1.2. Cơ sở lý luận về hiệu quả quản lý của Ngân hàng Nhànƣớc đối với hệ thống
1.2.2. Quản lý của Ngân hàng Nhà nước đối với hoạt động của Quỹ tín
dụng nhân dân
1.2.2.1. Nội dung quản lý của Ngân hàng Nhà nước đối với Quỹ tín dụng nhân dân
Theo quy định của Luật Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam năm 2010 thì “Ngân hàng Nhà nƣớc thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về tiền tệ, hoạt động ngân hàng và ngoại hối” (khoản 3, Điều 2). Nhƣ vậy, Ngân hàng Nhà nƣớc là cơ quan quản lý về mặt Nhà nƣớc đối với các TCTD nói chung và hoạt động của QTDND nói riêng, đó là q trình tác động liên tục, có định hƣớng, có tổ chức của Ngân hàng Nhà nƣớc lên các hoạt động của QTDND, nhằm mục tiêu cuối cùng là tạo sự ổn định, an toàn, hiệu quả trong hoạt động.
Đồng thời nâng cao hiệu quả, hiệu lực quản lý Nhà nƣớc trong lĩnh vực tiền tệ và ngân hàng.
Ngân hàng Nhà nƣớc là cơ quan duy nhất thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc đối với các Quỹ tín dụng nhân dân, mà hiện nay chức năng này do Cơ quan thanh tra giám sát Ngân hàng Nhà nƣớc đảm nhận và hệ thống ngành dọc gồm 64 chi nhánh Ngân hàng Nhà nƣớc tỉnh, thành phố. Công tác quản lý đối với hệ thống Quỹ tín dụng nhân dân của Ngân hàng Nhà nƣớc đƣợc thể hiện ở một số nội dung sau:
- Về công tác xây dựng, phổ biến văn bản quy phạm pháp luật Đối với ngành Ngân hàng ln có cơ chế, chính sách và hƣớng dẫn riêng rất cụ thể phù hợp với quy mô hoạt động và từng giai đoạn phát triển của hệ thống QTDND.
Song song với việc thí điểm thành lập Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở, Chính phủ và Ngân hàng Nhà nƣớc đã ban hành hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định hoạt động và rất nhiều các văn bản liên quan khác nhằm tạo hành lang pháp lý ban đầu, xây dựng khuôn khổ hoạt động, sự vận hành chung hệ thống Quỹ tín dụng cơ sở trong cả nƣớc.
Kết thúc giai đoạn thí điểm, trên cơ sở các quy định của Luật Các Tổ chức tín dụng, và qua nghiên cứu, tham khảo các chuẩn mực và thông lệ quốc tế tốt nhất về quản trị, giám sát ngân hàng, Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam đã xây dựng và trình Chính phủ ban hành các Nghị định về vốn pháp định đối với các Tổ chức tín dụng, về tổ chức và hoạt động của QTDND; đồng thời Ngân hàng Nhà nƣớc cũng đã ban hành các văn bản hƣớng dẫn. Điển hình là Nghị định 48/2001/NĐ-CP, Nghị định 69/2005/NĐ-CP quy định về "Tổ chức và hoạt động của Quỹ tín dụng nhân dân", Quyết định 1627/2001/QĐ-NHNN về "Quy chế cho vay của tổ chức tín dụng đối với khách hàng", Quyết định 1328/2005/QĐ-NHNN về "Các tỷ lệ bảo đảm an toàn trong hoạt động của
Quỹ tín dụng Nhân dân cơ sở"... Cho đến nay, trong lĩnh vực Ngân hàng, về cơ bản Quỹ tín dụng nhân dân đã đƣợc bình đẳng trong hoạt động và chấp hành pháp luật nhƣ các ngân hàng và các tổ chức tín dụng khác, trong các loại hình kinh tế: Quỹ tín dụng nhân dân đƣợc bình đẳng về mọi quyền và nghĩa vụ nhƣ các Hợp tác xã khác do Luật các Tổ chức tín dụng và Luật Hợp tác xã điều chỉnh.
