duy trì tính ổn định, liên tục của nền hành chính; họ được bảo hộ bằng quy định "biên chế nhà nước".
- Thứ tư, hoạt động của cơng chức hành chính diễn ra thường xuyên,
liên tục. Các hoạt động quản lý của cơ quan QLNN đều liên quan hàng ngày và trực tiếp hoặc gián tiếp đến cuộc sống của tất cả mọi người dân, đòi hỏi hệ thống các cơ quan quản lý HCNN và đội ngũ cơng chức hành chính nhà nước phải đủ năng lực, thẩm quyền để giải quyết tất cả các vấn đề thuộc phạm vi quản lý, điều hành một cách nhanh chóng, kịp thời, có hiệu quả.
- Thứ năm, đội ngũ cơng chức hành chính phải am hiểu và tôn trọng luật
pháp và thông lệ quốc tế. Trong điều kiện mở cửa hội nhập quốc tế hiện nay, tất yếu Nhà nước phải giải quyết các quan hệ pháp lý mang yếu tố quốc tế, đồng thời phải ký kết và thực hiện các công ước quốc tế, các tập quán và thông lệ quốc tế trong tất cả các lĩnh vực. Để thực hiện tốt nhiệm vụ này, đội ngũ cơng chức hành chính nhà nước phải có tri thức, phải am hiểu và tơn trọng luật pháp và thông lệ quốc tế.
2.1.5. Khái niệm về thực thi công vụ
Thực thi công vụ là q trình cơng chức hành chính và các chủ thể có thẩm quyền áp dụng các quy định của pháp luật trong thực hiện nhiệm vụ QLNN nhằm đảm bảo mục tiêu duy trì sự ổn định, phát triển của kinh tế-xã hội, đáp ứng yêu cầu về dịch vụ của tổ chức, công dân đối với nền HCNN.
Quá trình TTCV là sự thể hiện vai trị của nền cơng vụ trong thực tế, là việc cơng chức hành chính thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mà pháp luật quy định đối với nền công vụ để đáp ứng yêu cầu QLNN và cung
cấp dịch vụ công cho tổ chức, công dân. Thực thi công vụ là trách nhiệm gắn với mỗi cơng chức nói chung và cơng chức hành chính nói riêng
Việc TTCV được đảm bảo bởi các yếu tố cụ thể :
- Hệ thống pháp luật quy định các hoạt động của các cơ quan TTCV. - Các thủ tục, quy tắc, luật lệ quy định cách thức tiến hành các nhiệm vụ của các cơ quan HCNN (thủ tục hành chính).
- Con người để thực thi nhiệm vụ.
- Cơ sở vật chất để thực thi nhiệm vụ (công sở, phương tiện,…).
Trong Luật CBCC năm 2008 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) đã đưa ra 5 nhóm nguyên tắc cơ bản trong việc TTCV như sau:
- Tuân thủ Hiến pháp và pháp luật;
- Bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân;
- Công khai, minh bạch, đúng thẩm quyền và có sự kiểm tra, giám sát; - Bảo đảm tính hệ thống thống nhất, liên tục, thông suốt và hiệu quả; - Bảo đảm thứ bậc hành chính và sự phối hợp chặt chẽ
2.1.6. Khái niệm về văn hóa trách nhiệm của cơng chức hành chính trong thực thi cơng vụ thực thi cơng vụ
Trên cơ sở phân tích nội hàm của các khái niệm: văn hóa, trách nhiệm, văn hóa trach nhiệm, thực thi cơng vụ và cơng chức hành chính như đã trình bày ở trên, trong phạm vi luận án này, khái niệm VHTN của công chức hành chính trong TTCV được hiểu là một hệ thống các giá trị được hình thành trong q trình cơng chức hành chính thực thi bổn phận, trách nhiệm của mình trong nền cơng vụ.
Q trình TTCV cơng chức sẽ căn cứ vào những văn bản pháp lý quy định về trách nhiệm của công chức hay những giá trị đạo đức để đưa ra những quy tắc về bổn phận vai trị của cơng chức, tạo nên hệ thống các giá trị, góp phần hình thành VHTN trong TTCV của cá nhân đó. Như vậy, “văn hóa trách
thực thi trách nhiệm cơng vụ. Trong q trình thực thi trách nhiệm công vụ, các công chức căn cứ vào các quy định pháp lý và đạo lý để đưa ra quy tắc về bổn phận của mình, hình thành nên các giá trị, các chuẩn mực chung để đo lường và đánh giá mỗi hành vi công vụ cụ thể. Tuy nhiên các giá trị, chuẩn mực này chỉ trở thành những giá trị văn hóa khi có thể mang đến những tác động tích cực cho nền hành chính, nền cơng vụ nói chung và được chính nền hành chính, nền cơng vụ đó thừa nhận.
Nếu chỉ đơn thuần là TTCV đúng các quy định của pháp luật nhằm đạt được các kết quả như mong đợi, đó mới chỉ là hồn thành trách nhiệm TTCV. Nhưng nếu trong q trình TTCV đó, cơng chức có ý thức hình thành nên một hệ thống giá trị riêng của bản thân mình để thơng qua đó, khẳng định tính riêng nhất, tính đặc thù, giá trị riêng của cá nhân giữa một mơi trường tập thể, đó mới là “văn hóa trách nhiệm trong thực thi cơng vụ”.