CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU
2.1. Khái niệm công chức cấp xã và vai trị của cơng chức cấp xã
2.1.1. Một số khái niệm cơ bản * Khái niệm công chức * Khái niệm công chức
Công chức là một khái niệm chung được sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới để chỉ những công dân được tuyển dụng vào làm việc thường xuyên trong cơ quan nhà nước, do ngân sách nhà nước trả lương.
Khái niệm cơng chức mang tính lịch sử, bản chất của nó phụ thuộc vào tính chất đặc thù về lịch sử, kinh tế, chính trị, văn hóa của mỗi quốc gia cũng như từng giai đoạn lịch sử cụ thể của chính mỗi nước. Do đó, trong thực tế rất khó có một khái niệm chung về công chức cho tất cả các quốc gia, thậm chí ngay trong một quốc gia, ở từng thời kỳ phát triển khác nhau, thuật ngữ này cũng mang những nội dung khác nhau. Có nước chỉ giới hạn cơng chức trong phạm vi những người tham gia các hoạt động quản lý nhà nước ở trung ương và địa phương hay chỉ có ở các cơ quan nhà nước trung ương. Một số quốc gia có quan niệm rộng hơn, coi công chức không chỉ bao gồm những người trực tiếp thực hiện các hoạt động quản lý nhà nước mà còn bao gồm cả những người làm việc trong các cơ quan, tổ chức dịch vụ công.
Đối với mỗi quốc gia, cách nhìn nhận, đánh giá về đội ngũ công chức phản ánh sự đánh giá của người dân đối với Chính phủ và Nhà nước nói chung. Ở các nước, đội ngũ công chức được thừa nhận có địa vị cao trong xã hội, tức là vai trị của chính phủ cũng được nhìn nhận một cách tích cực. Vì vậy, hiệu lực và hiệu quả của bộ máy quản lý nhà nước trong thực tế phụ thuộc nhiều vào phẩm chất, trình độ, năng lực của đội ngũ cơng chức nhà nước. Do đó, việc xây dựng một đội ngũ công chức chuyên nghiệp, hiện đại đáp ứng yêu cầu của quản lý nhà nước thông suốt, hiệu lực, hiệu quả là vấn đề hệ trọng của bất kỳ quốc gia nào.
- Ở Trung Quốc: Khái niệm công chức nhà nước được dùng để chỉ những
người làm việc trong các cơ quan hành chính nhà nước ở các cấp Trung ương và địa phương, từ nhân viên làm phục vụ, tạp vụ.
- Công chức nước Pháp: Công chức là những người được tuyển dụng, bổ
nhiệm vào làm việc trong các cơng sở của các cơ quan hành chính cơng quyền và các tổ chức dịch vụ công do nhà nước tổ chức ở Trung ương và địa phương.
- Cơng chức ở Cộng hịa Liên bang Đức: Khái niệm cơng chức cũng rất rộng,
bao gồm tồn bộ nhân viên làm việc trong các cơ quan, tổ chức văn hóa, nghệ thuật, giáo dục và nghiên cứu khoa học quốc gia, nhân viên công tác trong các doanh nghiệp cơng ích do nhà nước quản lý, các nhân viên, quan chức làm việc trong các cơ quan Chính phủ.
- Cơng chức nước Anh: Ở Anh mặc dù khơng có định nghĩa rõ ràng pháp lý về
công chức, song cơng chức Anh có thể được coi là "các nơ bộc của nhà vua - Nữ hồng, khơng phải những người giữ chức vụ chính trị hoặc tư pháp, là những viên chức dân sự được hưởng lương trực tiếp từ ngân sách được nghị viện thông qua".
- Công chức nước Mỹ: Khái niệm công chức bao gồm tất cả những người làm
việc trong ngành hành chính của Chính phủ, kể cả những người được bổ nhiệm về chính trị như: Bộ trưởng, Thứ trưởng, trợ lý bộ trưởng, người đứng đầu các cơ quan Chính phủ. Các Thượng nghị sĩ, Hạ nghị sĩ trong ngành lập pháp và những viên chức làm thuê cho Quốc hội thì khơng thuộc phạm vi công chức. Tuy nhiên, luật công chức khơng điều chỉnh các chức vụ bổ nhiệm về chính trị.
