2.1. Thực trạng pháp luật về quản lý quỹ đất phục vụ phát triển
2.1.1. Quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất xác định quỹ đất phục
phục vụ phát triển kinh tế - xã hội
Cụ thể hóa Hiến pháp năm 2013, kế thừa và khắc phục những hạn chế bất cập trong quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Luật đất đai 2003, Luật Đất đai năm 2013 đã xây dựng một hành lang pháp lý về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất để điều chỉnh quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình xây dựng, thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm xác định quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội. Các quy định trong Luật Đất đai 2013 về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đƣợc hƣớng dẫn tại Chƣơng 3 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 15/05/2014, về quy đi ̣nh chi tiết thi hành mô ̣t số điều của Luật Đất đai 2013. Quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tiếp tục đƣợc cụ thể hóa ở những văn bản của Bộ chuyên ngành, đó là những Thơng tƣ của Bộ Tài ngun và Môi trƣờng. Pháp luật về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Việt Nam hiện hành tập trung vào một số nội dung chủ yếu sau.
Về nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm quản lý quỹ
đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội
Nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai là những phƣơng hƣớng chỉ đạo, những tƣ tƣởng xuyên suốt, là cơ sở chủ yếu để dựa vào đó mà pháp luật điều chỉnh những quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Để hạn chế những bất cập của công tác quy hoạch trong Luật đất đai 2003,
34
Luật Đất đai 2013 lần đầu tiên đã quy định rõ về các nguyên tắc trong hoạt động quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Điều 35. Trong đó có các nguyên tắc quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tác động trực tiếp đến hoạt động quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội nhƣ:
Thứ nhất, Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải phù hợp với chiến lƣợc, quy hoạch tổng thể, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất khi đƣợc xây dựng phải phù hợp với quy hoạch, chiến lƣợc tổng thể bởi nó là một phần trong quy hoạch tổng thể đó.
Thứ hai, Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đƣợc lập từ tổng thể đến chi tiết; quy hoạch sử dụng đất của cấp dƣới phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất của cấp trên; kế hoạch sử dụng đất phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền phê duyệt. Quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia phải bảo đảm tính đặc thù, liên kết của các vùng kinh tế - xã hội; quy hoạch sử dụng đất cấp huyện phải thể hiện nội dung sử dụng đất của cấp xã.
Nhƣ vâ ̣y quy định này của Luâ ̣t đất đai 2013 đã khắc phu ̣c đƣợc tình trạng manh mún của quy hoạch , kế hoạch hoa ̣ch giƣ̃a các cấp vênh nhau , thâ ̣m chí mâu thuẫn nhau rất khó thƣ̣c hiê ̣n trên thƣ̣c tiễn. Đây cũng là lần đầu tiên Luâ ̣t đất đai 2013 đã quy đi ̣nh cu ̣ thể về quy hoa ̣ch vùng kinh tế – xã hội, quy hoa ̣ch cấp huyê ̣n và quy hoa ̣ch cấp xã . Điều đó, giúp nhà nƣớc xác định đƣợc cụ thể diện tích quỹ đất phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội cụ thể, phù hợp với nhu cầu của từng ngành, từng lĩnh vực.
Thứ ba, sử dụng đất tiết kiệm và có hiệu quả.
Một trong những nguyên tắc cơ bản của Luật đất đai là sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm. Mục tiêu cuối cùng trong quản lý và sử dụng đất cũng là sử dụng đất có hiệu quả vì đất đai là nguồn tài thiên nhiên vô vùng quý giá, nhƣng đất đai lại là loại tài nguyên có hạn, trong khi nhu cầu quỹ đất của con ngƣời để
35
phục vụ các mục đích kinh tế - xã hội... lại khơng ngừng tăng lên. Vì vậy, sử dụng đất đai tiết kiệm là một vấn đề có ý nghĩa hết sức to lớn và mang tính tồn cầu. Việt Nam là một trong những quốc gia có quỹ đất để phục vụ các mục đích phát triển kinh tế - xã hội hạn chế so với các quốc gia trên thế giới nên nhu cầu sử dụng đất tiết kiệm lại càng trở nên cấp thiết hơn.
Thứ tư, khai thác hợp lý tài nguyên thiên nhiên và bảo vệ mơi trƣờng; thích ứng với biến đổi khí hậu
Quy đi ̣nh này cũng đã lần đầu tiên bổ sung cu ̣m tƣ̀ “thích ƣ́ng với biến đởi khí hậu” vào trong nguyên tắc này. Bởi lẽ, theo đánh giá của Liên Hợp quốc thì Viê ̣t Nam là mô ̣t trong 10 quốc gia chi ̣u ảnh hƣởng nghiêm tro ̣ng nhất của tình trạng biến đổi khí hậu, trong đó có nóng lên của tồn cầu. Và vấn đề quỹ đất tự nhiên nói chung, quỹ đất để phát triển kinh tế - xã hội nói riêng hiện tại đang chịu rất nhiều áp lực từ vấn đề biến đổi khí hậu. Đó là lý do quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải trên cơ sở bảo vệ mơi trƣờng, thích ứng với biến đổi khí hậu.
