1.6. Thực tiễn pháp lý và kinh nghiệm của một số quốc gia trên
1.6.3. Thực tiễn pháp lý và kinh nghiệm từ Trung Quốc
Trung Quốc thi hành chế độ công hữu về đất đai gồm chế độ sở hữu toàn dân và chế độ sở hữu tập thể của nông dân về đất đai. Luật Đất đai năm 1999 của Trung Quốc quy định đất đai trong khu vực đô thị là thuộc sở hữu Nhà nƣớc. Đất đai khu vực nông thôn và ngoại ô đô thị thuộc sở hữu tập thể nông dân; đất tự xây dựng nhà ở, đất tự canh tác, đất đồi núi thuộc sở hữu tập thể. Hiện nay đất thuộc sở hữu toàn dân chiếm 53%; sở hữu tập thể chiếm 46%; và 1% đất chƣa rõ sở hữu. Toàn bộ đất đai đƣợc chia thành 3 nhóm chính (đất nơng nghiệp, đất xây dựng, đất chƣa sử dụng). Việc phân phối đất đai đƣợc thực hiện theo ngun tắc khơng thu tiền và có thu tiền sử dụng đất đối với cả 2 hình thức đất đai thuộc sở hữu Nhà nƣớc hoặc sở hữu tập thể.
Đất đai thuộc sở hữu Nhà nƣớc khi có đề nghị của cơ quan hành chính quản lý về đất đai và đƣợc chính quyền nhân dân có thẩm quyền phê chuẩn thì đƣợc thu hồi đối với 5 loại đất sau:
Một là, cần phải sử dụng vì mục đích cơng cộng.
Hai là, cần phải điều chỉnh việc sử dụng đất để thực hiện chỉnh trang đô thị cũ theo quy hoạch đô thị.
Ba là, thời hạn thoả thuận sử dụng đất trong hợp đồng xuất nhƣợng đất đai có trả tiền đã hết mà ngƣời sử dụng đất chƣa xin phép kéo dài hoặc việc xin phép kéo dài chƣa đƣợc phê chuẩn.
Bốn là, đơn vị giải thể, chuyển đi nơi khác mà ngừng việc sử dụng đất đƣợc cấp thuộc sở hữu nhà nƣớc.
Năm là, đất làm đƣờng bộ, đƣờng sắt, sân bay, hầm mỏ đã đƣợc phê chuẩn ngừng hoạt động.
30
Đất thuộc sở hữu tập thể: Tổ chức tập thể nông thơn sau khi báo cáo
đƣợc chính quyền nhân dân có thẩm quyền phê duyệt, có thể thu hồi các loại đất sau:
Một là, do nhu cầu sử dụng đất cho cơ sở cơng cộng và xây dựng sự nghiệp cơng ích trong thơn của hƣơng (trấn).
Hai là, sử dụng đất khơng theo mục đích đã đƣợc phê chuẩn. Ba là, do giải thể, di chuyển mà ngừng việc sử dụng đất.
Về thẩm quyền thu hồi đất: Chỉ có Chính phủ (Quốc vụ viện) và
chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng mới có thẩm quyền thu hồi đất. Quốc vụ viện có thẩm quyền thu hồi đất nơng nghiệp từ 35 ha trở lên và 70 ha trở lên đối với các loại đất khác. Dƣới hạn mức này thì do chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng ra quyết định thu hồi đất. Đất nông nghiệp sau khi thu hồi sẽ chuyển từ đất thuộc sở hữu tập thể thành đất thuộc sở hữu nhà nƣớc.
Về trách nhiệm bồi thường: Pháp luật đất đai Trung Quốc quy định,
ngƣời nào sử dụng đất thì ngƣời đó có trách nhiệm bồi thƣờng. Phần lớn tiền bồi thƣờng do ngƣời sử dụng đất trả. Tiền bồi thƣờng bao gồm các khoản nhƣ lệ phí sử dụng đất phải nộp cho Nhà nƣớc và các khoản tiền trả cho ngƣời có đất bị thu hồi. Ngồi ra, pháp luật đất đai Trung quốc cịn quy định mức nộp lệ phí trợ cấp đời sống cho ngƣời bị thu hồi đất là nông dân cao tuổi không thể chuyển đổi sang ngành nghề mới khi bị mất đất nông nghiệp.