- Công chức Nhật Bản: Khái niệm công chức bao gồm cả công chức nhà nước
và công chức địa phương. Công chức nhà nước gồm những người giữ các chức vụ trong bộ máy của Chính phủ trung ương, ngành Tư pháp, Quốc hội, Quân đội, nhà trường và bệnh viện quốc lập, xí nghiệp và các đơn vị sự nghiệp công, được hưởng lương từ ngân sách nhà nước.Công chức địa phương hưởng lương từ ngân sách địa phương (nước Nhật thực hiện tự trị địa phương từ năm 1947).
Ở Việt Nam, cho đến nay, sau nhiều lần sửa đổi, bổ sung, khái niệm công chức được đưa ra theo Pháp lệnh cán bộ - công chức được sửa đổi bổ sung năm 2003 đã phân định rõ hơn các đối tượng cán bộ, công chức bao gồm: Cán bộ, công chức hành chính; cán bộ, viên chức sự nghiệp, cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn và cơng chức dự bị. Do đó Nghị định 117/2003/NĐ-CP đã quy định "cơng chức là người được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc được giao nhiệm vụ thường xuyên làm
việc trong các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã hoặc trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, hay Công an nhân dân mà không phải là Sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, được phân loại theo trình độ đào tạo, ngành chun mơn, được xếp vào một ngạch hành chính, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước".
Tóm lại, khơng có một khái niệm chung về công chức cho tất cả các nước. Song, nội hàm cơ bản của khái niệm cơng chức đều được các quốc gia đề cập, đó là:
Công chức là những người được tuyển dụng và bổ nhiệm làm một công việc thường xuyên trong một công sở của nhà nước và được hưởng lương từ ngân sách nhà nước.
* Khái niệm công chức cấp xã
- Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003 và Nghị định số 114/2003/NĐ-CP đã quy định đội ngũ cán bộ - cơng chức nước ta có thêm bộ phận cán bộ, cơng chức cấp xã.
Trong đó, cơng chức cấp xã được quy định là những người được tuyển dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp xã gọi chung là công chức cấp xã.
Các chức danh ngày gồm: Trưởng Công an; Chỉ huy trưởng quân sự; Văn phịng - Thống kê; Địa chính - Xây dựng; Tài chính - Kế tốn; Tư pháp - Hộ tịch; Văn hóa - Xã hội (gồm 7 chức danh).
Căn cứ vào Luật cán bộ - công chức năm 2008, Luật dân quân tự vệ (năm 2009) và pháp lệnh Công an xã (năm 2008), chính phủ đã quy định chi tiết về tiêu chuẩn, tuyển dụng; điều động; tiếp nhận, trình tự thủ tục đánh giá; quản lý công chức xã… làm cơ sở cho việc xây dựng chế độ công chức liên thông từ cấp xã, đây là một chủ trương của Đảng, Nhà nước ta khi đặt chính quyền cấp xã là chính quyền cơ sở của hệ thống chính quyền địa phương 2 cấp sắp tới ở nước ta.
2.1.2. Phân loại công chức của Việt Nam
Việc phân loại cán bộ, công chức (gọi chung là công chức) là cần thiết trong nền công vụ của mỗi quốc gia, ở nước ta cũng vậy. Công chức được phân chia thành các loại, các ngạch khác nhau theo nguyên tắc và các tiêu chuẩn nhất định.
Do tính đa dạng, đặc thù của hoạt động cơng vụ nhà nước nên có thể phân loại cơng chức khác nhau:
* Phân theo đặc thù và tính chất cơng việc
Cơng chức Việt Nam được phân thành 4 loại:
- Công chức lãnh đạo, quản lý là những cơng chức giữ vị trí chỉ huy, điều hành công việc ứng với các cấp độ cao thấp khác nhau trong nền hành chính;
- Cơng chức chun gia, là những người có trình độ chun mơn, kỹ thuật cao, có khả năng nghiên cứu, tham mưu đề xuất phương hướng, chính sách, quản lý phức tạp - do đó họ cần có trình độ chun mơn được đào tạo và có kinh nghiệm nhất định.
- Loại công chức thực thi công vụ được nhân danh quyền lực nhà nước, là người thừa hành cơng việc, khơng có thẩm quyền ra quyết định như công chức lãnh đạo, nhưng có quyền bắt người khác thực hiện pháp luật. Đây là loại công chức chiếm số lượng lớn trong biên chế công chức nhà nước.