Thứ năm, bảo vệ, tơn tạo di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh Quy hoạch sử dụng đất là một bộ phận của quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội nói chung, vì vậy những yếu tố lịch sử, văn hóa cũng chi phối mạnh mẽ đến quan hệ đất đai nói chung và quan hệ trong quản lý quỹ đất nói riêng. Nguyên tắc khi lập quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất, khi khoanh định hoặc điều chỉnh khoanh định đối với các loại đất cho phù hợp với từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc cũng phải nhằm bảo vệ, tơn tạo các di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh của đất nƣớc trên các vùng hành chính - lãnh thổ.
Thứ sáu, dân chủ và công khai.
Đây là một nguyên tắc mới của Luật đất đai trong công tác quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Trƣớc đây hoạt động xây dựng và tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất không ghi nhận nguyên tắc công khai, dân
36
chủ. Nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải dân chủ và công khai là thể hiện, đảm bảo sự tham gia của cộng đồng vào quá trình quy hoạch, đây là phƣơng pháp quy hoạch hiện đại. Việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đảm bảo dân chủ và công khai giúp vấn đề tạo lập quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội sẽ đƣợc nhân dân đóng góp ý kiến, đảm bảo khách quan, và phù hợp với thực tiễn của nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội trên phạm vi cả nƣớc.
Về kỳ kế hoạch sử dụng đất nhằm quản lý quỹ đất phục vụ phát triển
kinh tế - xã hội
Đối với kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, cấp tỉnh, Luâ ̣t Đất đai năm 2013 quy định kỳ kế hoạch là 5 năm. Tuy nhiên, đối với kế hoạch sử dụng đất cấp huyện, nhằm đảm bảo tính khả thi của kế hoạch sử dụng đất, Luâ ̣t Đất đai năm 2013 quy định “Kế hoạch sử dụng đất cấp huyện được lập hàng năm”
(Khoản 2 Điều 37). Việc đổi mới này cùng với đổi mới về căn cứ để giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất là “kế hoạch sử dụng đất
hàng năm của cấp huyện” nhằm khắc phục tình trạng giao đất, cho thuê đất,
chuyển mục đích sử dụng đất tràn lan tránh tình trạng dự án “treo”, gây lãng phí quỹ đất để phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.
Về căn cứ và nội dung lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội
Nhằm khắc phục đƣợc những khó khăn khi lập quy hoạch , kế hoạch sử dụng đất nhƣ quy định của Luật đất đai 2003, Luật đất đai 2013 đã quy định đầy đủ, rõ ràng căn cứ và nội dung lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của từng cấp. Nội dung quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đƣợc quy định riêng cho từng cấp để vƣ̀a đảm bảo tính chặt chẽ , khoa học, vƣ̀a đáp ứng đƣợc yêu cầu quản lý của tƣ̀ng cấp ; đảm bảo nguyên tắc “Quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia phải bảo đảm tính đặc thù, liên kết của các vùng kinh tế - xã hội; quy hoạch sử dụng đất cấp huyện phải thể hiện nội dung sử dụng đất của cấp xã”.
37
Điểm đổi mới đặc biệt và có tính đột phá trong nội dung lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong Luâ ̣t Đất đai năm 2013 là quy định cụ thể: “Nội
dung kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện” tại Khoản 4 Điều 40,
trong đó quy định: “Xác định vị trí, diện tích đất phải thu hồi để thực hiện cơng trình, dự án sử dụng đất vào mục đích quy định tại Điều 61 và Điều 62 của Luật này trong năm kế hoạch đến từng đơn vị hành chính cấp xã. Đối với dự án hạ tầng kỹ thuật, xây dựng, chỉnh trang đơ thị, khu dân cƣ nơng thơn thì phải đồng thời xác định vị trí, diện tích đất thu hồi trong vùng phụ cận để đấu giá quyền sử dụng đất thực hiện dự án nhà ở, thƣơng mại, dịch vụ, sản xuất, kinh doanh”.
Đồng thời Luật cũng quy định “Lập bản đồ kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện”. Quy định lồng nội dung quy hoạch sử dụng đất
của các vùng kinh tế - xã hội trong quy hoạch sử dụng đất cấp quốc gia, quy hoạch sử dụng đất chi tiết của cấp xã trong quy hoạch sử dụng đất cấp huyện nhằm tăng tính liên kết giữa các tỉnh, liên kết giữa các vùng, đồng thời rút ngắn thời gian hoàn thành việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.
