1.6.1. Tổ chức và cấu trúc quản lý khoa học, công nghệ, đổi mới
Nếu nhƣ các nỗ lực cải thiện điều phối chính sách KHCNĐM thƣờng là một phần trong các sáng kiến rộng hơn để nâng cao sự liên kết chính sách của chính phủ, thì các biện pháp trong các lĩnh vực cụ thể, chiến lƣợc và tầm nhìn quốc gia đƣợc đánh giá là có vai trị quan trọng nhất trong điều phối chính sách đổi mới sáng tạo. Mặc dù các chiến lƣợc thƣờng đề cao yêu cầu cải thiện sự điều phối và trách nhiệm giải trình, nhƣng bản thân nó cũng là cơng cụ để thực hiện mục
75 tiêu này. Chúng thƣờng bao gồm tƣ vấn và cân nhắc rộng và khái quát những điểm mạnh và yếu của hệ thống đổi mới cũng nhƣ cơ hội và thách thức có thể xuất hiện trong tƣơng lai.
Cơ quan hay một bộ chuyên trách về đổi mới có vai trị thứ hai trong điều phối chính sách. Xu hƣớng thành lập các tổ chức lãnh đạo về chính sách đổi mới hiện đang gia tăng ở các nƣớc. Italia và Nam Phi mới đây đã thành lập các cơ quan phụ tránh riêng về đổi mới, còn Úc, Đan Mạch, Hà Lan và Thổ Nhĩ Kỳ đang tìm cách gộp một số chức năng của hệ thống đổi mới vào các bộ hợp nhất mới. Tuy nhiên, sự hợp nhất này có thể rủi ro, nhất là khi các bộ về chính sách khoa học đứng đầu chƣơng trình đổi mới quốc gia. Điều này có thể dẫn đến "quan niệm thiển cận về công nghệ cao" và sự quan tâm không đầy đủ đối với các yêu cầu hỗ trợ đổi mới của các ngành công nghiệp công nghệ thấp. Một số nƣớc nhƣ Canada, Đức, Nga, Thụy Sỹ và Hoa Kỳ khơng có các cơ quan chuyên về đổi mới.
Tổng kết và đánh giá chính sách là một nguồn phân tích chiến lƣợc cũng đƣợc đánh giá cao trong vai trị điều phối chính sách đổi mới. Việc đánh giá hệ thống có thể làm rõ hơn những liên kết và sự phụ thuộc lẫn nhau của các chủ thể và thể chế trong hệ thống đổi mới.
Vai trò của các hội đồng chính sách cấp cao cũng đƣợc xếp tƣơng đƣơng với hoạt động tổng kết và đánh giá chính sách. Hầu hết các nƣớc đều có các hội đồng, ủy ban thực hiện việc điều phối chính sách KHCNĐM. Tuy nhiên, vai trị của các hội đồng này ở các nƣớc không giống nhau. Ở một vài nƣớc, nhƣ Nhật Bản và Hàn Quốc, các hội đồng này thực hiện mơ hình lập kế hoạch chung, còn phần lớn các nƣớc họ chỉ hoạt động trong phạm vi điều phối hạn chế hay với vai trò tƣ vấn. Các hội đồng này hoạt động độc lập hoặc là các đại diện của chính phủ hoặc ở giữa hai loại hình này. Ở một số nƣớc, đứng đầu hội đồng này có thể là lãnh đạo quốc gia hay một bộ trƣởng.
Sự đóng góp của các kênh liên lạc khơng chính thức giữa các quan chức cũng đƣợc đánh giá cao. Cách thức này phát huy hiệu quả
76
nhất khi văn hóa tin cậy và liên lạc giữa các cơ quan đƣợc phát triển tốt. Mặc dù khơng thuộc diện có vai trị cao nhất trong điều phối chính sách, nhƣng các chƣơng trình liên cơ quan có thể chỉ ra một loạt cơ quan liên quan về xây dựng chƣơng trình chung.