- Loại nhân viên hành chính là những người thừa hành nhiệm vụ do công chức lãnh đạo giao. Thực chất họ là người làm công tác phục vụ trong bộ máy nhà nước. Họ thường có trình độ chun mơn, nghiệp vụ, kỹ thuật ở mức thấp nên phải tuân thủ sự hướng dẫn của người lãnh đạo.
* Phân loại theo trình độ đào tạo
Việc phân công chức theo hạng là một tiêu thức chỉ trình độ tổng quát giúp cho việc chỉ rõ cơng chức có khả năng đảm trách những nhiệm vụ gì trong bộ máy hành chính.
Căn cứ để phân hạng cơng chức là trình độ, năng lực chuyên môn, nghiệp vụ thông qua văn bằng, chứng chỉ được đào tạo. Cũng như nhiều nước trên thế giới, ở nước ta cũng chia công chức thành 4 hạng: A, B, C, D:
Điều 4 của Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ quy định:
- Công chức loại A là những người được bổ nhiệm vào ngạch có u cầu trình độ chun mơn giáo dục đại học và sau đại học.
- Công chức loại B là những người được bổ nhiệm vào ngạch có u cầu trình độ chun mơn đào tạo nghề nghiệp đại học, cao đẳng.
- Công chức loại C là công chức thừa hành công việc dưới sự chỉ huy của cơng chức lãnh đạo - có trình độ đào tạo phổ thông.
- Công chức hạng D là các nhân viên phục vụ trong bộ máy hành chính như tạp vụ, hoặc cơng việc khơng địi hỏi trình độ chun mơn, nghiệp vụ có bằng cấp.
* Phân loại theo ngạch, bậc công chức
Ngạch công chức được sử dụng trong hệ thống phân loại là một khái niệm chỉ trình độ, năng lực, khả năng chuyên môn và sự thành thạo nghề nghiệp của công chức. Mỗi ngạch thể hiện một cấp độ về trình độ chun mơn nghiệp vụ và có tiêu chuẩn riêng. Vì vậy, bất cứ một cơng chức nào khi được tuyển dụng đều được bổ nhiệm vào một ngạch nhất định. Người công chức muốn thăng tiến, được bổ nhiệm vào ngạch hoặc nâng ngạch cao hơn đều được đánh giá về trình độ chun mơn theo tiêu chuẩn của ngạch và phải qua một kỳ thi nâng ngạch - mà mới đây Luật cán bộ - cơng chức có hiệu lực từ 01/01/2010 phải qua một kỳ thi cạnh tranh.
Ngày nay hệ thống phân loại công chức hành chính có 8 ngạch (1) 1. Chun viên cao cấp
2. Chuyên viên chính 3. Chuyên viên 4. Cán sự
5. Kỹ thuật viên đánh máy 6. Nhân viên đánh máy 7. Nhân viên kỹ thuật 8. Nhân viên văn thư
2.1.3. Đặc điểm và vai trị của đội ngũ cơng chức cấp xã
2.1.3.1. Đặc điểm của đội ngũ cơng chức cấp xã
Cơng chức nói chung và cơng chức cấp xã được hình thành, phát triển gắn liền với quá trình cách mạng nước ta qua các thời kỳ khác nhau. Cán bộ công chức cấp xã là một bộ phận của đội ngũ cán bộ cơng chức nên cũng được hình thành từ việc
bầu cử và tuyển dụng và có những đặc điểm cơ bản giống với đội ngũ cán bộ công chức khác, cụ thể là:
- Công chức là nhân tố hàng đầu của tổ chức bộ máy nhà nước, của nền hành chính và là nhân tố "động nhất" của tổ chức. Họ là người lập ra tổ chức và quản lý điều hành bộ máy tổ chức, song đến lượt mình cán bộ, cơng chức lại chịu sự điều chỉnh và ràng buộc của tổ chức. Người cán bộ, công chức chỉ được hành động theo nguyên tắc và khuôn khổ nhất định - nhất là trong Nhà nước pháp quyền - thì cơng chức chỉ được phép làm những việc do pháp luật quy định. Do đó, cán bộ - cơng chức chỉ có sức mạnh khi gắn với tổ chức và nhân dân, nếu tách khỏi tổ chức thì sức mạnh quyền lực và hiệu lực thực thi cơng vụ của cán bộ - cơng chức khơng cịn nữa. - Công chức khác với lực lượng lao động khác ở chỗ cơng chức mang tính Đảng, tính giai cấp rõ rệt và sản phẩm của họ là các quyết định quản lý, các chính sách,...