Cùng với công tác nghiên cứu, ban hành hoặc tham mƣu, trình cấp có thẩm quyền ban hành văn bản quy định về cơ chế, chính sách, quy chế áp dụng cho các QTDND của Ngân hàng Nhà nƣớc Trụ sở chính (Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng cùng các Vụ, Cục liên quan), công tác phổ biến, triển khai văn bản cũng đƣợc Ngân hàng Nhà nƣớc hết sức quan tâm. Thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao, các Chi nhánh Ngân hàng Nhà nƣớc tỉnh, thành phố chịu trách nhiệm tổ chức phổ biến và kiểm tra việc thực hiện văn bản quy phạm pháp luật tại các tỉnh, thành phố trực thuộc. Thơng qua nhiều hình thức nhƣ sao chụp văn bản, tổ chức tập huấn, truyền tin…Hệ thống văn bản pháp luật của ngành, của nhà nƣớc đã đƣợc truyền tải một cách rõ ràng và đầy đủ tới các QTDND trong cả nƣớc, qua đó giúp cán bộ tại các QTDND hiểu và nâng cao có ý thức chấp hành pháp luật, đƣa hoạt động của quỹ đi đúng hành lang pháp lý, hoạt động an toàn, lành mạnh và hiệu quả. Đồng thời, Chi nhánh Ngân hàng Nhà nƣớc tỉnh, thành phố cũng là đơn vị làm đầu mối tham mƣu cho Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố xây dựng, ban hành các văn bản về hoạt động của QTDND.
- Về công tác giám sát tổ chức và cấp, thu hồi giấy phép hoạt động của các QTDND
Theo quy định tại Điều 4 Thông tƣ số 04/2015/TT-NHNN ngày 31/3/2015 của Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam đã quy định rõ vai trò quản lý Nhà nƣớc đối với các Quỹ tín dụng nhân dân. Theo đó, Thống đốc Ngân hàng
Nhà nƣớc Việt Nam ra quyết định cấp giấy phép đối với NHHTX; chấp thuận việc mở, chấm dứt hoạt động của Sở giao dịch, chi nhánh, văn phòng đại diện của NHHTX. Giám đốc Ngân hàng Nhà nƣớc chi nhánh tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng ra quyết định cấp, thu hồi giấy phép và chấp thuận việc mở, chấm dứt hoạt động phòng giao dịch, điểm giao dịch và việc chia, tách, hợp nhất, sáp nhập của các Quỹ tín dụng nhân dân trên địa bàn tỉnh, thành phố.
Thực hiện chức năng, nhiệm vụ đƣợc giao, công tác cấp giấy phép luôn đƣợc tiến hành thận trọng, đi sâu vào chất lƣợng chứ không chạy đơn thuần chỉ chạy theo số lƣợng. Theo đó, chỉ tiến hành cấp giấy phép sau khi đã điều tra kỹ lƣỡng những điều kiện về năng lực, trình độ chun mơn của đội ngũ cán bộ lãnh đạo quỹ, năng lực tài chính cũng nhƣ điều kiện phù hợp với thực tế tại địa bàn. Trong đó, đặc biệt quan tâm đến năng lực của bộ máy điều hành quỹ. Ngƣời quản trị điều hành có vai trị quyết định, chọn ngƣời có trí tuệ, có đạo đức nghề nghiệp để dẫn dắt hoạt động của QTDND, là cơ hội để giữ hoạt động của QTDND ổn định, an toàn và hiệu quả. Ngoài các kiến thức cơ bản về nghiệp vụ giỏi, cần thêm các yêu cầu khác, đó là: nắm chắc pháp luật về kinh tế, về ngân hàng, về hệ thống QTDND, hiểu biết các quy định, thể chế của ngành. Có khả năng phân tích tình huống trƣớc khi đƣa ra quyết định, đảm bảo quyết định có chất lƣợng cao nhất nhằm hạn chế những thiếu sót, sai lầm của cấp dƣới.