Ở một số nƣớc, sự lãnh đạo cấp cao, ví dụ nhƣ thơng qua sự can thiệp của Văn phòng Tổng thống hay Văn phịng Thủ tƣớng, đóng vai trị quan trọng trong việc điều phối cao hơn chƣơng trình và kế hoạch.
Cách thức không đƣợc đánh giá cao là việc luân chuyển công việc của các nhân viên, chun gia hay các bên có lợi ích. Đây có thể là do đặc trƣng nghề nghiệp muốn giữ lại các nhân viên trong cùng bộ và khơng khuyến khích sự di chuyển giữa các khu vực nghiên cứu, dịch vụ xã hội và doanh nghiệp.
Đánh giá chính sách KHCNĐM
Cơng tác đánh giá chính sách KHCNĐM gần đây nhận đƣợc sự quan tâm do các chính phủ đã dành những nguồn lực đáng kể cho KHCNĐM trong giai đoạn khủng hoảng tài chính. Tuy nhiên, các nguồn lực để đánh giá hiện còn hạn chế.
Đánh giá chính sách KHCNĐM cũng phải đối mặt với những thách thức nhƣ chính bản thân các chính sách KHCNĐM. Những can thiệp chính sách thƣờng tìm kiến các hiện tƣợng phức tạp với sự tham gia của hàng loạt chủ thể và các thể chế. Một đánh giá ở cấp hệ thống (siêu đánh giá) phải đƣa ra các công việc đánh giá khác nhau, thƣờng xun suốt tồn bộ chính sách. Việc giải quyết các thách thức xã hội cần sử dụng các phƣơng pháp và tiêu chí đánh giá thƣờng dựa trên các mơ hình đầu tƣ để xác định các kết quả phi kinh tế và tác động xã hội của chính sách KHCNĐM.
Nhiều chính phủ đã củng cố khung pháp lý về đánh giá, xây dựng các thủ tục đánh giá, đôi khi thông qua việc thành lập một cơ quan độc lập hay tăng cƣờng hợp tác của các đơn vị đánh giá. Ngoài những nỗ lực chung để xây dựng một nền tảng kiến thức chính sách KHCNĐM
77 dựa vào thực tế (thông qua tiến hành các nghiên cứu đánh giá tác động và hệ thống hóa việc đánh giá), một số nƣớc đã triển khai phƣơng pháp đánh giá tổng thể chính phủ, nhiều nƣớc tìm cách hài hòa các hoạt động đánh giá bằng cách xây dựng các hạ tầng dữ liệu và các cộng đồng chuyên gia.
1.6.2. Chính sách nhân lực cho đổi mới
Các chính sách đảm bảo cung cấp nguồn nhân lực cho khoa học, công nghệ và đổi mới gồm các biện pháp chính sách tăng số sinh viên theo học các môn khoa học và công nghệ ở đại học và nghiên cứu sau đại học, cũng nhƣ đảm bảo cung cấp đủ nguồn nhân lực để đáp ứng các nhu cầu dự kiến trong tƣơng lai đối với nhân lực KHCNĐM. Chúng thể hiện bằng sự kết hợp giữa sụt giảm sự quan tâm của thanh niên đối với KH&CN so với các ngành nghề khác và sự gia tăng dự kiến về nhu cầu nhân lực KHCNĐM, bởi các nƣớc đang ngày càng dựa vào kinh tế tri thức và đầu tƣ vào khoa học, công nghệ và đổi mới cả công lẫn tƣ đều đƣợc tăng cƣờng.