- Cơng chức là những người được hưởng lương từ ngân sách nhà nước
- Công chức là những người được trao quyền lực để thực thi công vụ. Trong nhà nước pháp quyền, công chức và đội ngũ cán bộ công chức là lực lượng lao động nịng cốt có vai trị cực kỳ quan trọng trong tổ chức quản lý cơng việc nhà nước. Họ có vai trị to lớn trong thực hiện sứ mệnh lịch sử của xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân. Nhiệm vụ trực tiếp của họ là thực thi công vụ, thực thi pháp luật, thực thi quyền lực nhà nước. Đồng thời chính họ đóng vai trị tham mưu, xây dựng hệ thống pháp luật từng bước hoàn chỉnh làm công cụ quản lý xã hội bằng pháp luật và chủ yếu bằng pháp luật trong nhà nước pháp quyền.
- Công chức chịu sự kiểm tra, giám sát của nhân dân, có thể bị nhân dân trực tiếp hoặc gián tiếp bãi miễn nếu không đáp ứng được yêu cầu mà nhà nước đặt ra.
Bên cạnh những đặc điểm chung giống như các cán bộ công chức khác, do đặc thù hoạt động của đội ngũ công chức cấp xã là trực tiếp làm việc với nhân dân, trực tiếp thi hành các chủ trương, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước trong thực tiễn đời sống xã hội nên đội ngũ công chức cấp xã cũng có những đặc thù riêng, đó là:
- Hầu hết đội ngũ cơng chức cấp xã, phường, thị trấn đều là người địa phương, sinh sống tại địa phương, có quan hệ dịng tộc và gắn bó với dân làng. Cơng chức cấp xã là những xuất phát từ cơ sở (người địa phương), họ vừa trực tiếp tham gia lao động sản xuất, vừa là người đại diện cho nhân dân thực hiện chức năng quản lý
nhà nước, giải quyết các cơng việc của Nhà nước. Do đó, xét ở khía cạnh nào đó, Cơng chức cấp xã bị chi phối, ảnh hưởng rất nhiều bởi những phong tục, tập quán làng quê, những nét văn hóa, bản sắc đặc thù của địa phương, của dịng họ.
- Tính ổn định, liên tục cơng tác của công chức cấp xã không giống như công chức cấp huyện trở lên đến trung ương. Cán bộ chủ chốt được bầu cử ở cấp xã như tổ chức Đảng, đoàn thể, hội đồng nhân dân hết nhiệm kỳ nếu khơng trúng cử thì việc sắp xếp bố trí cơng tác về cơ bản không giống như CBCC khác. Cũng chính vì thế, khi được bầu cử giữ chức danh chủ chốt theo nhiệm kỳ, số cán bộ này được xác định là cán bộ chuyên trách và được hưởng lương như công chức, khi hết nhiệm kỳ, thôi không đảm nhiệm chức danh chủ chốt, số cán bộ đã qua đào tạo, có chuyên mơn nghiệp vụ, uy tín và kinh nghiệm được bố trí vào các vị trí khác, được chuyển theo chế độ cơng chức, số cịn lại do không đủ tiêu chuẩn thì đương nhiên thơi không là cán bộ chuyên trách và khơng cịn được hưởng chế độ như cơng chức nữa.
- Hoạt động công vụ của công chức là cấp xã là một hoạt động đa dạng, phức tạp và đòi hỏi phải được thực hiện thường xuyên, chuyên nghiệp do đó trong đội ngũ cán bộ cần có một bộ phận cần phải chun sâu, chun nghiệp cần có trình độ chun mơn nghiệp vụ. Tuy nhiên, trong thực tế hiện nay, phần lớn CBCC cấp xã có tính chun mơn hóa thấp, kiêm nhiệm nhiều.
- CBCC cấp xã cả nước hiện nay rất đơng, tuy nhiên về chất lượng cịn yếu, độ tuổi tương đối cao. Hơn nữa, hiện nay trình độ chun mơn, năng lực quản lý của đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở chưa đồng đều, mặt bằng chung còn thấp, chưa