Song song với việc cấp giấy phép thành lập QTNND. Ngân hàng Nhà nƣớc luôn đặc biệt quan tâm đến việc kiện tồn tổ chức các QTDND, cơng tác củng cố nhân sự, cán bộ điều hành tại các QTDND cũng đƣợc tăng cƣờng trên cơ sở bảo đảm các tiêu chuẩn cả về chuyên môn, nghiệp vụ, cả về năng lực điều hành và phẩm chất đạo đức nghề nghiệp, có ý thức tuân thủ pháp luật, có uy tín, tận tuỵ gắn bó với sự nghiệp phát triển của QTDND. Đồng thời, Ngân hàng Nhà nƣớc cũng đề xuất, kiến nghị các QTDND thực hiện thay thế những cán bộ có
phẩm chất, năng lực yếu kém, từng bƣớc hạn chế tình trạng kiêm nhiệm của đội ngũ cán bộ chủ chốt. Tại nhiều địa phƣơng, Ngân hàng Nhà nƣớc chi nhánh tỉnh, thành phố đã chỉ đạo các Quỹ tín dụng nhân dân cơ sở xây dựng quy hoạch cán bộ trình cấp uỷ, chính quyền địa phƣơng, tạo điều kiện cho cán bộ đang làm việc tại QTDND đƣợc học tập, bồi dƣỡng, nâng cao trình độ, chun mơn nghiệp vụ cũng nhƣ cho các cán bộ tại các QTDND chuẩn bị thành lập đáp ứng đủ tiêu chuẩn chuyên mơn theo quy định.
Trong q trình hoạt động, Ngân hàng nhà nƣớc luôn giám sát chặt chẽ về tổ chức và hoạt động của Quỹ tín dụng nhân dân, theo đó phối hợp chặt chẽ với các Bộ Ngành có liên quan và Uỷ ban nhân dân các cấp trong việc xử lý, kiên quyết thu hồi giấy phép thành lập và hoạt động của các quỹ tín dụng nhân dân có những biểu hiện vi phạm nhƣ: hoạt động sai mục đích đã đƣợc ghi trong điều lệ và các nội dung hoạt động đã đƣợc ghi trong giấy phép; hoặc có những biểu hiện vi phạm pháp luật mà Ngân hàng Nhà nƣớc xét thấy khơng thể tiếp tục duy trì hoạt động; hoặc một số quỹ hoạt động yếu kém, có nguy cơ mất khả năng chi trả, mất khả năng thanh tốn khơng thể củng cố vƣơn lên đƣợc…
- Về công tác thanh tra, giám sát hoạt động của các QTDND Là một loại hình tổ chức tín dụng nên trong q trình hoạt động, Quỹ tín dụng nhân dân cũng sẽ gặp phải những rủi ro phổ biến của một tổ chức tín dụng nhƣ: rủi ro thanh tốn, rủi ro tín dụng, rủi ro lãi suất, rủi ro đạo đức, tài sản...Tuy nhiên, so với các loại hình tổ chức tín dụng khác, Quỹ tín dụng nhân dân thƣờng xuyên phải đối mặt với nhiều rủi ro, đổ vỡ hơn bởi những đặc thù riêng biệt của hệ thống này, đó là:
Thứ nhất: Các QTDND hoạt động chủ yếu là huy động vốn để cho vay đối với các thành viên ở các khu vực nông nghiệp, nông thôn là nơi mặt bằng kinh tế, trình độ cịn thấp, sản xuất, kinh doanh chứa đựng nhiều rủi ro (do phụ
thuộc nhiều yếu tố khách quan nhƣ thời vụ, thiên tai, giá cả…); Trong khi đó quy mơ hoạt động, năng lực tài chính của các QTDND thƣờng nhỏ bé, trình độ quản lý, nhận thức của đội ngũ cán bộ, nhân viên còn hạn chế, bất cập.
Thứ hai: Cơ sở vật chất nhìn chung cịn nghèo nàn, thiếu đồng bộ khó đảm bảo các điều kiện về an tồn kho quỹ, giao thơng, liên lạc khơng thuận lợi gây khó khăn cho hoạt động .