Các chính sách tăng cƣờng sự lƣu chuyển nguồn nhân lực KHCNĐM bao gồm các biện pháp hỗ trợ sự lƣu chuyển giữa các ngành trong nền kinh tế, nhất là giữa nghiên cứu hàn lâm và công nghiệp, cũng nhƣ sự di chuyển quốc tế của nhân lực KHCNĐM. Các biện pháp tăng lƣu chuyển trong nƣớc chủ yếu nhằm vào việc giảm những rào cản pháp lý trên thị trƣờng lao động (nhƣ khả năng linh hoạt các quyền hƣu trí) và các cơ sở (khả năng linh hoạt trợ cấp nghiên cứu) để cho phép nguồn nhân lực lƣu chuyển giữa các trƣờng đại học và phịng thí nghiệm nghiên cứu và khu vực kinh doanh. Một khía cạnh quan trọng khác của chính sách lƣu chuyển là tạo điều kiện chuyển dịch từ giảng dạy và đào tạo đại học sang làm các công việc kỹ năng cao. Trong xu thế toàn cầu hóa, phạm vi chính sách nguồn nhân lực quốc tế đã có vai trị quan trọng trong những năm gần đây ở nhiều nƣớc. Các chính phủ đƣa ra các biện pháp chính sách để hỗ trợ cho sự lƣu chuyển quốc tế của các lao động kỹ năng cao vừa để xóa
78
bỏ khoảng cách về kỹ năng và kiến thức trong đổi mới vừa để mang lại lợi ích từ những trao đổi quốc tế những ý tƣởng và học hỏi.
Nhu cầu về học tập suốt đời đã tăng lên trong những năm qua do sự gia tăng nhanh chóng của thay đổi cơng nghệ và nhu cầu làm mới kỹ năng và kiến thức của lực lƣợng lao động hiện tại. Các biện pháp chính sách cho học tập suốt đời tập trung vào chính phủ hay các tổ chức sử dụng lao động cung cấp đào tạo để nâng cao kỹ năng của lực lƣợng lao động hiện tại và nâng cao khả năng làm việc của những ngƣời thất nghiệp. Những biện pháp đó thƣờng là một phần của chính sách thị trƣờng lao động tích cực.
Các chính sách khác nhằm nâng cao sự phù hợp giữa cung và cầu. Đổi mới sáng tạo đòi hỏi các kỹ năng kỹ thuật và phi kỹ thuật (mềm) không chỉ đƣợc tiếp thu trong đại học mà còn ở các trƣờng kỹ thuật và dạy nghề. Thách thức chính là xác định đƣợc các kỹ năng quan trọng cho đổi mới sáng tạo rồi sau đó xã hội sẽ nhận biết kỹ năng nào có giá trị nhất trong cơng việc. Các biện pháp chính sách khuyến khích nhu cầu đối với kỹ năng cao trong khu vực doanh nghiệp, nhất là các DNVVN, cũng có thể đóng vai trị trong việc kết nối cung và cầu kỹ năng.
Cuối cùng, do phụ nữ chiếm hơn 1/3 số nhà nghiên cứu ở nhiều nƣớc và gần hay hơn một nửa sinh viên đại học là nguồn cung nhân lực KHCNĐM tƣơng lai, nên cần có những biện pháp ƣu tiên phụ nữ trong công việc.
1.6.3. Chính sách nghiên cứu cơng
Việc tiến hành nghiên cứu khoa học địi hỏi tài chính và hạ tầng nghiên cứu khá lớn. Hiện nay, hai hình thức chính tài trợ cho các viện nghiên cứu công và các đại học nghiên cứu là tài trợ cho cơ quan theo chủ quan ("tài trợ trọn gói") và tài trợ cho dự án NC&PT cạnh tranh. Tài trợ trọn gói là cơng cụ tài trợ truyền thống phân bố tài chính cho các viện nghiên cứu công và các đại học nghiên cứu theo các tiêu chí
79 khác nhau (nhƣ theo công thức, các chỉ số hoạt động, thỏa thuận ngân sách). Các tổ chức này đƣợc cấp một ngân sách ổn định trong thời gian dài với mức độ tự chủ nhất định cho nghiên cứu của họ. Chế độ tài trợ dựa trên dự án NC&PT cạnh tranh nhấn mạnh vào kết quả và chất lƣợng của nghiên cứu do các nhà nghiên cứu thực hiện trong thời gian ngắn hơn. Việc cân bằng đƣợc 2 cơ chế cấp vốn này luôn là một thách thức đối với những nhà quản lý.