Về nguyên tắc bồi thường: Các khoản tiền bồi thƣờng phải đảm bảo
cho ngƣời dân bị thu hồi đất có chỗ ở bằng hoặc cao hơn so với nơi ở cũ. Ở Bắc Kinh, phần lớn các gia đình dùng số tiền bồi thƣờng đó cộng với khoản tiền tiết kiệm của họ có thể mua đƣợc căn hộ mới. Cịn đối với ngƣời dân ở khu vực nơng thơn có thể dùng khoản tiền bồi thƣờng mua đƣợc hai căn hộ ở cùng một nơi.
31
Về tổ chức thực hiện và quản lý giải tỏa mặt bằng: Cục Quản lý tài
nguyên đất đai ở các địa phƣơng thực hiện việc quản lý giải tỏa mặt bằng. Ngƣời nhận khu đất thu hồi sẽ thuê một đơn vị xây dựng giải tỏa mặt bằng khu đất đó, thƣờng là các đơn vị chịu trách nhiệm thi cơng cơng trình trên khu đất giải tỏa.
Ở Trung Quốc do có sự khác nhau về hình thức sở hữu đất đai ở thành thị và nơng thơn nên có sự phân biệt về bồi thƣờng nhà ở giữa hai khu vực này. Đối với trƣờng hợp bồi thƣờng cho ngƣời dân ở thành thị, chủ yếu Nhà nƣớc tiến hành bồi thƣờng bằng tiền. Ngƣợc lại, việc bồi thƣờng cho ngƣời dân ở khu vực nơng thơn lại có những đặc điểm riêng biệt. Nhà nƣớc quan tâm tới nông dân, tạo điều kiện cho họ đƣợc hƣởng những thành quả cơng nghiệp hóa, đơ thị hóa khi thu hồi đất. Khi Nhà nƣớc thu hồi đất nông nghiệp hoặc là thu hồi đất ở thuộc khu vực nơng thơn để sử dụng vào mục đích khác thì ngƣời nơng dân đƣợc lƣu ý, quan tâm về lợi ích cũng nhƣ đƣợc bồi thƣờng một cách hợp lý.
1.6.4. Bài học rút ra từ các nước
Ở các nƣớc này đều đã hình thành các Tổ chức phát triển quỹ đất dƣới dạng các mơ hình hoạt động khác nhau (Cơng ty đất đai, Tổng công ty phát triển đất...). Tổ chức phát triển quỹ đất do Nhà nƣớc đứng ra thành lập, có mơ hình Tổ chức phát triển quỹ đất kinh phí hoạt động bằng nguồn vốn ngân sách Nhà nƣớc cấp 100% (Trung Quốc), có Tổ chức phát triển quỹ đất hoạt động bằng nguồn vốn tự trang trải một phần hoặc tự trang trải toàn bộ (Trung Quốc, Hàn Quốc, Úc).
Hoạt động của Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện các nhiệm vụ tìm kiếm quỹ đất, quản lý (dự trữ), phát triển quỹ đất và đƣa đất tham gia vào thị trƣờng bất động sản. Nhà nƣớc ra quyết định thu hồi, giao nhiệm vụ cho Tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện bồi thƣờng, giải phóng mặt bằng để tạo quỹ đất.
32
Tổ chức phát triển quỹ đất đều đƣợc nhận chuyển nhƣợng quyền sử dụng đất (trƣng mua) của ngƣời dân để chuyển mục đích sử dụng theo quy hoạch của nhà nƣớc, để cung ứng đất đai cho thị trƣờng bất động sản.
Tổ chức phát triển quỹ đất ln ln có lƣợng đất dự trữ khá lớn để làm nhiệm vụ điều tiết thị trƣờng bất động sản khi cần thiết.
Tổ chức phát triển quỹ đất ngoài việc thay mặt nhà nƣớc đƣa quỹ đất ra thị trƣờng còn tham gia thị trƣờng bất động sản với tƣ cách vừa mua, vừa bán; trợ giúp thị trƣờng với vai trò trung gian giữa Nhà nƣớc đại diện cho pháp luật với ngƣời mua, ngƣời bán trên thị trƣờng [25].