Thứ ba: Các QTDND là các pháp nhân độc lập về kinh tế, hoạt động riêng lẻ trên địa bàn nhiều vùng khác nhau nhƣng lại có cùng một tên gọi, chung một biểu tƣợng, mơ hình tổ chức và phƣơng thức hoạt động kinh doanh, đồng thời khả năng “miễn dịch”, tự bảo vệ của mỗi QTDND cịn rất hạn chế. Vì vậy khi một QTDND gặp khó khăn thì khả năng lây lan sang các QTDND khác trong hệ thống là rất cao, nếu khơng có giải pháp xử lý kịp thời thì nguy cơ đổ vỡ dây truyền trong hệ thống là khó tránh khỏi.
Trƣớc thực tiễn phát triển của hệ thống QTDND cũng nhƣ thách thức, khó khăn mà hệ thống này phải đối mặt trong q trình hoạt động, việc tạo lập ra mơi trƣờng hoạt động an toàn và ổn định cho các QTDND là hết sức cần thiết. Do đó, hoạt động thanh tra, giám sát ngân hàng của Ngân hàng Nhà nƣớc đối với hệ thống QTDND đóng vai trị đặc biệt quan trọng, góp phần đảm bảo an tồn cho từng QTDND và cả hệ thống QTDND đồng thời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của ngƣời dân.
Luật ngân hàng quy định thanh tra ngân hàng là thanh tra chuyên ngành về ngân hàng, thuộc bộ máy của Ngân hàng nhà nƣớc, đây là một công cụ quan trọng để Ngân hàng Nhà nƣớc thực hiện vai trị quản lý nhà nƣớc của mình đối với hoạt động của các tổ chức tín dụng và hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác. 5 năm sau ngày thành lập Ngân hàng quốc gia Việt Nam, Ban thanh tra ngân hàng trực thuộc ngân hàng quốc gia (tiền thân của Thanh tra Ngân hàng Nhà nƣớc ngày nay) cũng đã đƣợc thành lập bởi một Nghị định
của Chính phủ - Nghị định số 169/NĐ-CP ngày 12/5/1956 của Thủ tƣớng Chính phủ. Trải qua hơn 5 thập kỷ xây dựng và trƣởng thành, hệ thống Thanh tra ngân hàng nhà nƣớc đã lớn mạnh không ngừng cả về tổ chức bộ máy, nhân sự, quy mô và chất lƣợng hoạt động. Đây là một cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng có bộ máy hồn chỉnh nhất (từ Trung ƣơng tới các chi nhánh tỉnh, thành phố), quy mô biên chế lớn nhất (khoảng 700 ngƣời) và nguồn lực hoạt động đồ sộ nhất, với phƣơng thức, quy trình, các cơng cụ, kỹ năng, năng lực thanh tra giám sát ngày càng phát triển.
Mơ hình tổ chức quản lý bằng cơng cụ thanh tra, giám sát ngân hàng đƣợc thể hiện tổng quát qua sơ đồ sau:
Cơ quan TTGSNHNN Các TCTD NHNNVN và các thể chế, C.sách NHNN chi nhánh tỉnh, thành phố
Thanh tra, giám sát chi nhánh NHNN Các TCTD Các chi nhánh TCTD tỉnh, TP PGD các NHTM
Hình 1.1. Mơ hình tổ chức quản lý bằng công cụ thanh tra, giám sát ngân hàng
Hiện nay theo quy định của Chính phủ, Thanh tra, giám sát Ngân hàng đƣợc tổ chức hệ thống từ Trung ƣơng đến địa phƣơng. Tại Trung ƣơng có Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng; tại thành phố Hà Nội và thành phố Hồ
Chí Minh có Cục 1 và Cục 2 trực thuộc Cơ quan giám sát Ngân hàng, còn 62 tỉnh, thành phố có Thanh tra, giám sát chi nhánh trực thuộc chi nhánh Ngân hàng Nhà nƣớc chi nhánh tỉnh, thành phố.
Cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng là cơ quan trực thuộc Ngân hàng Nhà nƣớc Việt Nam, thực hiện chức năng thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành và giám sát chuyên ngành về ngân hàng. Theo đó, việc giám sát, thanh tra trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của Ngân hàng Nhà nƣớc; tham mƣu, giúp Thống đốc Ngân hàng Nhà nƣớc quản lý nhà nƣớc đối với các tổ chức tín dụng, tổ chức tài chính quy mơ nhỏ, hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác. Ngồi ra, cơ quan Thanh tra, giám sát ngân hàng cịn thực hiện chức năng thanh tra việc chấp hành pháp luật về tiền tệ và hoạt động ngân hàng, việc thực hiện các quy định trong giấy phép thành lập và hoạt động của các tổ chức tín dụng, tổ chức tài chính quy mơ nhỏ và giấy phép hoạt động ngân hàng của các tổ chức khác.
Đối với các tổ chức tín dụng nói chung và các QTDND nói riêng tại mỗi địa phƣơng chịu sự thanh tra, giám sát trực tiếp của thanh tra, giám sát ngân hàng (TTGSNH) thuộc bộ máy Ngân hàng Nhà nƣớc chi nhánh tỉnh, thành phố. Thanh tra chi nhánh Ngân hàng Nhà nƣớc chịu trách nhiệm quản lý, chỉ đạo hoạt động thanh tra của Giám đốc chi nhánh NHNN trên địa bàn, đồng thời chịu sự chỉ đạo về mặt nghiệp vụ của Cơ quan thanh tra, giám sát ngân hàng.
Theo đó, đối với các QTDND nói riêng, thanh tra, giám sát chi nhánh Ngân hàng Nhà nƣớc tỉnh, thành phố có trách nhiệm:
- Thực hiện việc thanh tra, kiểm tra trực tiếp (thanh tra tại chỗ) đối với các QTDND trên địa bàn theo định kỳ, đột xuất. Công tác thanh tra hiện nay chủ yếu là đánh giá sự tuân thủ của các QTDND đối với các quy định của Luật và các văn bản quy phạm pháp luật. Theo đó hoạt động của thanh tra
ngân hàng đã hƣớng vào các vấn đề trọng tâm: quản trị điều hành, kiểm tra, kiểm tốn nội bộ, đảm bảo an tồn vốn, tài sản, an toàn kho quỹ, xử lý nợ quá hạn, quản lý tài chính,... Qua đó có thể thấy đƣợc tồn bộ những ƣu nhƣợc điểm và tồn tại trong công tác chấp hành những cơ chế, quy chế, luật pháp, đánh giá tình trạng của QTDND trong một thời gian nhất định. Trên cơ sở kết quả thanh tra, kiểm tra đã yêu cầu các QTDND kịp thời chỉnh sửa, khắc phục các tồn tại, vi phạm và phải tăng cƣờng công tác quản lý, kiểm tra, kiểm soát nội bộ để ngăn chặn và giảm thiểu rủi ro trong q trình hoạt động
Cơng tác thanh tra, giám sát đã bắt đầu chuyển từ chỉ thực hiện “thanh tra tuân thủ” sang kết hợp với “thanh tra rủi ro”, “thanh tra tổng hợp”; giám sát từ xa và cảnh báo sớm đang đƣợc coi trọng và nâng cao chất lƣợng.
Thanh tra giám sát ngân hàng nhà nƣớc chi nhánh tỉnh, thành phố cũng thực hiện việc giám sát hoạt động của các QTDND thông qua hệ thống thông tin báo cáo, chƣơng trình giám sát từ xa. Nội dung giám sát chủ yếu là việc thực hiện các quy định về đảm bảo an toàn trong hoạt động ngân hàng của QTDND, chất lƣợng tài sản, khả năng sinh lợi của QTDND. Thông qua giám sát, yêu cầu các QTDND có biện pháp đảm bảo duy trì các tỷ lệ an tồn trong