Với sự thay đổi nhanh chóng của hoạt động đổi mới sáng tạo trong nền kinh tế tri thức và trên bình diện tồn cầu, các viện nghiên cứu cơng và trƣờng đại học cần cải cách và hiện đại hóa cơng tác quản lý của họ để nâng cao hiệu quả và tính trách nhiệm của các nghiên cứu của họ và để xác định lại vai trò của họ trong khơng gian NC&PT tồn cầu hóa. Thực tế đang diễn ra cuộc tranh cãi về mức độ tự chủ của các viện nghiên cứu công và trƣờng đại học để nâng cao đƣợc hiệu quả, tránh nhiệm và tác động của nghiên cứu công.
Các biện pháp chính sách liên quan đến vấn đề này tập trung vào cân bằng giữa tài trợ theo tổ chức với mức độ áp lực thấp hơn so với tài trợ theo dự án NC&PT cạnh tranh, khuyến khích thƣơng mại hóa nghiên cứu cơng, và cải thiện các quan hệ khoa học-công nghiệp và các liên kết khác trong hệ thống đổi mới quốc gia và trên phạm vi quốc tế.
Việc đẩy mạnh liên kết của các viên nghiên cứu công với khu vực sản xuất cơng nghiệp và sự đóng góp của họ vào đổi mới là một mục tiêu chính sách chính khác, bởi áp lực ngày càng tăng đối với đầu tƣ công cho nghiên cứu là làm sao có thể tính đƣợc sự đóng góp của chúng cho đổi mới và tăng trƣởng. Hai loại biện pháp thƣờng đƣợc sử dụng: Một loại gắn kết các viện nghiên cứu công và trƣờng đại học với các chủ thể khác trong hệ thống đổi mới, nhất là các cơng ty, thơng qua các chƣơng trình hợp tác NC&PT, sàn cơng nghệ, sáng kiến cụm và các chƣơng trình truyền bá cơng nghệ; và loại biện pháp khác là thƣơng mại hóa tốt hơn các kết quả nghiên cứu công thông qua các
80
công viên KH&CN, khu ƣơm tạo công nghệ và các biện pháp vốn mạo hiểm hỗ trợ các doanh nghiệp khởi nguồn (spin-off), văn phòng chuyển giao cơng nghệ, và các chính sách về sở hữu trí tuệ của nghiên cứu công.
Cung cấp hạ tầng cho nghiên cứu khoa học là một khía cạnh khác của chính sách nghiên cứu công. Đầu tƣ các cơ sở và trang thiết bị nghiên cứu chủ chốt, lớn, đắt tiền, nhƣ các hệ thống lƣu trữ thông tin, có ý nghĩa vơ cùng quan trọng trong NC&PT và đổi mới công và tƣ nhân, là vai trị trung tâm của chính phủ trong khuyến khích đổi mới.
Mặc dù tình hình ngân sách khó khăn ở nhiều nƣớc do khủng hoảng kinh tế, nhƣng đầu tƣ công cho nghiên cứu ở phần lớn các nƣớc vẫn tăng trong những năm qua. Việc thông qua các chiến lƣợc quốc gia về KHCNĐM, bao gồm các mục tiêu đầu tƣ cho NC&PT, đã cung cấp cho các chính phủ cơ sở pháp lý mạnh mẽ để tăng chi tiêu cho NC&PT hay tránh bị cắt giảm mạnh.