Đổi mới trong việc quy định nội dung lập kế hoạch sử dụng đất hàng năm cấp huyện làm cơ sở thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất gắn với nhu cầu về quỹ đất trong năm của các ngành, lĩnh vực, của các cấp, phù hợp với khả năng đầu tƣ và huy động nguồn lực, khắc phục lãng phí trong việc giao đất cho thuê đất để thực hiện dự án đầu tƣ.
Về việc lấy ý kiến về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm quản lý
quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội
Điều 43 Luâ ̣t Đất đai năm 2013 quy định: “Cơ quan có trách nhiệm tổ chức lấy ý kiến đóng góp của nhân dân về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là cơ quan tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng; hình thức, nội dung và thời gian lấy ý kiến nhân dân đối với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của từng cấp;
38
việc xây dựng báo cáo tổng hợp, tiếp thu, giải trình ý kiến của nhân dân và hoàn thiện phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trước khi trình Hội đồng thẩm định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cơ quan tổ chức lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng thực hiện. Ngồi ra, nhằm đảm bảo tính khả thi của của việc lấy ý kiến, nâng cao vai trò, ý nghĩa của việc lấy ý kiến về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, Luật cịn giao Chính phủ quy định chi tiết Điều này”.
Quy định trên giúp công tác quy hoạch, tạo lập, xác định quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội đƣợc dân chủ, công khai và quan trọng là đƣợc nhân dân ủng hộ, có tính khả thi cao, phù hợp với nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội thực tế của đất nƣớc.
Về thẩm quyền phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội
Kế thừa quy định trong Luật đất đai 2003, Điều 45 Luật đất đai 2013 quy định:
“1. Quốc hội quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp quốc gia. 2. Chính phủ phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất an ninh.
Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thơng qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh trước khi trình Chính phủ phê duyệt.
3. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp huyện.
Ủy ban nhân dân cấp huyện trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua quy hoạch sử dụng đất cấp huyện trước khi trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phê duyệt.
39
kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh thơng qua danh mục dự án cần thu hồi đất quy định tại khoản 3 Điều 62 của Luật này trước khi phê duyệt kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện”
Nhƣ vậy, nhằm nâng cao trách nhiệm trong việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất, đảm bảo quản lý chặt chẽ và sử dụng tiết kiệm, hiệu quả quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, Khoản 3 Điều 45 Luật Đất đai năm 2013 quy định bổ sung:“Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh thông qua danh mục dự án cần thu hồi đất quy định tại Khoản 3 Điều 62 của Luật này trước khi phê duyệt kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện”.
Quy định về thẩm quyền phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhƣ vậy, sẽ giúp việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đƣợc kiếm soát chặt chẽ, tránh sự lạm quyền của các cấp có thẩm quyền trong lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Qua đó, tránh sự lãng phí quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội do quy hoạch sai, quy hoạch chồng chéo, không đúng thẩm quyền.
Thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm quản lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội
Khoản 2 Điều 49 Luật đất đai 2013 quy định rõ quyền và nghĩa vu ̣ của ngƣời sử dụng đất trong vùng quy hoạch đã đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền phê duyệt nhằm đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời sƣ̉ du ̣ng đất, cụ thể: “Trường hợp quy hoạch sử dụng đất đã được công bố mà chưa có
kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện thì người sử dụng đất được tiếp tục sử dụng và được thực hiện các quyền của người sử dụng đất theo quy định của pháp luật. Trường hợp đã có kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện thì người sử dụng đất trong khu vực phải chuyển mục đích sử dụng đất và thu hồi đất theo kế hoạch được tiếp tục thực hiện các quyền của người
40
sử dụng đất nhưng khơng được xây dựng mới nhà ở, cơng trình, trồng cây lâu
năm; nếu người sử dụng đất có nhu cầu cải tạo, sửa chữa nhà ở, cơng trình
hiện có thì phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định của pháp luật”.
Đồng thời, để khắc phục những khó khăn, bất cập trong việc giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất tại thời điểm kết thúc kỳ quy hoạch sử dụng đất mà quy hoạch sử dụng đất kỳ mới chƣa đƣợc phê duyệt, cụ thể Khoản 4 Điều 49 quy định: “Khi kết thúc kỳ quy hoạch sử dụng đất mà các chỉ tiêu quy
hoạch sử dụng đất chưa thực hiện hết thì vẫn được tiếp tục thực hiện đến khi quy hoạch sử dụng đất kỳ tiếp theo được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, phê duyệt”. Nội dung này nhằm tạo điều kiện cho việc thực hiện các dự án
đầu tƣ khơng bị đình trệ góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.
2.1.2. Quy định về thu hồi, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư trong quản
lý quỹ đất phục vụ phát triển kinh tế - xã hội