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1
Chƣơng 1 Luận văn đã khái quát đƣợc những nét cơ bản về vấn đề quỹ đất, quản lý quỹ đất và pháp luật quản lý quỹ đất ở Việt Nam hiện nay. Luận văn phân tích những quan niệm, đặc điểm, các yếu tố tác động và những bài học về quản lý quỹ đất cũng nhƣ pháp luật quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế- xã hội từ các quốc gia khác. Qua đó, làm cơ sở để Luận văn nghiên cứu, phân tích ở những chƣơng tiếp theo.
33
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ QUỸ ĐẤT PHỤC VỤ PHÁT TRIỂN KINH TẾ - XÃ HỘI Ở VIỆT NAM
2.1. Thực trạng pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam kinh tế - xã hội ở Việt Nam
2.1.1. Quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất xác định quỹ đất
phục vụ phát triển kinh tế - xã hội
Cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013, kế thừa và khắc phục những hạn chế bất cập trong quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Luật đất đai 2003, Luật Đất đai năm 2013 đã xây dựng một hành lang pháp lý về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình xây dựng, thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm xác định quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Các quy định trong Luật Đất đai 2013 về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đƣợc hƣớng dẫn tại Chƣơng 3 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 15/05/2014, về quy đi ̣nh chi tiết thi hành mô ̣t số điều của Luật Đất đai 2013. Quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tiếp tục đƣợc cụ thể hóa ở những văn bản của Bộ chuyên ngành, đó là những Thơng tƣ của Bộ Tài ngun và Môi trƣờng. Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam hiện hành tập trung vào một số nội dung chủ yếu sau.
Về nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm quản lý quỹ
đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội
Nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai là những phƣơng hƣớng chỉ đạo, những tƣ tƣởng xuyên suốt, là cơ sở chủ yếu để dựa vào đó mà pháp luật điều chỉnh những quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Để hạn chế những bất cập của công tác quy hoạch trong Luật đất đai 2003,
34
Luật Đất đai 2013 lần đầu tiên đã quy định rõ về các nguyên tắc trong hoạt động quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Điều 35. Trong đó có các nguyên tắc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tác động trực tiếp đến hoạt động quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội nhƣ:
Thứ nhất, Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải phù hợp với chiến lƣợc, quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất khi đƣợc xây dựng phải phù hợp với quy hoạch, chiến lƣợc tổng thể bởi nó là một phần trong quy hoạch tổng thể đó.
Thứ hai, Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đƣợc lập từ tổng thể đến chi tiết; quy hoạch sử dụng đất của cấp dƣới phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất của cấp trên; kế hoạch sử dụng đất phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền phê duyệt. Quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia phải bảo đảm tính đặc thù, liên kết của các vùng kinh tế - xã hội; quy hoạch sử dụng đất cấp huyện phải thể hiện nội dung sử dụng đất của cấp xã.
Nhƣ vâ ̣y quy định này của Luâ ̣t đất đai 2013 đã khắc phu ̣c đƣợc tình trạng manh mún của quy hoạch , kế hoạch hoa ̣ch giƣ̃a các cấp vênh nhau , thâ ̣m chí mâu thuẫn nhau rất khó thƣ̣c hiê ̣n trên thƣ̣c tiễn. Đây cũng là lần đầu tiên Luâ ̣t đất đai 2013 đã quy đi ̣nh cu ̣ thể về quy hoa ̣ch vùng kinh tế – xã hội, quy hoa ̣ch cấp huyê ̣n và quy hoa ̣ch cấp xã . Điều đó, giúp nhà nƣớc xác định đƣợc cụ thể diện tích quỹ đất phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cụ thể, phù hợp với nhu cầu của từng ngành, từng lĩnh vực.
Thứ ba, sử dụng đất tiết kiệm và có hiệu quả.
Một trong những nguyên tắc cơ bản của Luật đất đai là sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm. Mục tiêu cuối cùng trong quản lý và sử dụng đất cũng là sử dụng đất có hiệu quả vì đất đai là nguồn tài thiên nhiên vô vùng quý giá, nhƣng đất đai lại là loại tài nguyên có hạn, trong khi nhu cầu quỹ đất của con ngƣời để
35
phục vụ các mục đích kinh tế - xã hội... lại khơng ngừng tăng lên. Vì vậy, sử dụng đất đai tiết kiệm là một vấn đề có ý nghĩa hết sức to lớn và mang tính tồn cầu. Việt Nam là một trong những quốc gia có quỹ đất để phục vụ các mục đích phát triển kinh tế - xã hội hạn chế so với các quốc gia trên thế giới nên nhu cầu sử dụng đất tiết kiệm lại càng trở nên cấp thiết hơn.