Trong khi chi tiêu công cho NC&PT có khả năng tiếp tục tăng mạnh ở Achentina, Trung Quốc, Nga và Nam Phi, thì ở phần lớn các nƣớc khác triển vọng tăng đầu tƣ công cho NC&PT vẫn chƣa chắc chắn do khả năng ngân sách có thể giảm tiếp. Những nƣớc bị khủng hoảng ngân sách phải giảm đầu tƣ NC&PT, các chính phủ cho rằng việc quan trọng là phân bổ nguồn ngân sách hạn chế và những lĩnh vực ƣu tiên đƣợc lựa chọn.
Với việc phân bố tài chính cho nghiên cứu theo tổ chức, Bỉ, Cộng hòa Séc, Đan Mạch, Hungary, Nauy, Slovakia, Slovenia và Nam Phi đã đƣa ra các cơ chế cạnh tranh bằng cách áp dụng các tiêu chí dựa trên năng lực hoạt động (nhƣ chỉ số đo lƣờng thƣ mục, số cán bộ nghiên cứu). Việc tài trợ "trọn gói" cho các viện nghiên cứu cơng và trƣờng đại học dự kiến sẽ giảm ở một số nƣớc nhƣ Hy Lạp, Hà Lan. Tƣơng tự, ở các nƣớc nhƣ Pháp, Hungary và Nauy, tài trợ theo dự án cạnh tranh có xu hƣớng gia tăng; 80% ngân sách chính phủ cho
81 NC&PT của Slovenia, và tối thiểu 60% ở Úc, đƣợc cấp cho các dự án cạnh tranh.
Ngƣợc lại, Israel đã tăng đáng kể tỷ lệ cấp tài chính cho nghiên cứu theo tổ chức trong năm 2010, từ 45% lên 51%, với cơ sở là việc cấp vốn theo dự án hoàn toàn dựa trên các đề xuất nghiên cứu từ dƣới lên mà không theo các chủ đề xác định sẵn. Cùng với nó là xu thế tăng cƣờng tính tự chủ của các viện nghiên cứu công và trƣờng đại học. Các cải cách đang diễn ra ở Đức, hệ thống cấp tài chính nghiên cứu ở đại học đang trong quá trình thay đổi; Thụy Điển đang triển khai các phƣơng pháp mới tái phân bố các tài trợ trực tiếp, và ở Hoa Kỳ, một số thay đổi trong cơ chế tài trợ nghiên cứu ở trƣờng đại học đang đƣợc đề xuất.
Ở các nền kinh tế mới nổi và đang chuyển đổi, các cải cách có xu hƣớng tập trung vào tạo ra các cơ chế cấp vốn và quản lý mới sao cho các viện nghiên cứu cơng có thể thực hiện đƣợc vai trị của mình trong mơi trƣờng thị trƣờng. Ví dụ, Nga đƣa ra đánh giá hoạt động của các viện nghiên cứu công và đƣa việc đánh giá và các chƣơng trình mục tiêu liên bang; ở Ba Lan, 5 đạo luật mới nhằm cải tổ các viện nghiên cứu cơng có hiệu lực từ năm 2011; và ở Trung Quốc và Cộng hịa Séc cũng có địi hỏi tiếp tục cải cách các viện nghiên cứu công. Ở nhiều nền kinh tế OECD, trọng tâm lại khác. Ngồi việc đảm bảo chất lƣợng và tính hiệu quả của nghiên cứu, đợt cải cách các viện nghiên cứu công hiện nay nhằm ghép nối tốt hơn vai trị của nghiên cứu cơng trong hệ thống đổi mới quốc gia với các công ty là trung tâm và phân bố các nguồn lực cho nghiên cứu cấp cao và các lĩnh vực trọng tâm chiến lƣợc.
Các viện nghiên cứu công và trƣờng đại học vẫn tiếp tục quá trình quốc tế hóa của mình. Ví dụ, cải cách đại học ở Phần Lan hiện nay nhằm hỗ trợ hoạt động trong môi trƣờng quốc tế bằng cách tham gia