Thứ tư, khai thác hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ mơi trƣờng; thích ứng với biến đổi khí hậu
Quy đi ̣nh này cũng đã lần đầu tiên bổ sung cu ̣m tƣ̀ “thích ƣ́ng với biến đởi khí hậu” vào trong nguyên tắc này. Bởi lẽ, theo đánh giá của Liên Hợp quốc thì Viê ̣t Nam là mô ̣t trong 10 quốc gia chi ̣u ảnh hƣởng nghiêm tro ̣ng nhất của tình trạng biến đổi khí hậu, trong đó có nóng lên của toàn cầu. Và vấn đề quỹ đất tự nhiên nói chung, quỹ đất để phát triển kinh tế - xã hội nói riêng hiện tại đang chịu rất nhiều áp lực từ vấn đề biến đổi khí hậu. Đó là lý do quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải trên cơ sở bảo vệ mơi trƣờng, thích ứng với biến đổi khí hậu.
Thứ năm, bảo vệ, tơn tạo di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh Quy hoạch sử dụng đất là một bộ phận của quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội nói chung, vì vậy những yếu tố lịch sử, văn hóa cũng chi phối mạnh mẽ đến quan hệ đất đai nói chung và quan hệ trong quản lý quỹ đất nói riêng. Nguyên tắc khi lập quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất, khi khoanh định hoặc điều chỉnh khoanh định đối với các loại đất cho phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc cũng phải nhằm bảo vệ, tôn tạo các di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh của đất nƣớc trên các vùng hành chính - lãnh thổ.
Thứ sáu, dân chủ và công khai.
Đây là một nguyên tắc mới của Luật đất đai trong công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Trƣớc đây hoạt động xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không ghi nhận nguyên tắc công khai, dân
36
chủ. Nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải dân chủ và công khai là thể hiện, đảm bảo sự tham gia của cộng đồng vào quá trình quy hoạch, đây là phƣơng pháp quy hoạch hiện đại. Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đảm bảo dân chủ và công khai giúp vấn đề tạo lập quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội sẽ đƣợc nhân dân đóng góp ý kiến, đảm bảo khách quan, và phù hợp với thực tiễn của nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội trên phạm vi cả nƣớc.
Về kỳ kế hoạch sử dụng đất nhằm quản lý quỹ đất phục vụ phát triển
kinh tế - xã hội
Đối với kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh, Luâ ̣t Đất đai năm 2013 quy định kỳ kế hoạch là 5 năm. Tuy nhiên, đối với kế hoạch sử dụng đất cấp huyện, nhằm đảm bảo tính khả thi của kế hoạch sử dụng đất, Luâ ̣t Đất đai năm 2013 quy định “Kế hoạch sử dụng đất cấp huyện được lập hàng năm”
(Khoản 2 Điều 37). Việc đổi mới này cùng với đổi mới về căn cứ để giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất là “kế hoạch sử dụng đất
hàng năm của cấp huyện” nhằm khắc phục tình trạng giao đất, cho thuê đất,
chuyển mục đích sử dụng đất tràn lan tránh tình trạng dự án “treo”, gây lãng phí quỹ đất để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.
Về căn cứ và nội dung lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội
Nhằm khắc phục đƣợc những khó khăn khi lập quy hoạch , kế hoạch sử dụng đất nhƣ quy định của Luật đất đai 2003, Luật đất đai 2013 đã quy định đầy đủ, rõ ràng căn cứ và nội dung lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của từng cấp. Nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đƣợc quy định riêng cho từng cấp để vƣ̀a đảm bảo tính chặt chẽ , khoa học, vƣ̀a đáp ứng đƣợc yêu cầu quản lý của tƣ̀ng cấp ; đảm bảo nguyên tắc “Quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia phải bảo đảm tính đặc thù, liên kết của các vùng kinh tế - xã hội; quy hoạch sử dụng đất cấp huyện phải thể hiện nội dung sử dụng đất của cấp xã”.
37
Điểm đổi mới đặc biệt và có tính đột phá trong nội dung lập quy hoạch,